II SAB/Ke 23/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędzia NSA Anna Żak, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 września 2012r. sprawy ze skargi H.K. na bezczynność Starosty W. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Starostę W. do rozstrzygnięcia wniosku H.K. z dnia 10 kwietnia 2012r. w przedmiocie doręczenia dokumentów wskazanych w tym wniosku – w terminie 14 dni od daty zwrotu akt organowi wraz z odpisem prawomocnego wyroku w niniejszej sprawie, II. stwierdza, że bezczynność Starosty W. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na rzecz adwokata G.T. kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć i 20/100) złotych, w tym 55,20 (pięćdziesiąt pięć i 20/100) złotych VAT - tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. W dniu 26 czerwca 2012 r. H. K. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę na bezczynność Starosty W. w przedmiocie wydania kserokopii dokumentów i zdjęć z przeprowadzonych w dniach [...] i [...] kontroli obiektów dzierżawionych od A.N.R. Oddział Terenowy w R. na obiektach - stawy rybne w dolinie górnej P. w gm. K., woj. s.. Skarżący wniósł o udostępnienie kserokopii ww. dokumentów i zdjęć, zwrócenie się z prośbą do Sądu Rejonowego celem przesłania akt postępowania i wyroku nakazowego z dnia 14 kwietnia 2011 r. sygn. akt W 113/11 oraz udostępnienie zdjęć zasypanego kanału doprowadzającego wodę na stawy rybne nr 12, 13, 14 obiektu M. w C., które są bezpośrednią przyczyną podtapiania jego domu rodzinnego w latach 2000-2007. W uzasadnieniu H. K. podał, że w dniu 10 kwietnia 2012 r. zwrócił się do Starosty W. o udostępnienie kserokopii ww. protokołów i zdjęć. Pismami z dnia 24 kwietnia i 21 maja 2012 r. Starosta odmówił mu ich wydania. W odpowiedzi na skargę Starosta W. wniósł o jej oddalenie oraz wskazał następujący stan faktyczny sprawy: rozpatrując wniosek K. J., R. S., A. J. i M. G. prowadzących działalność związaną z produkcją rybacką pod nazwą A. s.c. "W." K. 35, organ prowadził postępowanie w sprawie udzielenia ww. pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód dla potrzeb kompleksu stawów rybnych M. w C., gm. K.. H. K. nie uczestniczył w tym postępowaniu na prawach strony, a samo postępowanie zostało zakończone wydaniem decyzji udzielającej pozwolenia wodnoprawnego z dnia [...], od której skarżący złożył odwołanie do Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej, które nie zostało jeszcze rozpatrzone. W dniu [...] pracownicy Starostwa dokonali doraźnych oględzin potwierdzając realizację wykonania obowiązku określonego w decyzji. W dniu 8 marca 2012 r. do organu wpłynęło pismo H. K., w którym zakwestionował te ustalenia, w związku z czym w dniu [...] dokonano ponownych oględzin, a ich ustalenia odnotowano w protokole. O przesłanie ww. protokołów z przeprowadzonych kontroli oraz zdjęć zasypanego kanału zwrócił się w piśmie z dnia 10 kwietnia 2012 H. K. powołując się na przepisy ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. W odpowiedzi pismem z dnia 24 kwietnia 2012 r. odmówiono pozytywnego rozpatrzenia wniosku z uwagi na brak podstaw prawnych. W ocenie Starosty dokumenty te nie stanowią informacji o środowisku podlegającej udostępnieniu wymienionej w art. 9 ww. ustawy. W dniu 4 maja 2012 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska przekazał skierowany do niego wniosek H. K. z dnia 17 kwietnia 2012 r. dotyczący udostępnienia ww. dokumentów. Ponadto bezpośrednio do Starostwa wpłynął kolejny wniosek skarżącego z dnia 1 maja 2012 r. w tej samej sprawie. Na wnioski te organ udzielił łącznej odpowiedzi w dniu 21 maja 2012 r. podtrzymując wcześniej wyrażone stanowisko. W dniu 14 czerwca 2012 r. Wojewoda przekazał skierowany do niego wniosek skarżącego z 19 maja 2012 r. dotyczący wydania dokumentów z przeprowadzonej kontroli z dnia [...] i [...] z sugestią jego rozpatrzenia w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Na pismo to udzielono odpowiedzi w dniu 12 lipca 2012 r. Starosta W. wyjaśnił, że protokoły doraźnych oględzin przeprowadzonych przez