II SAB/Ke 29/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Armański, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.), Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant Starszy inspektor sądowy Katarzyna Tuz-Stando, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 września 2019r. sprawy ze skargi W.D. na bezczynność Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w Kielcach w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę. W dniu 10 czerwca 2019 r. W. D. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę na bezczynność Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w Kielcach w przedmiocie nierozpoznania jego wniosku z dnia 9 maja 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej. Skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 13 i art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 1429) zwanej dalej "ustawą", poprzez nieudzielenie informacji publicznej zgodnie z żądanym zakresem. W związku z powyższy skarżący wniósł o: 1) zobowiązanie Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w Kielcach do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi; 2) orzeczenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi jej autor wskazał, że w dniu 9 maja 2019 r. złożył do organu wniosek o udostępnienie informacji publicznej w zakresie treści protokołów z kontroli doraźnej sporządzonych przez ten organ tj. protokołu nr 1/13 z dnia 19 lipca 2013 r. oraz protokołu nr 97/DOR/2014 z dnia 15 grudnia 2014 r. Skarżący podniósł, że fragmenty ww. protokołów w sposób jednoznaczny podważają poprawność sporządzenia przez geodetę uprawnionego mapy sytuacyjno-wysokościowej do celów projektowych, która stanowi integralną część koncesji Starosty Kutnowskiego na wydobywanie kruszywa naturalnego ze złoża Gołębiewek Nowy I z dnia 10 lipca 2008 r. oraz została użyta do obliczenia zasobów kopaliny tego złoża. Zdaniem skarżącego z treści protokołów wynika, że inspektorzy Okręgowego Urzędu Górniczego w Kielcach, po 5 latach od wydania koncesji, wyraźnie twierdzą, że duży zbiornik wodny oraz wyeksploatowany pas ochronny oddzielający działki, istniał wcześniej - przed sporządzeniem mapy i wydaniem koncesji. Nie został tylko naniesiony na tą mapę. Skarżący zarzucił, że pismo organu, które otrzymał w dniu 31 maja 2019 r., a stanowiące odpowiedź na jego wniosek, nie dotyczyło istoty sprawy. Zdaniem skarżącego, organ odwrócił znaczenie zapisów w wytworzonych dokumentach. Do dnia złożenia skargi nie udostępnił żądanej informacji, ani też nie wydał decyzji odmownej zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy, naruszając 14 dniowy termin określony w art. 13 ust. 1 ustawy. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Okręgowego Urzędu Górniczego w Kielcach wniósł o jej oddalenie podnosząc, że pismem z dnia 27 maja 2019 r. udzielił odpowiedzi skarżącemu, w której wyjaśnił zapisy zawarte w protokołach. Skoro zatem udzielił skarżącemu informacji publicznej w terminie wynikającym z art. 13 ust. 1 ustawy, nie można zarzucić mu bezczynności w rozpoznaniu wniosku z dnia 9 maja 2019 r. W ocenie organu, niezadowolenie strony z uzyskanych informacji nie może uzasadniać skargi na bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 16 ust. 1 ustawy organ wyjaśnił, że nie zachodziła podstawa zastosowania wskazanego przepisu, gdyż organ udzielił odpowiedzi na wniosek o udostępnieniu informacji publicznej, dla której obowiązuje forma zwykłego pisma. Organ wskazał ponadto, że poddaje w wątpliwość czy wnioskowana informacja jest w istocie informacją publiczną, gdyż ma ona zaspokoić jedynie prywatny interes wnioskodawcy, a nie interes publiczny. Ponadto nie dotyczy konkretnej informacji publicznej posiadanej przez organ, lecz wkracza w sferę "toku rozumowania" pracowników organu sporządzających protokoły kontroli. Niemniej organ, wychodząc naprzeciw oczekiwaniom wnioskodawcy udzielił mu odpowiedzi, zachowując 14 - dniowy termin przewidziany w ustawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty i czynności