II SAB/Ke 25/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka (spr.), Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 maja 2015 r. sprawy ze skargi T. C. na bezczynność Prezesa Zarządu [...] S.A. z siedzibą w K. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej dotyczącej badania sprawozdania finansowego spółki [...] S.A. na dzień 30 czerwca 2014 r. przez biegłego rewidenta I. zobowiązuje Prezesa Zarządu [...]S.A. z siedzibą w K. do rozpatrzenia wniosku T. C. z dnia 29 grudnia 2014 r. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej dotyczącej badania sprawozdania finansowego spółki [...] S.A. sporządzonego na dzień 30 czerwca 2014 r. przez biegłego rewidenta – w terminie 14 dni od daty doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z uzasadnieniem; II. stwierdza, że bezczynność Prezesa Zarządu [...] S.A. z siedzibą w K. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. oddala wniosek o wymierzenie Prezesowi Zarządu [...] S.A. z siedzibą w K. grzywny; IV. zasądza od Prezesa Zarządu [...] S.A. z siedzibą w K. na rzecz T. C. kwotę 100 (sto) złotych tytułem kosztów postępowania sądowego. Pismem z 6 lutego 2014 r. T.C. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na bezczynność M.P.– Prezesa Zarządu [...] S.A. w [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej zarzucając mu naruszenie art. 13 ust. 1, art. 13 ust. 2, art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej przez nieudzielanie informacji publicznej zgodnie z żądanym zakresem. Skarżący wniósł o zobowiązanie Prezesa Zarządu [...] S.A. do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi, zobowiązanie Rady Nadzorczej ww. spółki do ukarania dyscyplinarnego M.P. winnego niezałatwienia sprawy w terminie, oraz wymierzenie mu grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., a także zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że w dniu 29 grudnia 2014 r. wysłał na adres mailowy M.P. Prezesa Zarządu [...] S.A. i P. J. – rzecznika prasowego spółki wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Skarżący podniósł, że do dnia złożenia tej skargi tj. 6 lutego 2015 r. Prezes Zarządu [...] S.A. nie udostępnił żądanych informacji ani też nie wydał decyzji odmownej zgodnie z art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej, czym naruszył 14 dniowy termin zapisany w art. 13 ust. 1 tej ustawy. Zdaniem skarżącego, Prezes Zarządu spółki był właściwym adresatem (organem), do którego należało skierować wniosek z 29 grudnia 2014 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz wyjaśnił, że skarżący wystąpił do Prezesa Zarządu [...] S.A. M.P.z wnioskami o udostępnienie informacji publicznej w zakresie badania finansowego spółki [...] S.A. sporządzonego na dzień 30 czerwca 2014r. przez biegłego rewidenta. Organ pismem z 26 stycznia 2015r. poinformował skarżącego, że cała dokumentacja z badania finansowego spółki za okres od 1 lipca 2013r. do 30 czerwca 2014r. złożona została 8 stycznia 2015r. do Krajowego Rejestru Sądowego i tam można zapoznać się z jej treścią. Niezależnie od tego spółka może również udostępnić do wglądu ww. dokumenty we własnej siedzibie, po uprzednim uzgodnieniu terminu. Z uwagi na fakt, iż skarżący wystosował w dniu 30 stycznia 2015r. maila, w treści którego ponownie zwrócił się o udostępnienie powyższej informacji, organ w piśmie z 2 lutego 2015r. poinformował, że opinia biegłego rewidenta za okres objęty żądaniem jest ujawniona w KRS, co potwierdza wpis w rubryce 2 – wzmianki o złożonych dokumentach i