pracowników starostwa (bez udziału stron) w dniach [...] i [...] oraz zdjęcia zasypanego wlotu do kanału doprowadzającego wodę na stawy nr 12, 13, 14 wykonane podczas tych oględzin nie stanowią informacji o środowisku podlegającej udostępnieniu wymienionych w art. 9 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Nie stanowią one także, zdaniem organu, informacji publicznej udostępnianej w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, gdyż nie stanowią protokołów w postępowaniu kontrolnym, lecz są protokołami spisanymi na okoliczność oględzin w związku z postępowaniem administracyjnym w sprawie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód. W piśmie procesowym z dnia 24 września 2012 r. skarżący – reprezentowany przez ustanowionego z urzędu pełnomocnika wniósł o uwzględnienie skargi i zobowiązanie Starosty W. do udzielenia skarżącemu informacji publicznej zgodnie z jego wnioskiem z dnia 10 kwietnia 2012 r. w terminie 14 dni od uprawomocnienia wyroku oraz stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie skarżącego to, czy oględziny mają charakter doraźny i są przeprowadzane bez udziału stron ma charakter drugorzędny, bowiem i one stanowią jedną z form działania organu administracji publicznej. Wskazując na art. 9 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku zauważył, że toczące się postępowanie o wydanie pozwolenia wodnoprawnego bezpośrednio dotyczy "stanu elementów środowiska" jakim jest woda płynąca, a działanie Starosty można uznać za "środek administracyjny" lub "działanie", które "wpływa na element środowiska" w postaci rzeki Białki. Odnosząc się do treści art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej skarżący zauważył, że wskazanie w tym przepisie poszczególnych informacji ma charakter przykładowy i istnieją informacje nie wymienione wprost, które stanowią informację publiczną. Stanowisko powyższe znajduje również oparcie w art. 6 ust. 2 ww. ustawy albowiem dokument, o którego udostępnienie wniósł skarżący, został sporządzony i podpisany przez funkcjonariusza publicznego, obejmuje oświadczenie wiedzy i został złożony do akt sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Jak wynika z akt sprawy, wnioskiem z dnia 10 kwietnia 2012 r. skarżący zwrócił się do Starosty W. o przesłanie zdjęcia zasypanego kanału doprowadzającego wodę na stawy nr 12, 13 i 14, protokołów z oględzin przeprowadzonych w dniach [...] oraz [...], "kto ich dokonał". Powołał się przy tym na przepisy ustawy z dnia "3-10-2008, poz. 1227 poz. zm." dotyczącej "ochrony środowiska Natura 2000tys., udostępnienie informacji o środowisku". Z uwagi na fakt, że organ administracji publicznej nie jest związany podstawą prawną wskazaną we wniosku lecz jego faktyczną treścią, rozważenia wymagało na wstępie czy żądana informacja jest informacją podlegającą udostępnieniu. Z uwagi na materię jakiej dotyczyło postępowanie, jak również treść i formę protokołów z przeprowadzonych kontroli w dniach 29 września 2011r. i 29 marca 2012r., w grę wchodzi zastosowanie przepisów dwóch ustaw: 1) ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U z 2008 r., Nr 199, poz. 1227 ze zm.), zwanej dalej ustawą, 2) ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r., poz. 112, nr 1198 ze zm.) zwanej dalej u.d.i.p. Pierwsza z ww. ustaw w art. 8 stanowi, że organy administracji są obowiązane do udostępniania każdemu informacji o środowisku i jego ochronie znajdujących się w ich posiadaniu lub które są dla nich przeznaczone. Zgodnie natomiast z art. 9 ust. 1 udostępnieniu, o którym mowa w art. 8, podlegają m.in.: - informacje dotyczące stanu elementów środowiska, takich jak: powietrze, woda, powierzchnia ziemi, kopaliny, klimat, krajobraz i obszary naturalne, w tym bagna, obszary nadmorskie i morskie, a także rośliny, zwierzęta i grzyby oraz innych elementów różnorodności biologicznej, w tym organizmów genetycznie zmodyfikowanych, oraz wzajemnych oddziaływań między tymi elementami (pkt 1), - środki, takie jak: środki administracyjne, polityki, przepisy prawne dotyczące środowiska