II SAB/Ke 25/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.), Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 maja 2017r. sprawy ze skargi J. W. na bezczynność Stowarzyszenia "Dobra Szkoła" z siedzibą w Siedlcach w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę. We wniosku z dnia 10 stycznia 2017 r. skierowanym do Stowarzyszenia "Dobra Szkoła" w Siedlcach, J. W. wniósł o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej listy członków stowarzyszenia Dobra Szkoła w Siedlcach w formie kserokopii. Stowarzyszenie nie udzieliło jakiejkolwiek odpowiedzi na ten wniosek. W datowanej na 3 marca 2017 r., a złożonej w dniu 8 marca 2017 r. skardze na bezczynność Zarządu Stowarzyszenia "Dobra Szkoła" w Siedlcach w zakresie udostępnienia informacji publicznej, J. W. wniósł o: 1. zobowiązanie Zarządu Stowarzyszenia "Dobra Szkoła" w Siedlcach do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi, 2. orzeczenie na podstawie art. 6 ustawy o odpowiedzialności funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U. 2011.173) w zw. z art. 149 p.p.s.a., czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. wymierzenie organowi na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. grzywny w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.; 4. zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi J. W. oświadczył, że do dnia złożenia skargi organ administracji publicznej nie udostępnił żądanej informacji, ani też nie wydał decyzji odmownej zgodnie z art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej, czym naruszył 14-dniowy termin zapisany w art. 13 ust. 1 tej ustawy. Skarżący przywołał poglądy wyrażone w wyrokach sądów administracyjnych wyjaśniające, kiedy można mówić o bezczynności organu (wyrok WSA w Lublinie z 22 sierpnia 2012 r., I SAB/Lu 72/12), kiedy ma ona rażący charakter (II SAB/Bk 36/15) oraz, że sąd administracyjny zobowiązany jest również z urzędu dokonać kontroli przewlekłości postępowania administracyjnego, którego dotyczy skarga (II SAB/Go 59/11). Stwierdził też, że złożenie skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej nie wymaga wyczerpania środków zaskarżenia, co wynika z ugruntowanego orzecznictwa sądów administracyjnych. W odpowiedzi na skargę z dnia 21 marca 2017 r. Stowarzyszenie "Dobra Szkoła" w Siedlcach wniosło o oddalenie skargi. W uzasadnieniu wyjaśniono, że J. W. w dniu 15 listopada 2016 r. został skreślony z listy członków Stowarzyszenia na podstawie uchwały Zarządu. Zarząd Stowarzyszenia nie udzielił skarżącemu żadnej informacji, ponieważ uznał, że informacja w postaci imiennej listy członków stowarzyszenia, nawet takiego, które zgodnie z celami statutowymi zajmuje się prowadzeniem Szkoły Podstawowej, nie ma waloru informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż nie dotyczy realizacji przez stowarzyszenie określonych zadań publicznych, ani też dysponowania majątkiem publicznym. W odpowiedzi na skargę przyznano, że stowarzyszenie, które prowadzi szkołę podstawową, jest podmiotem wykonującym zadania publiczne oraz dysponuje majątkiem publicznym z uwagi na źródła finansowanie swej działalności statutowej. Stowarzyszenie "Dobra Szkoła" jest więc podmiotem, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. Cytując jednak uzasadnienie wyroku NSA z 29 grudnia 2011 r., I OSK 1845/11, autor odpowiedzi na skargę wyraził pogląd, że fakt, iż Stowarzyszenie jest podmiotem wykonującym zadania publiczne oraz dysponującym majątkiem publicznym (art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.) nie oznacza, że dane dotyczące członków Stowarzyszenia są informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Zgodzić się bowiem należy ze stanowiskiem, że imienna lista członków Stowarzyszenia, nawet gdy jest ono podmiotem o statusie przewidzianym w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., stanowi w istocie dane osobowe należące do sfery życia prywatnego członków Stowarzyszenia. Niewątpliwie członkostwo w konkretnym stowarzyszeniu stanowi informację ze sfery życia prywatnego, a uprawnieniem wynikającym z art. 51 Konstytucji