złożeniu opinii biegłego rewidenta. Wszelkie informacje, których zażądał skarżący były zatem powszechnie dostępne i jawne, co wynika z przepisów ustawy o Krajowym Rejestrze Sądowym z dnia 20 sierpnia 1997r. Istotnym jest, że dostęp do KRS ma każdy zainteresowany, z czego skarżący jako były Prezes Zarządu spółki [...] S.A. z pewnością zdaje sobie sprawę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Jak wynika z akt sprawy, wnioskiem z 29 grudnia 2014 r. T. C. zażądał udostępnienia mu w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r., Nr 112, poz. 1198 ze zm.), zwanej dalej ustawą, informacji "w zakresie badania sprawozdania finansowego Spółki [...] S.A. (sporządzonego na dzień 30.06.2014r.) przez biegłego rewidenta." W piśmie z 26 stycznia 2015r. Prezes Zarządu [...] S.A. M.P. poinformował T.C., że cała dokumentacja z badania finansowego [...] S.A. w [...] za okres od 1 lipca 2013r. do 30 czerwca 2014r. tj. opinia niezależnego biegłego rewidenta i raport, złożone zostały w dniu 8 stycznia 2015r. do Krajowego Rejestru Sądowego i tam można zapoznać się z ich treścią. Niezależnie od tego, [...] S.A. może udostępnić skarżącemu do wglądu ww. dokumenty w siedzibie spółki, po uprzednim uzgodnieniu terminu. Zamieszczenie opisanych wyżej dokumentów w KRS organ potwierdził w piśmie skierowanym do skarżącego drogą mailową dnia 2 lutego 2015r. Bezspornym w sprawie jest, że Prezes Zarządu [...] S.A. nie nadesłał skarżącemu żądanych informacji, odsyłając go do KRS. Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym dnia 28 maja 2015r. T.C. wyjaśnił nadto, że sprawozdanie finansowe sporządzone przez biegłego rewidenta uzyskał bezpłatnie 18 maja 2015r. przez dokonanie fotografii tego dokumentu w Wydziale KRS Sądu Rejonowego w [...]. Zdaniem Sądu fakt, że skarżący jest w posiadaniu żądanej informacji nie ma wpływu na wynik postępowania sądowego, albowiem organ nadal jest w bezczynności, a to właśnie ona jest przedmiotem niniejszej sprawy. Ocena taka wynika z przyjęcia przez Sąd stanowiska, że odesłanie skarżącego do Krajowego Rejestru Sądowego nie stanowi w stanie faktycznym sprawy udzielenia informacji publicznej w rozumieniu ustawy. Stosownie do art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy, udostępnianie informacji publicznych następuje w drodze: 1/ ogłaszania informacji publicznych, w tym dokumentów urzędowych, w Biuletynie Informacji Publicznej, 2/ udostępniania, o którym mowa w art. 10 i 11, 3/ wstępu na posiedzenia organów, o których mowa w art. 3 ust. 1 pkt 3, i udostępniania materiałów, w tym audiowizualnych i teleinformatycznych, dokumentujących te posiedzenia; 4/ udostępniania w centralnym repozytorium. Z kolei przepisy art. 10 i 11 stanowią, że informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek. Informacja publiczna, która może być niezwłocznie udostępniona, jest udostępniana w formie ustnej lub pisemnej bez pisemnego wniosku (art. 10 ust. 1 i 2). Ponadto informacja publiczna może być udostępniana: 1) w drodze wyłożenia lub wywieszenia w miejscach ogólnie dostępnych; 2) przez zainstalowane w miejscach, o których mowa w pkt 1, urządzenia umożliwiające zapoznanie się z tą informacją (art. 11). Zacytowane wyżej przepisy określają sposoby udzielania informacji publicznej przez podmioty, o których mowa w art. 4 ust. 1, do których niewątpliwie należy [...] S.A., której jedynym udziałowcem jest Gmina (art 4 ust. 1 pkt 5). W pierwszym rzędzie zatem należało ocenić, czy informacja, której domagał się skarżący winna zostać ogłoszona