wskazane w art. 3 § 2 pkt 1 - 7 i § 3 p.p.s.a, a także, jak wynika z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., na bezczynność organów administracji publicznej lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a tej ustawy. Zakres badania przez sąd sprawy ze skargi na bezczynność organu administracji publicznej sprowadza się w pierwszym rzędzie do rozważenia, czy w ustalonym stanie faktycznym na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek wydania aktu lub dokonania czynności kończących postępowanie oraz wyjaśnienia, jakie terminy określa ustawodawca do załatwiania spraw określonego rodzaju. W przypadku skargi na bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej Sąd bada zatem, czy żądanie zostało skierowane do podmiotu zobowiązanego w ustawie do udostępnienia informacji publicznych oraz, czy informacja wskazana we wniosku o jej udostępnienie jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy. Zaistnienie bezczynności związane jest natomiast z brakiem podjęcia przez zobowiązany organ określonych w ustawie, odpowiednich czynności ostatecznie zmierzających do rozpoznania wniosku. Stosownie do art. 4 ust. 3 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2 tego przepisu, obowiązane są do udostępnienia informacji publicznej wówczas, gdy są w jej posiadaniu. W przeciwnym przypadku obowiązek taki nie występuje, a dla uchylenia się od zarzutu bezczynności w tym przedmiocie wystarczające jest poinformowanie wnioskodawcy o nieposiadaniu żądanej informacji. Natomiast, jeśli organ posiada określoną informację publiczną powinien rozpoznać wniosek na zasadach uregulowanych w ustawie. Zgodnie z art. 13 ust. 1 tej ustawy, udostępnianie informacji publicznej na wniosek powinno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 ustawy. Przy czym ustawa nie przewiduje żadnej szczególnej formy udzielenia informacji publicznej i jej udostępnienie jest czynnością materialno-techniczną. W art. 16 ust. 1 ustawy przewidziana została forma decyzji dla odmowy udostępnienia informacji publicznej oraz dla umorzenia postępowania w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 ustawy. W świetle powyższych uregulowań przyjąć należy, że bezczynność organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej wystąpi wówczas, gdy zobowiązany do udzielenia tej informacji podmiot, będący w jej posiadaniu, nie podejmuje w przewidzianym terminie odpowiednich czynności, tj. nie udostępnia informacji w formie czynności materialno-technicznej lub nie wydaje decyzji o odmowie jej udzielenia, bądź też w przypadku, gdy informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, nie wydaje decyzji o umorzeniu postępowania zgodnie z art. 14 ust. 2 ustawy. Zgodnie z ugruntowanymi poglądami orzecznictwa bezczynność zaistnieje zarówno wtedy, gdy nie zostanie dotrzymany termin załatwienia sprawy, jak i w razie odmowy podjęcia określonego działania, mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby podmiot mylnie sądził, że zachodzą okoliczności, które uwalniają go od takiego obowiązku. Jak wynika z akt sprawy skarżący wnioskiem z dnia 9 maja 2019 r. zwrócił się do Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w Kielcach o udostępnienie informacji publicznej w zakresie sporządzania mapy sytuacyjno-wysokościowej, która stanowi integralną część przedłużonej "Koncesji Starosty Kutnowskiego na wydobywanie kruszywa naturalnego ze złoża Gołębiewek Nowy I z dnia 10 lipca 2008 r. znak: R.