II SAB/Ke 24/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 lipca 2010r. sprawy ze skargi R.H. na bezczynność Starosty S. w przedmiocie przyznania bezrobotnemu środków z Funduszu Pracy na podjęcie działalności gospodarczej oddala skargę. W dniu 24 maja 2010r. R. H. skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę na bezczynność Starosty S. wnosząc o zobowiązanie Starosty S. w oparciu o art. 149 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi do: 1) wydania decyzji w przedmiocie udzielenia dotacji na rozpoczęcie działalności gospodarczej dla niego jako osoby bezrobotnej; 2) dokonania czynności w rozumieniu cyt. ustawy tj zawarcia z nim jako osobą bezrobotną, w oparciu o decyzję (vide pkt 1) umowy cywilnoprawnej, zgodnie z przepisami rozporządzenia Komisji (WE) nr 1998/2006 z dnia 15 grudnia 2006r. w sprawie stosowania art. 107 i 108 Traktatu WE do pomocy de minimis, ustawą z dnia 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 17 kwietnia 2009r. w sprawie dokonywania refundacji kosztów wyposażenia lub doposażenia stanowiska pracy dla skierowanego bezrobotnego oraz przyznawania bezrobotnemu środków na podjęcie działalności gospodarczej. 3) w razie wykrycia przesłanek, że urzędnicy PUP w S. dopuścili się popełnienia przestępstwa ściganego z urzędu, zawiadomienia przez Sąd na podstawie art. 304 § 2 k.p.k. właściwej jednostki prokuratury, z wnioskiem o ściganie domniemanych sprawców. Z akt sprawy wynika, że R. H. wnioskiem z dnia 8.12.2009r. wystąpił do Powiatowego Urzędu Pracy w S. o przyznanie bezrobotnemu bezzwrotnej dotacji finansowanej ze środków Komisji Europejskiej na podjęcie działalności gospodarczej w kwocie 19.500zł. Jednocześnie w/w zwrócił się z żądaniem udostępnienia prawidłowych wniosków, zgodnych z właściwymi wzorami, podnosząc, że wnioski, którymi dysponuje Powiatowy Urząd Pracy nie spełniają kryteriów formalnych ubiegania się o pomoc finansową ze środków publicznych oraz europejskich. Wnioskiem z dnia 15 lutego 2010r., uzupełnionym w dniu 18 marca 2010r. R. H. ponownie wystąpił o przyznanie bezrobotnemu jednorazowych środków w kwocie 18.683,16 zł na podjęcie działalności gospodarczej polegającej na prowadzeniu portalu internetowego, na druku według wzoru obowiązującego w PUP w S.. W dniu 12 kwietnia 2010r. R. H. wezwał Dyrektora PUP w S. do niezwłocznego wydania decyzji w przedmiocie ww. wniosku. Pismem z dnia 16 kwietnia 2010r. znak: ZI-631-W-92/MR/2010 działający z upoważnienia Starosty S. Dyrektor PUP w S. poinformował wnioskodawcę o negatywnym rozpatrzeniu jego wniosku. Organ wskazał, że stanowisko zostało wyrażone w oparciu o analizę całokształtu sprawy oraz opinię Komisji ds. opiniowania wniosków o udzielenie dofinansowania ze środków Funduszu Pracy i Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych, opiniowania umorzeń pożyczek udzielonych przed dniem 1.06.2004r. oraz pożyczek ze środków PEFRON. W uzasadnieniu podniesiono, iż powodem nieuwzględnienia wniosku jest miejsce prowadzenia działalności gospodarczej z uwagi na treść art. 7b ust. 2 ustawy z dnia 19 listopada 1999r. – Prawo działalności Gospodarczej (Dz.U. Nr 101, poz. 1178 z późn. Zm.) oraz wysokie ryzyko przedsięwzięcia. Odnosząc się do wezwania z dnia 12 kwietnia 2010r. organ wyjaśnił, że zgodnie z § 7 ust. 3 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 17 kwietnia 2009r. w sprawie dokonywania refundacji kosztów wyposażenia lub doposażenia stanowiska pracy dla skierowanego bezrobotnego oraz przyznawania bezrobotnemu środków na podjęcie działalności gospodarczej - o sposobie uwzględnienia wniosku Starosta powiadamia bezrobotnego w formie pisemnej, i takie rozstrzygnięcie zostało wydane. Od powyższego rozstrzygnięcia M.H. wniósł odwołanie do Starosty S. podnosząc, iż pismo z dnia 16 kwietnia 2010r. jest w istocie decyzją. Ubiegający się o pomoc zakwestionował argumentację organu oraz wskazał, że dokonana przez organ ocena nie została w żaden sposób uzasadniona. Udzielając odpowiedzi Starosta S. podtrzymał swoje stanowisko w sprawie odnośnie braku podstaw do uwzględnienia żądania strony i wydania decyzji administracyjnej. W piśmie z dnia 19 maja 2010r. znak: OZ.0555/5/2010 wskazał, że zgodnie z art. 46 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy Starosta z Funduszu