w Biuletynie Informacji Publicznej, gdyż w takim przypadku podmiot zobowiązany wypełnia dyspozycję art. 1 w zw. z art. 8 ust. 1 ustawy poprzez powszechne udostępnienie informacji publicznej. Ogłaszanie w Biuletynie Informacji Publicznej ma umożliwić najszerszy i najprostszy dostęp do informacji publicznych. Zakres realizacji tego sposobu dostępu do informacji publicznych wynika z postanowień art. 8 i 9 ustawy, a także z przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 maja 2002 r. w sprawie Biuletynu Informacji Publicznej (Dz. U. Nr 67, poz. 619). Wpływa on także bezpośrednio na możliwość i zakres stosowania pozostałych sposobów dostępu do informacji publicznej. Udostępnienie informacji publicznej w Biuletynie Informacji Publicznej ma charakter generalny i nie wymaga wniosku żadnego podmiotu (M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 55). Następuje ono ex lege, w wyniku realizacji obowiązku określonego w art. 8 ust. 3 i obejmuje całodobowy i nieprzerwany dostęp do informacji publicznych, spełniających warunki określone w art. 8 ustawy oraz do dodatkowych informacji odpowiadających wymogom sformułowanym w art. 8 ust. 6. Względy praktyczne, a także wykładnia art. 10 ust. 1 uzasadniają stanowisko, iż informacje publiczne udostępnione w Biuletynie Informacji Publicznej nie będą podlegać udostępnieniu na wniosek. Zakaz ten będzie podlegał aktualizacji dopiero w momencie faktycznego ich udostępnienia w Biuletynie (M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 56; T. R. Aleksandrowicz, Komentarz do ustawy o dostępie informacji publicznej, Warszawa 2002, s. 180-181, także Komentarz do art. 7 ustawy o dostępie do informacji publicznej, Klaczyński Michał, Sergiusz Szuster, Lex/el. 2003). Zgodnie z art. 8 ust. 3, podmioty, o których mowa w art. 4 ust. 1 i 2, do których należy spółka [...], obowiązane są do udostępniania w Biuletynie Informacji Publicznej informacji publicznych, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-3, pkt 4 lit. a tiret drugie, lit. c i d i pkt 5, a zatem m.in. treści i postaci dokumentów urzędowych, w szczególności dokumentacji przebiegu i efektów kontroli oraz treść wystąpień, stanowisk, wniosków i opinii podmiotów ją przeprowadzających (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit.a tiret drugie). Nie ulega zatem wątpliwości, że dokumentacja zawierająca badanie sprawozdania finansowego Spółki [...] S.A. przez biegłego rewidenta należy do tych danych publicznych, które winny zostać udostępnione publicznie poprzez zamieszczenie w BIP. Analiza BIP [...] S.A. (dostępny na stronie www.[...]-[...].pl) wskazuje przy tym, że - na datę orzekania przez Sąd w niniejszej sprawie - dokument, którego udostępnienia domagał się skarżący nie został zamieszczony w urzędowym publikatorze informatycznym (opublikowano jedynie bilans spółki na dzień 30 czerwca 2014 r. oraz rachunek zysków i strat (wariant porównawczy) za okres od 1 lipca 2013 r. do 30 czerwca 2014r.). Z kolei informacje publiczne o szczególnym znaczeniu dla rozwoju innowacyjności w państwie i rozwoju społeczeństwa informacyjnego, które ze względu na sposób przechowywania i udostępniania pozwalają na ich ponowne wykorzystywanie, w sposób użyteczny i efektywny, stanowią zbiór zwany "zasobem informacyjnym" i są udostępniane w centralnym repozytorium (art. 9a ust. 1). Zgodnie zaś z art. 1 ust. 2 i 3, przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi, pod warunkiem że nie ograniczają obowiązków przekazywania informacji publicznej do