Ś.7511-2/08" oraz została użyta do obliczenia zasobów kopaliny złoża. W treści wniosku zawarto żądanie "udzielenia informacji, na jakiej podstawie lub w oparciu, o jakie dokumenty inspektorzy Okręgowego Urzędu Górniczego w Kielcach twierdzą w protokółach z kontroli doraźnej nr 1/13 z dnia 19 lipca 2013 r. oraz nr 97/DOR/2014 z dnia 15 grudnia 2014 r., że geodeta uprawniony sporządzając w oznaczony dzień 26 października 2007 r. mapę do celów projektowych, nie naniósł na nią istotnych szczegółów sytuacyjnych istniejących w tym czasie w terenie (dużego zbiornika wodnego, wyeksploatowanych pasów ochronnych), a tym samym zaniechał swoich obowiązków i wykonał mapę nieprawidłowo". Wnioskodawca podkreślił, że przedmiotowa mapa sporządzona przez geodetę uprawnionego, została sprawdzona i przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, a z danych opisowych zamieszczonych przez wykonawcę na mapie wynika m.in., że: "Granice działki, użytków i konturów klasyfikacyjnych sprawdzono w terenie i wniesiono na podstawie danych ewidencji gruntów. Stan aktualności na dzień 26.10.2007". Podsumowując, skarżący zażądał merytorycznej informacji z uwagi na to, że właścicielka powyższej koncesji w prowadzonych postępowaniach administracyjnych dotyczących jego działki, posługuje się metodycznie tymi protokołami. Pismem z dnia 27 maja 2019 r. Dyrektor Okręgowego Urzędu Górniczego w Kielcach udzielił skarżącemu odpowiedzi na powyższy wniosek informując, że w trakcie kontroli w dniach 19 lipca 2013 r. i 15 grudnia 2014 r. pracownicy organu nie podjęli się oceny poprawności wykonania mapy sytuacyjno-wysokościowej stanowiącej integralną część koncesji Starosty Kutnowskiego, a w przedmiotowych protokołach nie ma zapisów, że geodeta sporządzając mapę według stanu na dzień 26 października 2017 r. nie naniósł na nią istotnych szczegółów sytuacyjnych istniejących w tym czasie w terenie, tym bardziej w protokołach nie ma zapisów o tym, że geodeta zaniechał swoich obowiązków i wykonał mapę nieprawidłowo. Dalej organ poinformował, że z ww. protokołów wynika, iż pracownicy organu stwierdzili w terenie istnienie skarpy przebiegającej po granicy działek nr 164 i 165 oraz zbiornika wodnego zlokalizowanego po wschodniej stronie działki nr 165 oraz zaznaczyli, że szczegóły te nie są wkreślone na ww. mapę, nie oceniając jednak poprawności jej wykonania. Z przedmiotowych protokołów wynika, że skarpa porośnięta była roślinnością trawiasto-krzaczastą, widoczne były ślady nasypów świadczących o tym, że skarpa ta częściowo powstała w wyniku prac polegających na niwelacji terenów sąsiednich. Ponadto, w trakcie kontroli nie stwierdzono śladów bieżącej eksploatacji kopaliny spod lustra wody jak i w pobliżu zbiornika wodnego. Skarpy i dno zbiornika wodnego porośnięte były roślinnością wodną. Mając na uwadze stan faktyczny stwierdzony w trakcie kontroli w latach 2013 i 2014 oraz opisany w protokołach z poprzednich lat 2008, 2010 pracownicy ocenili, że zbiornik wodny oraz skarpa przebiegająca po granicy działek nr 164 i 165 nie powstała w ramach działalności prowadzonej na podstawie koncesji Starosty Kutnowskiego z dnia 10 lipca 2008 r., co nie wyklucza możliwości, że skarpa oraz zbiornik wodny powstały po dacie wykonania mapy sytuacyjno-wysokościowej, tj. po dniu 26 października 2007 r. W sprawie niniejszej nie było kwestionowane, że Dyrektor Okręgowego Urzędu Górniczego w Kielcach jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 ustawy. Kwestią istotną i jednocześnie sporną, było natomiast to, czy żądanie objęte wnioskiem stanowi informację publiczną. Pojęcie "informacji publicznej" ustawodawca określił w przepisach art. 1 ust. 1 oraz art. 6 ustawy, wskazując, że informacją taką jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ust. 1 i 2, przy czym dokumentem urzędowym, w rozumieniu ustawy, jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (Dz. U. Nr 88, poz. 553 z późn. zm.), w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Natomiast określenie sprawy jako "publicznej" wskazuje, że jest to sprawa ogółu i koresponduje w znacznym stopniu z pojęciem dobra wspólnego (dobra ogółu). Takie rozumienie pojęcia "sprawa publiczna" związane właśnie z władzą publiczną i wspólnotą publicznoprawną oraz jej funkcjonowaniem trafnie akcentuje się w doktrynie i orzecznictwie (zob.: H. Izdebski: Samorząd terytorialny. Podstawy ustroju i działalności, Warszawa 2004, s. 209; wyrok NSA z dnia 30 września 2009 r., I OSK 2093/14). Informacją publiczną nie jest zatem informacja o sprawach "niepublicznych". Zgodnie z ugruntowanymi poglądami orzecznictwa, wypracowanymi na tle analizy art. 1 ust. 1, jak i precyzującego go art. 6 ust. 1 i 2 w związku z art. 4 u.d.i.p., informacją publiczną jest każda informacja wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Status informacji publicznej uzyskuje przy tym taka informacja, która związana jest z funkcjonowaniem wspólnoty publicznoprawnej (państwa). Wskazuje się zatem, że informacją publiczną są informacje dotyczące wykonywania zadań publicznych, w tym gospodarowania mieniem publicznym, utrwalone na nośniku w formie pisemnej, dźwiękowej, wizualnej lub audiowizualnej, eksponując powiązania informacji publicznej z dynamiczną działalnością państwa, jako organizatora życia społeczno-gospodarczego z jednoczesnym wskazaniem, że w demokratycznym państwie prawa jak najszerszy katalog informacji musi być przedmiotem kontroli społecznej (wyroki: NSA z dnia 31 maja 2004 r., OSK 205/04, WSA w Warszawie: z dnia 28 stycznia 2009 r., II SA/Wa 1542/08, z dnia 12 października 2010 r., II SA/Wa 933/10, z dnia 10 listopada 2010 r., II SAB/Wa 117/09). Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 kwietnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1721/17: "wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy jest wniosek, który jednocześnie dotyczy: 1) informacji rozumianej jako powiadomienie, zakomunikowanie czegoś, wiadomość, pouczenie (Uniwersalny Słownik Języka Polskiego, Tom A-J, red. S. Dubisz, Warszawa 2008, s. 1212) czyli oświadczenia wiedzy, które - na co wskazuje analiza art. 6 ustawy - dotyczy określonych faktów, tj. czynności i zachowań podmiotu wykonującego zadania publiczne podejmowanych w zakresie wykonywania takiego zadania; 2) informacji istniejącej i znajdującej się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego do jej udzielenia; 3) informacji w zakresie spraw publicznych rozumianych, jako przejaw działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP w jej rozumieniu wynikającym z unormowań Konstytucji RP, tj. takiej aktywności tych podmiotów, która ukierunkowana jest na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych (...)". Mając na uwadze powyższe wskazać należy, że o zakwalifikowaniu określonej informacji, jako podlegającej udostępnieniu na podstawie ustawy decyduje treść i charakter żądanej informacji. W ocenie Sądu, żądanie zawarte we wniosku skarżącego z dnia 9 maja 2019 r. nie dotyczy informacji publicznej. Z treści tego wniosku wprost wynika, że obejmuje on żądanie udzielenia informacji, cyt: "na jakiej podstawie lub w oparciu o jakie dokumenty inspektorzy Okręgowego Urzędu Górniczego w Kielcach twierdzą w protokółach z kontroli doraźnej nr 1/13 z dnia 19 lipca 2013 r. oraz nr 97/DOR/2014 z dnia 15 grudnia 2014 r., że geodeta uprawniony sporządzając w oznaczony dzień 26 października 2007 r. ww. mapę do celów projektowych, nie naniósł na nią istotnych szczegółów sytuacyjnych istniejących w tym czasie w terenie (dużego zbiornika wodnego, wyeksploatowanych pasów ochronnych), a tym samym zaniechał swoich obowiązków i wykonał mapę nieprawidłowo". Zatem przedmiotowy wniosek dotyczy udzielania informacji, której organ w chwili jego wniesienia nie posiada, gdyż jej nie wytworzył. W ocenie Sądu, skarżący żąda w istocie przedstawienia przez organ "toku rozumowania" pracowników sporządzających protokoły, analizy tych protokołów, a w konsekwencji wytworzenia nowej informacji oraz podjęcia w tym celu stosownych czynności. Zdaniem Sądu, żądane informacje nie wynikają wprost z treści protokołów, którymi - co istotne w sprawie - skarżący dysponuje. Niezależnie od powyższego - jedynie końcowo - należy podkreślić, że organ w terminie przewidzianym w ustawie, udzielił skarżącemu odpowiedzi na wniosek z dnia 9 maja 2019 r. informując szczegółowo o treści protokołów oraz wyjaśniając, jakich informacji protokoły te nie zawierają. Niezadowolenie strony z treści udzielonej odpowiedzi nie dowodzi, że organ pozostaje w bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej. Skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a.