Pracy może przyznać bezrobotnemu jednorazowo środki na podjęcie działalności gospodarczej, w wysokości określonej w umowie. Przyznanie środków następuje w drodze umowy cywilnoprawnej, nie zaś czynności administracyjnej. Powołując brzmienie § 7 ust. 3 cyt. rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 17 kwietnia 2009r. organ stwierdził, że Starosta powiadamia bezrobotnego o uwzględnieniu lub odmowie uwzględnienia wniosku o przyznanie środków z Funduszu Pracy na podjęcie działalności gospodarczej, podając w przypadku nieuwzględnienia wniosku przyczynę odmowy. Powiadomienia dokonuje się w formie pisemnej w terminie 30 dni od dnia złożenia kompletnego wniosku, nie zaś w formie decyzji administracyjnej. W takich okolicznościach faktycznych i prawnych R. H. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę na bezczynność Starosty S.. W skardze szeroko opisał przebieg postępowania począwszy od wniosku z dnia 8.12.2009r. Nie zgodził się z interpretacją, że ustawa o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy nie zawiera podstaw prawnych do wydania decyzji w sprawie przyznawania bezrobotnym środków na podjęcie działalności gospodarczej, zaś przyznanie lub odmowa przyznania tych środków powinno nastąpić wyłącznie na drodze zawarcia umowy cywilnoprawnej między bezrobotnym a Starostą (§ 7 ust. 1 rozporządzenia). Wskazał, że Kodeks postępowania administracyjnego stawi lex generali wobec lex specialis jaką jest ustawą o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. W myśl zatem paremii lex specialis non derogat legi generali regulacje z k.p.a. mają pierwszeństwo przed regulacjami zawartymi w ustawie o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Skarżący podniósł, że skoro bezrobotny zawiera ze Starostą umowę cywilnoprawną w przedmiocie przyznania środków na podjęcie działalności gospodarczej, to musi wcześniej istnieć decyzja administracyjna przyznająca bezrobotnemu przedmiotową dotację. Podkreślił, że postępowanie w przedmiocie przyznania dotacji powinno być prowadzone w oparciu o przepisy k.p.a. W jego ocenie gdyby uznać stanowisko Starosty za prawidłowe bezrobotnemu pozostawałaby jedynie skarga do Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w Strasburgu. W odpowiedzi na skargę Starosta S. wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazał, że skarga na bezczynność organu administracji publicznej przysługuje tylko w sprawach, w których wydawane są decyzje i postanowienia oraz w sprawach, w których mogą być wydawane akty lub podejmowane czynności z zakresu administracji publicznej, a organ zwleka z podjęciem określonej prawem czynności. Organ podtrzymał stanowisko wyrażone w piśmie z dnia 19 maja 2010r., że zarówno o przyznaniu jak i odmowie przyznania środków na podjęcie działalności gospodarczej, ze wskazaniem przyczyn odmowy, działający z upoważnienia Starosty Dyrektor Powiatowego Urzędu Pracy powiadania bezrobotnego pisemnie, zaś wypłata dotacji i realizacja zobowiązań stron następuje w drodze i na zasadach określonych umową cywilnoprawną. Starosta S. takie działanie podjął co świadczy o tym, że organ załatwiając negatywnie wniosek skarżącego nie dopuścił się bezczynności. Na rozprawie w dniu 8 lipca 2010r. Sąd zwrócił się do skarżącego o sprecyzowanie swojego stanowiska i wskazanie czy przedmiotem jego skargi jest bezczynność organu polegająca na niewydaniu decyzji administracyjnej, czy też czynność polegająca na odmowie uwzględnienia wniosku o przyznanie środków z Funduszu Pracy na podjęcie działalności gospodarczej. W odpowiedzi skarżący potwierdził, że przedmiotem skargi jest bezczynność Starosty S. polegająca na nie wydaniu decyzji administracyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 i § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- zwanej dalej p.p.s.a.