RP jest prawo do nieujawniania informacji dotyczących osoby. Konstytucja przewiduje również, że każdy ma zapewnioną wolność zrzeszania się (art. 58 Konstytucji), oraz prawo do ochrony prawnej życia prywatnego (art. 47 Konstytucji). Nie ma również w sprawie zastosowania przewidziane w art. 5 ust. 2 zd. 2 u.d.i.p. wyłączenie ograniczenia prawa do informacji publicznej ze względu na ochronę prywatności, dotyczące osób pełniących funkcje publiczne, jak również osób mających związek z pełnieniem tych funkcji. W zakresie bowiem użytego w art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej zwrotu "osoba mająca związek z pełnieniem funkcji publicznych", nie może mieścić się każdy i jakikolwiek związek z pełnieniem funkcji publicznych, gdyż w istocie wówczas każdy nawet najdrobniejszy kontakt obywatela z podmiotem prowadzącym działalność publiczną prowadziłby do ograniczenia prawa do prywatności tego podmiotu przez pryzmat regulacji art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Organ powołał się tu na pogląd wyrażony w wyroku WSA w Krakowie z 20 grudnia 2016 r., II SAB/Kr 180/16. Stwierdził też, że udzielenie wnioskowanej informacji stanowiłoby naruszenie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. i prowadziło do pociągnięcia członków Zarządu Stowarzyszenia przez członków tego Stowarzyszenia, którzy nigdy nie wyrażali zgody na udostępnienie swoich danych osobowych osobom trzecim. Skoro więc wnioskowana informacja nie stanowiła informacji publicznej, to Zarządowi Stowarzyszenia nie można zarzucić bezczynności – nie był on bowiem w ogóle zobowiązany do jej udostępnienia skarżącemu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Postępowanie przed sądami administracyjnymi regulowane jest przepisami ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2016.718 t.j. ze zm.) dalej p.p.s.a. Zgodnie z treścią art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej. Stosownie do przepisu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym od dnia 15 sierpnia 2015 r. (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w art. 4a. Przedmiotem skargi była bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej. Co do zasady z tego typu bezczynnością podmiotu obowiązanego na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy podmiot ten "milczy" w sprawie wniosku strony o udostępnienie informacji publicznej, w szczególności nie podejmuje stosownej czynności materialno-technicznej, tj. nie udostępnia żądanej informacji w ustawowym terminie (art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. 2016.1764 j.t.), zwanej dalej u.d.i.p., nie wydaje decyzji w sytuacji, gdy zachodzą podstawy do odmowy udostępnienia informacji publicznej z przyczyn wskazanych w art. 5 u.d.i.p. (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), bądź nie informuje wnioskodawcy o tym, że objęta wnioskiem informacja nie stanowi informacji publicznej i nie podlega udostępnieniu w trybie przepisów u.d.i.p. W tej ostatniej sytuacji, tj. wtedy gdy żądana informacja nie jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy, formą obrony swojego stanowiska dla wnioskodawcy w sytuacji odniesienia się do wniosku o udostępnienie takiej informacji pismem zawiadamiającym wnioskodawcę o braku możliwości zastosowania przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, bądź w sytuacji braku jakiejkolwiek reakcji organu na wniosek - jest skarga na bezczynność organu (por. postanowienie NSA z dnia 18 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 405/10, wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 5 września 2012 r., sygn. akt II SAB/ Go 31/12 - dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W takim postępowaniu rolą Sądu jest przede wszystkim wyjaśnienie, czy wnioskowana informacja ma charakter informacji publicznej. W razie negatywnej odpowiedzi na takie pytanie nie jest możliwe uwzględnienie skargi na bezczynność polegającą na nieudostępnieniu informacji, którą wnioskodawca uważał za publiczną, a która taką jednak nie jest. Obowiązkiem Sądu jest wówczas oddalenie takiej skargi. Nie jest