II SAB/Ke 3/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.),, Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi D. Z. na bezczynność Dyrektora Zespołu Opieki Zdrowotnej w Ostrowcu Świętokrzyskim w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. umarza postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 3 października 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej; II. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku, o którym mowa w punkcie I wyroku; III. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; IV. zasądza od Dyrektora Zespołu Opieki Zdrowotnej w Ostrowcu Świętokrzyskim na rzecz D. Z. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. D. Z., reprezentowany przez pełnomocnika radcę prawnego K. Ł., wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę, zawartą w piśmie z 15 grudnia 2016 r., na bezczynność Zespołu Opieki Zdrowotnej w Ostrowcu Świętokrzyskim w sprawie udostępnienia informacji publicznej, w której domagał się zobowiązania ww. podmiotu do rozpoznania jego wniosku z 3 października 2016 r., oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że 3 października 2016 r., przy użyciu poczty elektronicznej z adresu [email protected] złożył wniosek o udostępnienie informacji publicznej, skierowany do podmiotu obowiązanego na adres poczty elektronicznej [email protected]. Adres ten został podany jako adres do korespondencji na stronie BIP organu. Wiadomość została odczytana na komputerze odbiorcy 4 października 2016 r., zatem termin do załatwienia sprawy upłynął 28 października 2016 r. Jednakże do dnia wniesienia skargi skarżącemu nie została udzielona wnioskowana informacja, nie wydano także decyzji na podstawie art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Zespołu Opieki Zdrowotnej w Ostrowcu Świętokrzyskim wniósł o umorzenie postępowania, wobec przesłania przez podmiot obowiązany żądanej przez skarżącego informacji publicznej. W uzasadnieniu podniósł, iż wniosek o udzielenie informacji publicznej wpłynął 4 października 2016 r., natomiast 28 października 2016 r. na adres pocztowy wskazany we wniosku została informacja przesłana. Korespondencja nie została podjęta. Organ podkreślił, że jest on zobowiązany w pierwszej kolejności przesłać informację publiczną drogą pocztową, gdyż jest ona pewniejsza, a nadto będzie posiadał potwierdzenie odbioru. Następnie organ podał, że wobec braku podjęcia korespondencji, informacja publiczna została ponownie wysłana 5 stycznia 2017 r., tym razem na adres e-mail, z którego nadano wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga na bezczynność organu jest zasadna. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), dalej "Ppsa", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4a. Zgodnie z treścią art. 149 § 1 Ppsa sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a Ppsa). W piśmiennictwie i judykaturze przyjmuje się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub gdy prowadził postępowanie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (zob. T. Woś, H. Krysiak - Molczyk i M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 86; por. także: wyrok WSA we Wrocławiu z 14 stycznia 2010 r. sygn. akt IV SAB/Wr 66/09; wyrok NSA z 20 lipca 1999 r., sygn. akt I SAB 60/99 – wszystkie przywoływane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl.). Wyjaśnić również należy, że celem skargi na bezczynność organu administracji jest zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwianiu sprawy administracyjnej. Przy badaniu zasadności skargi na bezczynność organu administracji nie ma znaczenia z jakich powodów określony akt czy czynność nie zostały dokonane przez organ. Sąd przy tym bierze pod uwagę stan sprawy istniejący w chwili zamknięcia rozprawy. Skarga na bezczynność organu ma bowiem na celu przede wszystkim wymuszenie na organie administracji załatwienia sprawy. W świetle powyższego dla uznania bezczynności organu konieczne jest ustalenie, że organ był zobowiązany, na podstawie obowiązujących przepisów prawa, do wydania decyzji, aktu lub podjęcia określonych czynności i mimo to nie podjął działań mających na celu uczynienie zadość temu obowiązkowi. Podkreślić wypada, że intencją ustawodawcy w zakresie udostępnienia informacji publicznej było przede wszystkim odformalizowanie postępowania, bowiem dopiero wówczas możliwe jest pełne wypełnienie konstytucyjnej zasady jawności życia publicznego. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych wyrażony m.in. w wyrokach z 16 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 1277/08 oraz z dnia 30 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 1991/12, zgodnie z którym w ustawie o dostępie do informacji publicznej brak jest wskazania jakichkolwiek wymagań formalnych wniosku (poza utrwaleniem go w formie pisemnej). Za wniosek pisemny uznawać należy również przesłanie zapytania pocztą elektroniczną i to nawet, gdy do jego autoryzacji nie zostanie użyty podpis elektroniczny. Pogląd ten uzasadniony jest brakiem konieczności pełnego zidentyfikowania wnioskodawcy, który żądając informacji publicznej, nie musi wykazać się jakimkolwiek interesem prawnym lub faktycznym. Postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej jest odformalizowane i uproszczone, co wynika z celu u.d.i.p. oraz z jej art. 10 ust. 2, stanowiącego, że informacja publiczna, która może być niezwłocznie udostępniona, jest udostępniana w formie ustnej lub pisemnej bez pisemnego wniosku (por. wyrok NSA z 14 września 2012 r., sygn. I OSK 1013/12). Skoro zatem złożenie wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie zostało obwarowane żadnymi szczególnymi wymogami formalnymi, w szczególności nie wymaga uzasadnienia faktycznego ani prawnego, jak również dokładnego zidentyfikowania wnioskodawcy, a jedynie w miarę precyzyjnego wskazania zakresu żądanych informacji oraz miejsca i sposobu dostarczenia tych informacji, należy stwierdzić, że wniosek strony skarżącej nadawał się do rozpoznania. Spełniał bowiem powyższe, podstawowe elementy formalne pozwalające na jego rozpoznanie. Przypomnienia wymaga, iż w przedmiotowej sprawie skarżący 3 października 2016 r. zwrócił się z wnioskiem o udzielenie informacji publicznej w zakresie wysokości zarobków miesięcznych, jaki otrzymał dyrektor J. P. za miesiąc sierpień 2016 r. z wszystkimi dodatkami i z wszelkich tytułów prawnych, wysokość zarobków miesięcznych, jakie otrzymał poprzedni dyrektor za ostatni pełny miesiąc z wszystkimi dodatkami i z wszelkich tytułów prawnych, wysokość wydatków jakie poniósł ZOZ na rzecz firmy Synektik S.A. w 2015 r., wysokość wydatków jakie poniósł ZOZ na rzecz firmy Siemens Healthneers Poland w 2015 r., dane sądów oraz sygnatury, pod jakimi prowadzone były spory z zakresu prawa pracy, w których ZOZ występował jako pracodawca od 2014r. do chwili obecnej oraz podania sygnatur postępowań kontrolnych prowadzonych w ZOZ przez Państwową Inspekcję Pracy. Okolicznością niesporną jest, że Dyrektor Zespołu Opieki Zdrowotnej w Ostrowcu Świętokrzyskim jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji, zaś żądana informacja jest informacją publiczną. Natomiast udostępnienie informacji już po wniesieniu skargi skutkuje tym, że postępowanie w sprawie w części, w jakiej zawarte było żądanie zobowiązania do jej udostępnienia staje się bezprzedmiotowe, co skutkuje jego umorzeniem na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 Ppsa. W przedmiotowej sprawie organ udzielił odpowiedzi w żądanym zakresie już po wniesieniu skargi, a mianowicie 5 stycznia 2017 r. Tym samym skoro wniosek strony skarżącej o udzielenie informacji publicznej został już załatwiony, to postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania organu do jego załatwienia stało się bezprzedmiotowe i podlegało w tej części umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 Ppsa, co orzeczono w punkcie I wyroku. Nie można uwzględnić wyjaśnień organu mających usprawiedliwić opóźnienie w udzieleniu żądanej informacji publicznej. Nie ma w szczególności racji organ, że w pierwszej kolejności jest on zobowiązany przesłać żądaną informację drogą pocztową, gdyż jest ona pewniejsza. Taki pogląd jest bowiem sprzeczny z art. 14 § 1 u.d.i.p. Z przepisu tego wprost wynika, że udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. W niniejszej sprawie skarżący w swoim wniosku wskazał, że wnosi o udzieleniu mu żądanej informacji drogą poczty elektronicznej na adres e-mail: [email protected]. Zatem skarżący jasno podał, w jakiej formie ma nastąpić udostępnienie informacji. Udzielenie informacji drogą pocztową mogłoby nastąpić tylko w razie niemożliwości udostępnienia