i gospodarki wodnej, plany, programy oraz porozumienia w sprawie ochrony środowiska, a także działania wpływające lub mogące wpłynąć na elementy środowiska, o których mowa w pkt 1, oraz na emisje i zanieczyszczenia, o których mowa w pkt 2, jak również środki i działania, które mają na celu ochronę tych elementów (pkt 3). Kontrole przeprowadzone w dniach [...] i [...] dotyczyły realizacji decyzji udzielającej K. J., R. S., A. J. i M. G. - prowadzącym działalność związaną z produkcją rybacką pod nazwą A. s.c. "W." K. 35 - pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód, a konkretnie zobowiązania zawartego w pkt V.4 tej decyzji, tj. zlikwidowania w sposób trwały wlotu wody z rzeki Białki do kanału doprowadzającego wodę na stawy nr 12, 13, 14 w sposób uniemożliwiający wpuszczenie do niego wody, w tym również przez osoby postronne. Nie ulega zatem wątpliwości, że treść tego protokołu stanowi informację dotyczącą stanu elementu środowiska, jakim jest woda (art. 9 ust. 1 pkt 1), a sam protokół kontroli należy uznać za środek administracyjny dotyczący środowiska (art. 9 ust.1 pkt 3). Z kolei zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 4a u.d.i.p. udostępnieniu podlega informacja publiczna, m.in. o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności: treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć, dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających. Stosownie do ust. 2 ww. przepisu dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Protokół z przeprowadzonych oględzin mających na celu kontrolę wykonania obowiązków wynikających z decyzji administracyjnej niewątpliwie spełnia te warunki – został podpisany przez funkcjonariuszy publicznych (kierownika oraz inspektora w Wydziale Rolnictwa, Leśnictwa i Ochrony Środowiska Starostwa Powiatowego ), obejmował oświadczenie wiedzy oraz został złożony do akt sprawy. Nie budzi więc wątpliwości, że wnioskowane dokumenty mieszczą się w katalogu informacji publicznych podlegających udostępnieniu. W ocenie Sądu powyższe pozwala na stwierdzenie, że przepisy każdej z ww. ustaw dawały podstawę do przyjęcia, że żądane przez skarżącego informacje podlegają udostępnieniu, a co za tym idzie organ winien był rozstrzygnąć wniosek H.a K. w trybie, który został wyraźnie uregulowany w każdej z ww. ustaw. Przepisy przewidują dwa przypadki: - pierwszy tj. faktyczne udostępnienie żądanych informacji, o czym mowa w art. 15 ustawy i art. 14 u.d.i.p., przy czym przepisy te określają postępowanie w przypadku gdy informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku. Udostępnienie informacji następuje bez zbędnej zwłoki, przy czym w przypadku informacji o środowisku nie później niż w ciągu miesiąca od daty otrzymania wniosku (art. 14 ustawy), zaś co do informacji publicznej nie później niż w ciągu 14 dni od złożenia wniosku (art. 13 u.d.i.p), - drugi, jeżeli informacja o środowisku (informacja publiczna) nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, organ administracji wydaje decyzję o odmowie udostępnienia informacji o środowisku (art. 15 ust.3 ustawy), a w przypadku informacji publicznej postępowanie umarza się (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.). Odmowa udzielenia informacji publicznej następuje w drodze decyzji administracyjnej, od której przysługują środki odwoławcze ( art. 16 i 17 u.d.i.p.). W takiej samej formie następuje też odmowa udostępnienia informacji o środowisku z przyczyn innych niż określone w art. 15 ust.3 ustawy (art.20 ust.1). Tymczasem w pismach kierowanych do skarżącego z 24 kwietnia 2012 r. oraz 21 maja 2012 r. Starosta W. ograniczył się do wskazania, że żądane protokoły oraz wykonane zdjęcia nie stanowią informacji o środowisku podlegającej udostępnieniu na mocy art. 9 ustawy, zaś w piśmie z 12 lipca 2012 r. (w związku z sugestią Wojewody zawartą w kierowanym do organu w piśmie z 11 czerwca 2012 r.) stwierdził, iż wnioskowane protokoły i zdjęcia nie stanowią protokołów w postępowaniu kontrolnym lecz są protokołami spisanymi na okoliczność oględzin w związku z postępowaniem administracyjnym w sprawie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód i nie stanowią informacji publicznej udostępnianej w trybie u.d.i.p. W tym miejscu podkreślić należy, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy organ ten nie wydaje w terminach ustawowych decyzji, postanowień lub innych aktów albo nie podejmuje czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Skoro zatem dokumenty żądane przez skarżącego stanowiły informację podlegającą udostępnieniu na mocy cytowanych wyżej ustaw, Starosta W. winien był rozstrzygnąć wniosek skarżącego poprzez zastosowanie jednego z ww. przepisów tj. albo udostępnić je wnioskodawcy albo odmówić ich udostępnienia w formie decyzji. Ponieważ żadnej z tych czynności nie podjął skarga na bezczynność tego organu podlegała uwzględnieniu, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt I wyroku na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. . Niezależnie od powyższego wskazać trzeba, iż udostępnienie H.owi Klapie wnioskowanych dokumentów winno być rozważone również przy uwzględnieniu art. 73 kpa, który stanowi, że strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Prawo to przysługuje również po zakończeniu postępowania (§1). Strona może żądać uwierzytelnienia odpisów lub kopii akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione jej ważnym interesem (§2). Co prawda w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] Starosta W. stwierdził, że w postępowaniu w przedmiocie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód dla potrzeb kompleksu stawów rybnych M. w C. - H. i C. K. nie zostali uznani za strony, mimo to decyzja zawiera odpowiedzi na zarzuty wyżej wymienionych, a odwołanie od niej wniósł H. K., które - jak wynika z odpowiedzi na skargę - nie zostało jeszcze rozpatrzone przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie. Niewątpliwie zatem pomiędzy organem a skarżącym istnieje spór co do określenia statusu prawnego H. K. w tym postępowaniu, który rozstrzygnąć może ostatecznie dopiero organ odwoławczy i okoliczność ta ma istotne znaczenie dla rozpatrzenia wniosku skarżącego będącego przedmiotem oceny w niniejszej sprawie. W razie bowiem przyjęcia, że H. K. jest stroną w postępowaniu o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego, na mocy cytowanego wyżej art. 73 §1 kpa miałby prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii i odpisów. Rozważenia przy tym wymagałoby, czy po jego stronie istnieje ważny interes, o jakim mowa w § 2 tego przepisu, skoro jako osoba pozbawiona wolności nie ma możliwości skorzystania w siedzibie organu z czynności wymienionych w § 1. W tej sytuacji złożony w sprawie wniosek o nadesłanie protokołów z kontroli należałoby w pierwszej kolejności rozpoznać w oparciu o powołane wyżej przepisy. Jednocześnie wskazać należy, że zaistniała w sprawie bezczynność nie nosi, w ocenie Sądu, cech rażącego naruszenia prawa, o czym orzeczono w pkt II wyroku. Jak wynika bowiem z analizy akt sprawy oraz z treści odpowiedzi na skargę, brak podjęcia przez Starostę W. odpowiednich działań wynikał z nieprawidłowej interpretacji stanu prawnego, polegającej na wątpliwościach odnośnie powinności udzielenia żądanych informacji i tym samym nie nosił znamion lekceważącego traktowania ustawowych obowiązków organu. Regulacje dotyczące udostępnienia informacji publicznej budzą wielokrotnie wątpliwości interpretacyjne, co miało miejsce również w rozpoznawanej sprawie. Orzeczenie w pkt III oparto na art. 250 p.p.s.a. oraz § 19 pkt 1 w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2002 r., Nr 163, poz. 1348 ze zm.). Nie znalazł podstaw do uwzględnienia wniosek skarżącego o zwrócenie się do Sądu Rejonowego celem przesłania akt postępowania i wyroku nakazowego z dnia 14 kwietnia 2011 r. Sąd administracyjny orzeka bowiem na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.) i tylko wyjątkowo, o ile zachodzą przesłanki z art. 106 § 3 p.p.s.a, może przeprowadzić uzupełniający dowód z dokumentów. Istnienia takich w niniejszej sprawie Sąd nie stwierdził.