bowiem możliwe nakazanie organowi udostępnienia żądanej informacji (por. poglądy wyrażone w uzasadnieniu wyroku NSA z 5 lutego 2008 r., I OSK 807/07 oraz w tezie 2 wyroku WSA w Warszawie z dnia 5 stycznia 2017 r., II SAB/Wa 626/16). W okolicznościach niniejszej sprawy należy ponadto zauważyć, że jej granice zostały ograniczone treścią samej skargi. Przedmiotem jej była bowiem bezczynność Stowarzyszenia "Dobra Szkoła" w Siedlcach polegająca na nieudzieleniu żądanej informacji uznawanej przez wnioskodawcę za publiczną. Z treści skargi, w tym zwłaszcza z zawartego w niej żądania zobowiązania adresata wniosku do udzielenia żądanej informacji wynika przekonanie skarżącego, co do publicznego charakteru wnioskowanej do udostępnienia informacji oraz stanowcze żądanie załatwienia wniosku poprzez jej udzielenie. Przedmiotem skargi nie było natomiast żądanie załatwienia wniosku strony w jakikolwiek sposób, w szczególności poprzez poinformowanie strony, że wnioskowana informacja nie ma charakteru informacji publicznej, w związku z czym nie zostanie udzielona. Aby można było mówić o tak sprecyzowanej przez skarżącego bezczynności organu na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej, należy przede wszystkim stwierdzić, że ciąży na nim wynikający z tej ustawy obowiązek załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej, a dopiero później, iż obowiązku tego - w ustawowym terminie - organ nie wypełnia. Istnienie tego obowiązku zależy od spełnienia przesłanki podmiotowej, tj. od tego, czy podmiot, do którego strona zwróciła się o udostępnienie informacji należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do udzielania informacji publicznych, a następnie od przesłanki przedmiotowej, tj. od tego, czy żądana informacja ma charakter informacji publicznej. Dopiero pozytywna odpowiedź na oba wskazane pytania pozwala na ocenę pozostałych przesłanek ocenianych w sprawie o bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, a także do rozpatrzenia pozostałych żądań skargi mających charakter pochodny w stosunku do żądania udostępnienia informacji uznawanej przez skarżącego za publiczną. Oceniając wskazane przesłanki należy zauważyć, że w myśl art. 4 ust. 1 w związku z ust. 3 u.d.i.p., obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej; 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych; 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa; 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego; 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Nie było między stronami wątpliwości i nie ma ich również Sąd, że Stowarzyszenie "Dobra Szkoła" w Siedlcach jest podmiotem mieszczącym się w kategorii podmiotów wymienionych w przytoczonym art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., co wynika z faktu prowadzenia przez nie Publicznej Szkoły Podstawowej, która to działalność stanowi wykonywanie zadania publicznego z zakresu edukacji, z którym wiąże się dysponowanie majątkiem publicznym. Ujawniona w sprawie rozbieżność poglądów stron dotyczyła natomiast tego, czy informacje o danych osobowych członków stowarzyszenia "Dobra Szkoła", które tą szkołę prowadzi, mają charakter informacji publicznej. Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publiczne (Dz. U. z 2015.2058) stanowi w art. 1 ust. 1, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. Tę ogólną definicję doprecyzowuje art. 6 ust. 1, który wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze informacji publicznych, czyniąc to w sposób otwarty, czemu służy zwrot "w szczególności". Doktryna oraz orzecznictwo sądowe, w oparciu o ogólną formułę ustawy, a także konstytucyjną konstrukcję prawa do informacji zawartą w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, przyjmuje szerokie rozumienie pojęcia "informacja publiczna". Za taką uznaje się wszelkie informacje wytworzone przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym (komunalnym bądź Skarbu Państwa), jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone (por. wyrok NSA z dnia 30 października 2002 r., sygn. akt II SA 181/02; wyrok NSA z dnia 20 października 