centralnego repozytorium informacji publicznej, o którym mowa w art. 9b ust. 1. Przepisów ustawy w zakresie przekazywania informacji publicznej do centralnego repozytorium oraz jej udostępniania w tym repozytorium nie stosuje się jednak do: 1) centralnej bazy danych ksiąg wieczystych, o której mowa w art. 363 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2013 r. poz. 707, z późn. zm.); 2) Krajowego Rejestru Karnego, o którym mowa w art. 1 ustawy z dnia 24 maja 2000 r. o Krajowym Rejestrze Karnym (Dz. U. z 2012 r. poz. 654 i 1514); 3) Krajowego Rejestru Sądowego, o którym mowa w art. 1 ustawy z dnia 20 sierpnia 1997 r. o Krajowym Rejestrze Sądowym (Dz. U. z 2013 r. poz. 1203) oraz elektronicznego katalogu dokumentów spółek, o którym mowa w art. 4 ust. 2 pkt 1 tej ustawy; 4) rejestru zastawów, o którym mowa w art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 6 grudnia 1996 r. o zastawie rejestrowym i rejestrze zastawów (Dz. U. z 2009 r. Nr 67, poz. 569, Nr 69, poz. 595 i Nr 215, poz. 1663). Uregulowania zawarte w zacytowanych przepisach oznaczają: - po pierwsze, że spółka [...] nie miała obowiązku przekazywania danych, których udostępnienia domagał się skarżący do centralnego repozytorium (co za tym idzie ta forma udostępnienia informacji publicznej nie ma tu zastosowania), - po drugie, że ustawa o dostępie do informacji publicznej reguluje ogólne zasady postępowania w sprawach dotyczących informacji publicznej i jej przepisy podlegają wyłączeniu wyłącznie wtedy, gdy są nie do pogodzenia z przepisami ustaw szczególnych, które w sposób odmienny regulują zasady i tryb dostępu do informacji publicznej. Chodzić będzie o takie ustawy, które ograniczają dostęp do informacji publicznej ze względu na szczególny rodzaj chronionych przez nie dóbr oraz ustawy, które nieraz bardzo szczegółowo i obszernie, ale odmiennie niż omawiana ustawa, regulują dostęp do określonego rodzaju informacji publicznej (por. Komentarz do art. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, autorstwa Ireny Kamińskiej i Mirosławy Rozbickiej-Ostrowskiej, opublikowany w Lexis Nexis 2012). Przepis art. 8 ust. 1 ustawy o Krajowym Rejestrze Sądowym ustanawia zasadę jawności polegającą na tym, że każdy ma prawo: - dostępu do danych zawartych w Rejestrze za pośrednictwem Centralnej Informacji (art. 8 ust.2) oraz - otrzymać, również drogą elektroniczną, poświadczone odpisy, wyciągi, zaświadczenia i informacje z Rejestru (art. 8 ust.3). Jednocześnie zgodnie z art. 8a ust. 1 ustawy o KRS, katalog (chodzi o elektroniczny katalog dokumentów spółek, o którym mowa w 4 ust. 2 pkt 1 tej ustawy) obejmuje następujące dokumenty spółek z ograniczoną odpowiedzialnością, spółek akcyjnych, spółek komandytowo-akcyjnych i spółek europejskich: 1) akty założycielskie, umowy oraz statuty, jeżeli są oddzielnymi aktami, a także uchwały o ich zmianie; 2) teksty jednolite dokumentów wymienionych w pkt 1; 3) uchwały o zmianie wysokości kapitału zakładowego, jeżeli nie wymagały jednoczesnej zmiany umowy lub statutu; 4) uchwały o powołaniu i odwołaniu członków organów spółek; 5) roczne sprawozdania finansowe oraz roczne skonsolidowane sprawozdania finansowe grup kapitałowych, w rozumieniu przepisów o rachunkowości, odpisy uchwał o zatwierdzeniu rocznych sprawozdań finansowych i podziale zysku lub pokryciu straty, a także opinie biegłych rewidentów i sprawozdania z działalności jednostek, jeżeli obowiązek ich sporządzenia wynika z przepisów szczególnych; 6) dokumenty dotyczące zawiązania i zgłoszenia spółki z