II SAB/Ke 30/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka, Sędziowie Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Joanna Dziopa, po rozpoznaniu w dniu 20 maja 2015 r. na rozprawie sprawy ze skargi J. Ł. na bezczynność Starosty - Powiatowy Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej p o s t a n a w i a I. odrzucić skargę; II. zwrócić J. Ł. kwotę 100 zł (sto złotych) uiszczoną tytułem wpisu sądowego. W dniu 26 marca 2015 r. J. Ł. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę na bezczynność Starosty S. w przedmiocie nierozpatrzenia jej wniosku z dnia 4 lutego 2015 r. o udostępnienie informacji publicznej, zarzucając organowi naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP i art. 4 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1 i art. 13 ust. 1 i 2 Ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Wystąpiła o zobowiązanie organu do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi, zobowiązanie organu do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie, wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 Ppsa w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 Ppsa oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżąca wyjaśniła, że w dniu 4 lutego 2015 r. wystąpiła w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w S. o udostępnienie informacji polegającej na podaniu współrzędnych dla działek o numerach: 1734/1, 1734/3 oraz 1664/10 położonych w S. przy ul. R. ze stanu obecnego i ze stanu na rok 2001. Pomimo upływu z dniem 23 lutego 2015 r. 14-dniowego terminu określonego w art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, organ nie udzielił żądanej informacji. Nie poinformował również o powodach opóźnienia i terminie udostępnienia informacji. W odpowiedzi na skargę Starosta S. wniósł o jej odrzucenie jako niedopuszczalnej i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu, przywołując treść art. 22 ust. 1, art. 27 ust. 1, ust. 3 pkt 1 i ust. 4 pkt 1 Ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne ("Pgk"), stwierdził, że wniosek skarżącej dotyczył udostępnienia informacji i dokumentów zawartych w operacie ewidencyjnym oraz geodezyjnej sieci uzbrojenia terenu, do których nie stosuje się przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, stosownie do treści art. 1 ust. 2 tej ustawy. Skarżącej przysługiwał odmienny niż w ustawie o dostępie do informacji publicznej tryb uregulowany w Rozporządzeniu Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 5 września 2013 r. w sprawie organizacji i trybu prowadzenia państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Ponadto, zgodnie z art. 40a Pgk, udostępnianie materiałów z zasobu geodezyjnego i kartograficznego jest odpłatne. W świetle powyższego, zdaniem organu skarżąca powinna, wobec nieotrzymania informacji i żądanych dokumentów, złożyć stosownie do art. 37 § 1 Kpa zażalenie do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 Kpa. Dopiero wówczas wyczerpałaby środki zaskarżenia w rozumieniu art. 52 § 2 Ppsa i byłaby uprawniona do wniesienia skargi na bezczynność. Niewyczerpanie środków zaskarżenia skutkuje zaś odrzuceniem skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 Ppsa. Organ poinformował, że w piśmie z dnia 25 marca 2015 r. udzielił skarżącej informacji na temat zasad udostępniania materiałów z powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej "Ppsa", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organów określonych w pkt 1 - 4a. Bezczynność organu ma miejsce wówczas, gdy organ będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do podjęcia czynności, nie podejmuje jej w terminach określonych w ustawie i w konsekwencji pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność ma na celu spowodowanie wydania przez organ oczekiwanego aktu lub podjęcia określonej czynności. Skarżąca wniosła o stwierdzenie bezczynności Starosty S. w zakresie udostępnienia informacji publicznej na podstawie Ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) dalej jako "Udip". Ustawa ta w kompleksowy sposób reguluje procedurę dostępu do informacji publicznej, nie zawiera jednak przepisów, które dotyczyłyby bezczynności organu. Jednocześnie ustawa w bardzo wąskim zakresie odsyła do przepisów Kpa stanowiąc, że jedynie w kwestii wydania decyzji stosuje się jego przepisy. Wobec tego w przypadku, gdy skarga na bezczynność dotyczy udostępnienia informacji publicznej, nie musi być ona poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. Skarga na bezczynność w takiej sprawie może być wniesiona bez wezwania do usunięcia naruszenia prawa (por. postanowienie NSA z dnia 31 marca 2008 r., sygn. I OSK 262/08). Ustawa o dostępie do informacji publicznej znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy, a także, gdy wnioskodawca nie ma innego trybu dostępu do żądanej informacji publicznej. W rozpoznawanej sprawie spełniony został zakres podmiotowy i przedmiotowy stosowania ustawy bowiem organ jest podmiotem zobowiązanym na gruncie ustawy do udzielenia informacji, mającej walor informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu (art. 4 ust. 1 pkt 1 i ust. 3), jak również żądanie skarżącego dotyczy informacji publicznej, ponieważ informacja tworzona przez organ władzy publicznej w ramach rejestrowania i ewidencjonowania danych geodezyjno-kartograficznych mieści się w pojęciu "sprawy publicznej", o których to sprawach stanowi art. 1 ust. 1 Udip, a stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. f Udip, podlega udostępnieniu jako informacja o prowadzonych rejestrach, ewidencjach i archiwach oraz o sposobach i zasadach udostępniania danych w nich zawartych (art. 61 Konstytucji RP). Bezsporne jest, że wniosek skarżącej dotyczył udostępnienia materiałów stanowiących państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny ("dokumentów geodezyjnych, które pozwoliłyby określić granice między działkami, położenie instalacji wodociągowej i kanalizacyjnej, słupa oświetleniowego"). Dysponent informacji publicznej jest zobowiązany do jej udostępnienia tylko wtedy, gdy informacja fizycznie istnieje i nie funkcjonuje w obiegu publicznym, a zainteresowany nie ma innego trybu dostępu do niej. W odniesieniu do tej ostatniej kwestii wskazać należy, że zgodnie z art. 1 ust. 2 Udip, przepisy tej ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw, określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji, będących informacjami publicznymi. Oznacza to, że przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej nie stosuje się, jeżeli informacja publiczna dostępna jest dla osoby zainteresowanej w innym trybie. Taka sytuacja występuje w niniejszej sprawie, ponieważ dostęp do informacji z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego uregulowany jest przepisami ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 ze zm.), dalej "Pgk". W uchwale NSA z dnia 9 grudnia 2013 r., sygn. I OPS 8/13 (ONSA i WSA z 2014 r. Nr 3 poz. 38) stwierdzono, że przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej stosuje się w świetle art. 1 ust. 2 tej ustawy wówczas, gdy ustawa szczególna nie stanowi inaczej bądź danej materii nie reguluje w sposób odmienny Udip. Dostęp do materiałów stanowiących państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny jest – co do zasady – odpłatny, zgodnie z art. 40a Pgk. Oznacza to, że przy udostępnianiu danych, informacji i materiałów z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, wyłączone jest stosowanie ustawy o dostępie do informacji publicznej. W konsekwencji, jeżeli ustawa Prawo geodezyjne i kartograficzne określa odmienne zasady i tryb udostępniania informacji, będących informacjami publicznymi, to w tym zakresie wyłączone jest stosowanie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przepis art. 1 ust. 2 Udip zawiera normę kolizyjną wyłączającą stosowanie przepisów tej ustawy w sytuacji, gdy tryb i zasady dostępu do informacji publicznej zostały w innych aktach prawnych uregulowane odmiennie. (por. wyroki NSA: z dnia 5 kwietnia 2013 r. o sygn. I OSK 175/13; z dnia 12 września 2013 r. sygn. I OSK 777/13; z dnia 25 października 2012 r. sygn. I OSK 1766/12). W świetle powyższego, skoro dostęp do materiałów stanowiących państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny uregulowany został w ustawie Prawo geodezyjne i kartograficzne (art. 24 ust. 4, art. 40a), to wnioskodawca przed wniesieniem skargi na bezczynność w ww. zakresie, powinien wyczerpać środki zaskarżenia w rozumieniu art. 52 Ppsa. Zgodnie bowiem z art. 52 § 1 Ppsa, skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie, lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2). Ustawa Prawo geodezyjne i kartograficzne nie zawiera wąskiego odesłania do przepisów Kpa, tak jak ustawa o dostępie do informacji publicznej. Do postępowania prowadzonego w trybie ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne stosuje się zatem w pełnym zakresie przepisy Kpa, o ile ustawa ta nie stanowi inaczej. W konsekwencji stronie, której wniosek nie został załatwiony w terminie określonym w art. 35 Kpa, przysługuje zażalenie do organu wyższego stopnia (art. 37 § 1 Kpa). W niniejszej sprawie organem tym jest Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (art. 7b ust. 2 pkt 2 Pgk). Warunkiem wniesienia w niniejszej sprawie skargi do sądu na bezczynność organu było więc uprzednie złożenie zażalenia w trybie art. 37 § 1 Kpa. Z akt sprawy nie wynika, aby zażalenie takie zostało wniesione. Niezłożenie takiego zażalenia czyni skargę niedopuszczalną i skutkuje jej odrzuceniem na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 Kpa. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w postanowieniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 52 § 1 i 2 Ppsa. O zwrocie wpisu orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 Ppsa. Odnosząc się do wniosku organu o zasądzenie kosztów postępowania, wyjaśnić trzeba, że zgodnie z art. 199 Ppsa strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Żaden przepis szczególny ww. ustawy nie przewiduje zasądzania kosztów w przypadku odrzucenia skargi. W konsekwencji brak było podstaw do zasądzenia w niniejszej sprawie kosztów od skarżącej na rzecz organu.