2002 r., sygn. akt II SA 1956/02oraz wyrok NSA z dnia 30 października 2002 r., sygn. akt II SA 2036-2037/02 za: M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 28). Z powyższego wynika, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, a także odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne, w zakresie wykonywania przez nie zadań w zakresie władzy publicznej. Informacji będącej przedmiotem wniosku strony nie można jednak uznać za informację publiczną w zaprezentowanym znaczeniu. Sąd podziela w tym zakresie pogląd wyrażony w orzecznictwie sądów administracyjnych, że informacja w postaci imiennej listy członków stowarzyszenia (...), które realizuje zadania publiczne określone ustawą (...), nie ma waloru informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., nie dotyczy ona bowiem realizacji przez stowarzyszenie określonych zadań publicznych, ani też dysponowania majątkiem publicznym (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 grudnia 2011 r., I OSK 1845/11). Jak wyjaśnił to NSA, członkostwo w konkretnym stowarzyszeniu stanowi informację ze sfery życia prywatnego, a uprawnieniem wynikającym z art. 51 Konstytucji RP jest prawo do nieujawniania informacji dotyczących osoby. Regułą jest prawo do nieujawniania informacji o charakterze danych osobowych, a wyjątkiem od reguły - zobowiązywanie do ich ujawnienia, które może zostać nałożone wyłącznie w drodze ustawy. Zgodnie z art. 61 ust. 3 Konstytucji ograniczenie prawa do informacji publicznej może nastąpić ze względu na określona w ustawach ochronę wolności i praw innych osób. Przejawem ustawowego ograniczenia prawa do prywatności jest przepis art. 5 ust. 2 zd. 2 u.d.i.p. stanowiący, że ograniczenie prawa do informacji publicznej ze względu na ochronę prywatności nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne. Wnioskowanej w sprawie informacji o liście wszystkich członków stowarzyszenia "Dobra Szkoła" w Siedlcach nie można jednak uznać za informację o osobach pełniących funkcje publiczne, czy mających związek z pełnieniem tych funkcji. Należy bowiem zauważyć, że szeregowi członkowie stowarzyszenia nie pełnią jakichkolwiek funkcji nawet w stowarzyszeniu, do którego należą. Uwzględniając to, że prawo do prywatności jest wartością chronioną konstytucyjnie, przyjąć należy, że w odniesieniu do osoby fizycznej udostępnienie danych osobowych powinno się ograniczyć tylko do tego, co z mocy ustawy będzie uznane za jawne. W stosunku do stowarzyszeń ustawodawca expressis verbis określił, jakie informacje muszą być jawne. W art. 12 ustawy - Prawo o stowarzyszeniach ustanowiono, że komitet założycielski składa do sądu rejestrowego wniosek o rejestrację wraz ze statutem, listą założycieli, zawierającą imiona i nazwiska, datę i miejsce urodzenia, miejsce zamieszkania oraz własnoręczne podpisy założycieli, protokół z wyboru komitetu założycielskiego. Z kolei według art. 52 ust. 1 ustawy z dnia 20 sierpnia 1997 r. o Krajowym Rejestrze Sądowym, przy rejestracji stowarzyszenia w dziale 1 rejestru wpisuje się osoby wchodzące w skład komitetu założycielskiego, chyba że został powołany organ reprezentacji. Zgodnie z art. 8 ust. 1 oraz art. 10 ust. 1 cyt. ustawy rejestr jest jawny, a każdy ma prawo przeglądania akt rejestrowych podmiotów wpisanych do rejestru, chyba że ustawa stanowi inaczej. Wśród wskazanych informacji mających co do zasady charakter jawny, nie ma informacji o liście wszystkich członków stowarzyszenia. Oznacza to, że taka informacja nie ma charakteru informacji publicznej. Ponieważ wnioskowana do udostępnienia informacja okazała się nie być informacją publiczną, skarga podlegała oddaleniu mimo braku jakiejkolwiek odpowiedzi organu na wniosek strony z dnia 10 stycznia 2017 r. Ubocznie w tej sytuacji można tylko dodać, że odpowiedź organu na ten wniosek formułująca podzielony przez Sąd pogląd co do niepublicznego charakteru wnioskowanej do udostępnienia informacji, została ostatecznie udzielona skarżącemu w odpowiedzi na skargę doręczonej J. W. w dniu 25 kwietnia 2017 r. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.