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność jej organów. Kontrola ta ogranicza się do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły przepisów prawa materialnego w sposób mający wpływ na wynik sprawy i przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W przypadku skargi na bezczynność Sąd czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania orzeczenia sądowego. Zgromadzony w aktach materiał dowodowy w pełni umożliwiał Sądowi rozpoznanie sprawy, albowiem stan faktyczny i prawny nie budził wątpliwości. Rozstrzygnięcie sporu w rozpoznawanej sprawie uzależnione jest od ustalenia w jakiej formie Starosta S. winien załatwić wniosek skarżącego o przyznanie bezrobotnemu środków na podjęcie działalności gospodarczej. Na wstępie podkreślić należy, iż stosownie do treści art. 7 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997r. organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. W oparciu o tę zasadę orzecznictwo wypracowało definicję decyzji administracyjnej. Zgodnie z poglądem wyrażonym w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 3 kwietnia 2000 r., sygn. akt I CKN 582/98 (LEX nr 50843) jest to kwalifikowany akt administracyjny, stanowiący przejaw woli administrujących w państwie organów, wydany na podstawie powszechnie obowiązującego prawa, o charakterze władczym i zewnętrznym, rozstrzygający konkretną sprawę, indywidualnie określonej osoby fizycznej lub prawnej, w postępowaniu unormowanym przez przepisy proceduralne. Decyzja jest aktem władczym, wydanym przez organ do tego upoważniony, który stanowi ingerencję w prawa, bądź obowiązki wskazanego w niej podmiotu, skierowanym na wywołanie określonych skutków prawnych. Decyzja stanowi więc konkretyzację prawa materialnego, w odniesieniu do indywidualnej osoby, w konkretnie oznaczonej sprawie. W konsekwencji aby można na dany podmiot nałożyć obowiązki, bądź przyznać, cofnąć lub odebrać przyznane uprawnienia istotnym jest, po pierwsze: żeby obowiązywał przepis prawa materialnego, pozwalający na taką ingerencję w prawa obywatela i po drugie: żeby istniał właściwy organ administracji, wyposażony przez ustawodawcę w prawo regulacji danej materii, w drodze indywidualnych aktów (decyzji). Takie stanowisko zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 27 lutego 1991r. sygn. II SA 84/91 (ONSA 1992, nr 3-4, poz. 56) oraz w wyroku z dnia 26 stycznia 2006r. sygn. I OSK 361/05 (LEX nr 196288) stwierdzając, iż podstawą prawną decyzji administracyjnej jest przepis prawa, powierzający organowi administracji publicznej, załatwienie sprawy w tej formie. Nie jest natomiast istotne, w jakim akcie, w jakiej dziedzinie prawa, dana norma prawa materialnego została przez ustawodawcę umieszczona. Podstawa prawna powinna wynikać bezpośrednio z ustawy, a nie powinno się jej wyinterpretowywać w drodze wykładni. Przenosząc powyższe rozważania na grunt konkretnej sprawy należy wskazać, iż stosownie do regulacji zawartej w art. 46 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. z 2008r. Nr 69, poz. 415 ze zm.) Starosta z Funduszu Pracy może przyznać bezrobotnemu jednorazowo środki na podjęcie działalności gospodarczej, w tym na pokrycie kosztów pomocy prawnej, konsultacji i doradztwa związane z podjęciem tej działalności, w wysokości określonej w umowie, nie wyższej jednak niż 6-krotnej wysokości przeciętnego wynagrodzenia. W ust. 6 pkt 2 cyt. przepisu zawarto dla właściwego do spraw pracy ministra delegację do wydania rozporządzenia określającego szczegółowe warunki i tryb przyznawania bezrobotnemu jednorazowo środków na podjęcie działalności gospodarczej, o których mowa w ust. 1 pkt 2. Zgodnie z udzielonym upoważnieniem Minister Pracy i Polityki Społecznej w § 7 ust. 1 rozporządzenia z dnia 17 kwietnia 2009r. w sprawie dokonania refundacji kosztów wyposażenia lub doposażenia stanowiska pracy dla skierowanego bezrobotnego oraz przyznawania bezrobotnemu środków na podjęcie działalności gospodarczej (Dz.U. Nr 62, poz. 512 ze zm.), zwanego w dalszej części uzasadnienia rozporządzeniem określił, że wniosek o przyznanie ze środków Funduszu Pracy jednorazowo środków na podjęcie działalności gospodarczej może być przez Starostę uwzględniony po spełnieniu warunków wymienionych w pkt 1 – 5. Stosownie do ust. 3 § 7 o uwzględnieniu lub odmowie uwzględnienia wniosku o przyznanie ze środków Funduszu Pracy jednorazowo środków na podjęcie działalności gospodarczej Starosta powiadamia bezrobotnego w formie pisemnej, w terminie 30 dni od dnia złożenia kompletnego wniosku. W przypadku nieuwzględnienia wniosku Starosta podaje przyczynę odmowy. Przyznanie wskazanego wyżej rodzaju pomocy jest dokonywane na podstawie umowy. Z przedstawionej regulacji wynika, że właściwą formą załatwienia wniosku bezrobotnego