ograniczoną odpowiedzialnością, której umowę zawarto przy wykorzystaniu wzorca umowy spółki z ograniczoną odpowiedzialnością udostępnianego w systemie teleinformatycznym, podpisane elektronicznie i sporządzone w systemie teleinformatycznym do obsługi zawiązania takiej spółki. Każdy ma prawo otrzymać z katalogu, drogą elektroniczną, poświadczone kopie dokumentów wymienionych w ust. 1 (art. 8a ust. 2). Jak widać zatem, obowiązek publicznego udostępnienia opinii biegłego rewidenta, której zażądał od spółki [...] skarżący, nakłada zarówno ustawa (poprzez zamieszczenie tego dokumentu w BIP), jak ustawa o KRS (poprzez jawność rejestru), przy czym uregulowania w zakresie powszechnego dostępu do tych danych nie są ze sobą sprzeczne i mogą być udostępnione na tych samych ogólnych zasadach, tylko przez różne podmioty. W tym przypadku normy ustawy oraz ustawy o KRS nie są konkurencyjne i od wnioskodawcy zależeć będzie, z której możliwości udostępnienia tej informacji skorzysta. Okoliczność jednak, że art. 8 ust. 3 ustawy wymaga, aby informacje te opublikowane były w BIP powoduje uznanie przez Sąd, iż odesłanie skarżącego do KRS było niewystarczające do zwolnienia się spółki [...] z obowiązku wynikającego z art. 1 ust. 1 ustawy. Przyjęcie przeciwnego poglądu powodowałoby, że strona nie miałaby faktycznie możliwości, aby zrealizować przysługujące jej prawo do udostępnienia informacji publicznej, wynikające z art. 2 i art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy, polegające na "wymuszeniu" na podmiocie zobowiązanym opublikowania takich danych w Biuletynie Informacji Publicznej, których zamieszczenie w tym publikatorze podlega ustawowemu obowiązkowi, tak jak w tym przypadku (por. także wyrok NSA z 23 września 2014r., I OSK 34/14). W stanie sprawy nie ma także sporu co do tego, że żądana informacja nie została udostępniona w żaden z pozostałych sposobów przewidzianych w art. 7 ustawy. Mając powyższe rozważania na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał skargę na bezczynność za uzasadnioną orzekając jak w pkt I sentencji wyroku na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. Orzekając w pkt II, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, Sąd miał na uwadze okoliczność, że nieudostępnienie informacji publicznej wynikało z przekonania organu, iż wystarczającym będzie odesłanie skarżącego do KRS, gdzie opinia biegłego rewidenta została zamieszczona. Prezes Zarządu spółki [...] nie był więc bierny, a bezczynność nie polegała na zlekceważeniu wnioskodawcy. Zauważyć przy tym należy, że regulacje ustawy o dostępie do informacji publicznej mogą powodować i niejednokrotnie powodują wątpliwości interpretacyjne, zatem wymagają dokonywania ich wykładni, a nie mechanicznego stosowania. Tak więc niewłaściwa interpretacja tych przepisów czy błędne zastosowanie, nie mogą stanowić o tym, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z powyższych powodów Sąd nie znalazł także podstaw do wymierzenia organowi grzywny w oparciu o art. 149 § 2 p.p.s.a., o czym orzeczono w pkt III wyroku. O kosztach postępowania sądowego rozstrzygnięto w pkt V na podstawie art. 200 p.p.s.a. Na zasądzoną kwotę złożył się uiszczony wpis sądowy od skargi w wysokości 100 zł. Co się zaś tyczy wniosku skarżącego o zobowiązanie Rady Nadzorczej [...] S.A. do ukarania dyscyplinarnego Prezesa Zarządu "winnego niezałatwienia sprawy w terminie", wyjaśnić należy, że przepisy p.p.s.a. nie przewidują możliwości takiego rozstrzygnięcia, nawet w przypadku zasadności skargi.