informacji publicznej zgodnie z wnioskiem, na zasadzie art. 14 ust. 2 u.d.i.p. W takiej sytuacji organ musiałby jednak zastosować tryb postępowania przewidziany w tym przepisie, co jednak w rozpatrywanym przypadku nie miało miejsca. Nie można więc uznać, aby udzielenie informacji publicznej drogą pocztową czyniło zadość art. 14 § 1 u.d.i.p. Wynikająca z akt okoliczność przesłania stronie skarżącej informacji objętej skargą już po złożeniu skargi, uczyniła bezprzedmiotowym wyłącznie konieczność zobowiązywania organu do załatwienia wniosku strony. Brzmienie art. 149 Ppsa stanowiącego podstawę orzekania przez Sąd przy uwzględnianiu skargi na bezczynność organu, nakłada na sąd obowiązek nie tylko zobowiązania bezczynnego organu do załatwienia sprawy ale również wypowiedzenia się, czy bezczynność wystąpiła i czy miała charakter rażącego naruszenia prawa. Tym samym Sąd zobligowany jest do dokonania tej oceny ex lege. W ocenie Sądu organ dopuścił się bezczynności, albowiem przekroczył termin do załatwienia sprawy. Jak słusznie podnosi skarżący termin załatwienia wniosku upływał 28 października 2016 r., natomiast wnioskowanej informacji organ udzielił dopiero 5 stycznia 2017 r. Mając powyższe na względzie Sąd w punkcie II wyroku, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 Ppsa orzekł, iż organ dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego. Jednocześnie w punkcie III wyroku Sąd – na podstawie art. 149 § 1a Ppsa – stwierdził, że bezczynność Dyrektora Zespołu Opieki Zdrowotnej w Ostrowcu Świętokrzyskim nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, bowiem organ – de facto przed wydaniem wyroku zadośćuczynił żądaniu strony. Tymczasem rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków skarżącego i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Istotą rażącego naruszenia prawa jest bowiem pozbawiona jakichkolwiek wątpliwości oczywistość stwierdzonego naruszenia. Jak zasadnie wskazuje się w orzecznictwie, rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy można powiedzieć, że naruszono prawo w sposób oczywisty – tak NSA w wyroku z dnia 21 czerwca 2012 roku, sygn. akt I OSK 675/12. Ocena charakteru naruszenia prawa powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Każda bowiem bezczynność jest naruszeniem prawa co nie znaczy, że każda nosi cechy rażącego naruszenia prawa. Przyjęcie odmiennego stanowiska pozbawiałoby racjonalności przepisu art. 149 Ppsa, nakazującego wartościowanie naruszenia prawa stanem bezczynności. Na tej podstawie skład orzekający uznał, że zwłoka w przesłaniu żądanej informacji publicznej nie przybrała postaci rażącego naruszenia prawa, bowiem po wpłynięciu skargi przesłano stronie skarżącej na wskazany przez nią adres mailowy wnioskowaną informację. Sąd uwzględnił także okoliczność, że bezczynność była wynikiem błędnego przekonania organu, że w pierwszej kolejności żądaną informację należy przesłać drogą pocztową, co zresztą organ w niniejszej sprawie uczynił. O kosztach postępowania sądowego Sąd orzekł na podstawie art. 200, 205 § 2 w zawiązku z art. 206 Ppsa w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit.c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804). Na zasądzoną na rzecz strony skarżącej łączną kwotę 357 zł składa się wpis od skargi – 100 zł, opłata skarbowa od pełnomocnictwa – 17 zł, wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego – 240 zł. Sąd uznał, że w niniejszym postępowaniu zachodzi uzasadniony przypadek umożliwiający zasądzenie zwrotu kosztów postępowania w części (art. 206 Ppsa), gdyż nakład pracy pełnomocnika ograniczył się w tej sprawie jedynie do wniesienia skargi, przy czym skarga ta była niemal tożsama ze skargą wniesioną w sprawie sygn. akt II SAB/Ke 2/17 (skarga na bezczynność tego samego organu o udostępnienie informacji publicznej), w której występował ten sam pełnomocnik. Niewątpliwie więc nakład pracy pełnomocnika w niemal tożsamych sprawach jest mniejszy niż gdyby każda z tych spraw była sprawą jednostkową. Ponadto w sprawie II SAB/Ke 2/17, pełnomocnikowi zostało przyznane wynagrodzenie w pełnej wysokości, dlatego w niniejszej sprawie kwota 240 zł stanowi wynagrodzenie adekwatne do podjętej przez pełnomocnika czynności, ograniczającej się do złożenia skargi o treści niemal identycznej jak w sprawie II SAB/Ke 2/17.