złożonego w trybie § 7 rozporządzenia jest pismo, które w przypadku jego nieuwzględnienia powinno zawierać przyczynę odmowy. Takim pismem Starosta ma obowiązek powiadomić bezrobotnego w terminie 30 dni od dnia złożenia kompletnego wniosku. Akta administracyjne w sposób niebudzący wątpliwości potwierdzają, że Starosta S. pismem z dnia 16 kwietnia 2010r. powiadomił skarżącego, iż nie może pozytywnie rozpatrzeć jego wniosku, wskazując okoliczności stanowiące podstawę nieuwzględnienia żądania. W orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. T. Woś: Postępowanie sądowoadministracyjne, Wyd. Prawnicze PWN, Warszawa 1996, s. 62-63). Skoro Starosta S. odmówił bezrobotnemu przyznania środków na podjęcie działalności gospodarczej w prawem przepisanej formie tj. pisma zawierającego stanowisko organu, to brak podstaw do stwierdzenia, że nie wydając w tym zakresie decyzji organ pozostaje w bezczynności. Odmiennej oceny nie uzasadnia okoliczność, iż sposób rozstrzygnięcia nie był dla skarżącego satysfakcjonujący. Fakt, że Starosta załatwiając wniosek bezrobotnego o przyznanie ze środków Funduszu Pracy jednorazowo środków na podjęcie działalności gospodarczej nie wydaje decyzji administracyjnej nie oznacza, że stanowisko organu pozostaje poza kontrolą Sądu. Zgodnie z właściwością rzeczową określoną w art. 3 i art. 4 p.p.s.a. zaskarżeniu do wojewódzkiego sądu administracyjnego podlegają decyzje administracyjne, postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie oraz inne niż wymienione akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 1 - 4). Wedle ugruntowanego poglądu doktryny i orzecznictwa, o akcie lub czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., na który może być wniesiona skarga do sądu administracyjnego, można mówić wówczas, gdy akt (czynność) podjęty jest w sprawie indywidualnej, skierowany jest do oznaczonego podmiotu administrowanego, dotyczy uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu, a samo uprawnienie lub obowiązek, którego akt (czynność) dotyczy, są określone w przepisie prawa powszechnie obowiązującego. Pismo Starosty S. odmawiające bezrobotnemu – M. H. przyznania środków Funduszu Pracy jednorazowo na podjęcie działalności gospodarczej ma wszystkie cechy czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w związku z tym podlega kontroli sądu administracyjnego. Godzi się również podnieść, że skargę do WSA można wnieść dopiero po wyczerpaniu środków zaskarżenia. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia w rozumieniu art. 52 § 1 p.p.s.a. należy rozumieć sytuację, w której strona lub uczestnik postępowania na prawach strony określonego postępowania administracyjnego złoży przewidziany prawem środek zaskarżenia od danego aktu lub czynności. W ten sposób zostaje spełniony wymóg wyczerpania środków zaskarżenia i każdy z podmiotów określonych w art. 50 p.p.s.a. (uprawnionych do wniesienia skargi) uzyskuje prawo zaskarżenia do wojewódzkiego sądu administracyjnego rozstrzygnięcia wydanego wskutek złożenia środka zaskarżenia (zob. Woś T., Knysiak-Molczyk H., Romańska M., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005r., s. 238-239). Stosownie do art. 52 § 3, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa. Wobec faktu, że skarżący skierował do Starosty S. pismo z dnia 20.04.2010r. zatytułowane "odwołanie" w którym wzywał organ do zmiany "decyzji" i udzielenia dotacji zgodnie ze złożonym wnioskiem Sąd uznał, że pismo to nosi znamiona "wezwania do usunięcia naruszenia prawa" w rozumieniu art. 52 § 1 i 3 p.p.s.a. W tej sytuacji należało stwierdzić, że spełniony został wymóg wyczerpania środków zaskarżenia, co umożliwiłoby Sądowi merytoryczne rozpoznanie skargi na czynność organu polegającą na odmowie uwzględnienia wniosku o przyznanie środków z Funduszu Pracy na podjęcie działalności gospodarczej. Jak wyżej podniesiono, Sąd jest uprawniony do oceny działań organu polegającej na kontroli odmowy uwzględnienia wniosku skarżącego na zasadzie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., jednakże takiego żądania skarżący nie zgłaszał. Biorąc pod uwagę, że Sąd nie dopatrzył się bezczynności organu żądanie zawarte w pkt 3 skargi jest nieuzasadnione. Zważywszy na powyższe okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji