II SAB/Ke 34/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Żak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Protokolant Asystent sędziego Sergiusz Leydo, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 2 grudnia 2009r. sprawy ze skargi G. Ś. na bezczynność Rady Powiatu w K. w przedmiocie niepodjęcia uchwały o zmianie składu rady społecznej oddala skargę. W dniu 24 kwietnia 2009r. G.Ś. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę na bezczynność Rady Powiatu polegającą na niepodjęciu uchwały w sprawie zmiany składu Rady Społecznej Centrum Matki i Noworodka – Szpital Specjalistyczny w K. i powołaniu G.Ś. do pełnienia funkcji przedstawiciela Wojewody. Uprawnienie do wniesienia skargi G.Ś. wywiódł z art. 87 w zw. z art. 88 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym. Stosownie bowiem do treści tych przepisów gdy organ powiatu nie wykonuje czynności nakazanych prawem, każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały w ten sposób naruszone w sprawie z zakresu administracji publicznej, może po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia, wnieść skargę na bezczynność organu powiatu do sądu administracyjnego. W ocenie skarżącego teza wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 czerwca 1995r. sygn. IV SA 346/93, zgodnie z którą naruszenie interesu prawnego o jakim mowa w art. 101 ustawy o samorządzie gminnym to takie naruszenie subiektywnie pojmowanego przez skarżącego jego interesu, które obiektywnie polega na nieprzestrzeganiu przez organ norm prawa powszechnie obowiązujących, potwierdza, że ma on interes prawny w zaskarżeniu bezczynności Rady Powiatu w niniejszej sprawie. Poprzez uniemożliwienie wykonywania obowiązków związanych z pełnieniem funkcji przedstawiciela Wojewody w/w Radzie skarżący zarzucił Radzie Powiatu naruszenie art. 45 ust. 1 pkt 2a i ust. 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991r. o zakładach opieki zdrowotnej, jak również art. 7 Konstytucji RP, i wniósł o nakazanie organowi wykonania niezbędnych czynności w określonym terminie. W uzasadnieniu skargi G.Ś. wskazał, że Wojewoda upoważnił go z dniem 6.02.2008r. do pełnienia funkcji jako swojego przedstawiciela w Radzie Społecznej Centrum Matki i Noworodka – Szpital Specjalistyczny w K. Rada Powiatu na sesji 14.04.2008r. poddała pod głosowanie projekt uchwały w sprawie zmiany składu osobowego Rady Społecznej, która jednak nie został podjęta. Następnie Wojewoda kilkakrotnie wzywał Radę Powiatu do podjęcia uchwały o powołaniu G.Ś. na członka Rady Społecznej. Pismem z dnia 27 lutego 2009r. skarżący wezwał Radę Powiatu do usunięcia naruszenia prawa i podjęcia stosownych czynności w sprawie, jednakże Rada Powiatu nie udzieliła odpowiedzi na wezwanie. Skarżący podniósł, że zgodnie z art. 45 ust. 1 pkt 2a ustawy o zakładach opieki zdrowotnej w skład rady społecznej publicznego zakładu opieki zdrowotnej wchodzi jako członek przedstawiciel wojewody. Z kolei w myśl ust. 8 tego przepisu radę społeczną powołuje o odwołuje podmiot, który utworzył publiczny zakład opieki zdrowotnej. Zdaniem skarżącego Rada Powiatu, jako organ, który utworzył Centrum Matki i Noworodka – Szpital Specjalistyczny w K., nie posiada uprawnień do decydowania, kto ma być przedstawicielem wojewody w Radzie Społecznej. Z obowiązującej regulacji wynika bowiem, że wojewoda desygnuje swojego przedstawiciela a nie kandydata, którego uznaniowo może oceniać rada powiatu. Na poparcie swojego stanowiska skarżący powołał pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 4 grudnia 2007r. sygn. II SA/Bd 821/07. W ocenie skarżącego brak możliwości zmiany przedstawiciela w skaldzie rady społecznej czyni iluzoryczną możliwość wykonywania przez wojewodę funkcji związanej z reprezentowaniem rządu. Nieprzedstawienie organowi nadzoru jaki jest wojewoda uchwały w sprawie zmiany składu rady społecznej ani uchwały o odmowie zmiany składu rady społecznej uniemożliwiło ocenę zgodności z prawem w tym trybie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podnosząc, że G.Ś. nie posiada legitymacji do wniesienia skargi. Skarżący nie wykazał bowiem naruszenia przez Radę Powiatu jego interesu prawnego lub uprawnienia wynikającego z przepisów prawa. Fakt, że Wojewoda wskazał G.Ś. jako swojego przedstawiciela w Radzie Społecznej nie daje w ocenie organu podstaw do wywodzenia interesu prawnego lub uprawnienia. W przypadku skarżącego można mówić jedynie o interesie faktycznym. Ponadto zdaniem organu Rada Powiatu nie dopuściła się bezczynności uchwałodawczej na podstawie art. 87 w zw. z art. 88 ustawy o samorządzie powiatowym. Skarga dotycząca bezczynności w tej sferze jest bowiem dopuszczalna tylko w takim zakresie, w jakim przepisy prawa nakładają na organy jednostki samorządu terytorialnego obowiązek podjęcia stosownej uchwały. Zgodnie natomiast z art. 45 ust. 6 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej kompetencja do powołania Rady Społecznej Centrum Matki i Noworodka – Szpital Specjalistyczny w K. przysługuje Radzie Powiatu. Rada Powiatu obowiązek ten spełniła powołując uchwałą z dnia [...] Radę Społeczną Centrum. Poza tym w dniu 14.02.2008. projekt uchwały o powołaniu do Rady Społecznej G.Ś. został poddany pod głosowanie, lecz w jego wyniku uchwała nie została przyjęta. Niemniej jednak inicjatywa uchwałodawcza została podjęta. W ocenie organu uprawnienie wojewody do wskazania przedstawiciela nie oznacza obowiązku radnych bezkrytycznej akceptacji każdej kandydatury. Gdyby takie było założenie ustawodawcy, to uprawnienie rady powiatu byłoby ograniczone do "zatwierdzania" czy "stwierdzania" składu rady społecznej a nie jej "powołania". Dodatkowo organ wyjaśnił, że Rada Powiatu nie kwestionuje uprawnienia Wojewody do wskazania swojego przedstawiciela, nie zgadza się jednak, aby był nim G.Ś. z uwagi na konflikt między nim a Dyrektorem Centrum. Postanowieniem z dnia 30 czerwca 2009r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi odrzucił skargę G.Ś. jako niedopuszczalną, gdyż sprawa, w której została wniesiona nie podlega kognicji sądów administracyjnych. W ocenie tego Sądu zaskarżona bezczynność uchwałodawcza Rady Powiatu nie mieści się w katalogu bezczynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego, określonym w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.. Ponadto Sąd wskazał, że w świetle ustawy o zakładach opieki zdrowotnej oraz wydanego na jej podstawie statutu Centrum Matki i Noworodka – Szpital Specjalistyczny w K, radzie powiatu nie można przypisać obowiązku dokonywania zmian jednostkowych w toku kadencji Rady Społecznej. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 30 września 2009r. sygn. II OSK 1415/09 uchylił powyższe postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania tut. Sądowi. W uzasadnieniu NSA wskazał, że Sąd pierwszej instancji pomimo odrzucenia skargi dokonał oceny bezczynności Rady Powiatu, co powinno nastąpić w wyniku rozpoznania sprawy na rozprawie, a nie jej odrzucenia jako niedopuszczalnej. Ponadto Sąd pierwszej instancji stwierdzając brak kognicji sądu administracyjnego w niniejszej sprawie nie dokonał ustaleń w kwestii czy uchwała w sprawie zmiany składu rady społecznej lub zaniechanie jej podjęcia są wyłączone z trybu zaskarżenia przewidzianego w art. 88 ustawy o samorządzie powiatowym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie jest zasadna. W myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej jako p.p.s.a., sądy administracyjne, co do zasady, sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że Sąd nie bada kontrolowanych aktów i czynności pod względem celowości lub słuszności. Zgodnie natomiast z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie jest związany granicami skargi, tzn. ma prawo, a nawet obowiązek, wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków zawartych w skardze. Kontrola sądowoadministracyjna obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a., gdy organ nie wydał decyzji administracyjnej lub postanowienia, bądź innego aktu albo nie podjął innej czynności z zakresu administracji publicznej. Biorąc pod uwagę tak zakreślony zakres kontroli działalności administracji publicznej, Sąd doszedł do przekonania, że skarga jest nieuzasadniona. Na wstępie należy wskazać, że skarżący spełnił określony w art. 88 ust. 1 w zw. z art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2001r. Nr 142, poz. 1592 dalej powoływana jako ustawa o samorządzie powiatowym) warunek formalny wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę rady powiatu bądź jak to ma miejsce w tej sprawie w sytuacji gdy organ powiatu nie wykonuje czynności nakazanych prawem - w postaci bezskutecznego wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa. Pismem, które wpłynęło do organu w dniu 27 lutego 2009r. wezwał bowiem Radę Powiatu do usunięcia naruszenia prawa i podjęcia stosownych czynności w sprawie, co jednak nie nastąpiło. Rozpatrując kwestię kognicji sądu administracyjnego w niniejszej sprawie należy podnieść, iż zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o samorządzie powiatowym do zadań własnych powiatu należy promocja i ochrona zdrowia, zaskarżona zaś bezczynność dotyczy niepodjęcia uchwały w sprawie zmiany składu rady społecznej publicznego zakładu opieki zdrowotnej. Zatem w ocenie Sądu uzasadnione jest przyjęcie, iż zaskarżona bezczynność, którą skarżący zarzuca w rozpoznawanej sprawie Radzie Powiatu, mieści się w pojęciu sprawy z zakresu administracji publicznej i może być zaskarżona do sądu administracyjnego na podstawie art. 87 ust. 1 w zw. z art. 88 ust. 1 w/w ustawy. W doktrynie opowiedziano się bowiem za szeroką interpretacją pojęcia uchwały z zakresu administracji publicznej, wskazując na konieczność wiązania tego pojęcia z przedmiotem uchwały organu gminy( także powiatu), a nie wyłącznie ze sferą prawną skarżącego (por. M. Rzążewska: Zaskarżanie uchwał samorządu terytorialnego do Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa-Zielona Góra 1997, s. 24; A. Zieliński: Zbycie nieruchomości budowlanej gminy a skarga z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym "Państwo i Prawo" nr 2/1994). Ponadto uchylona już ustawa z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym w art. 20 ust. 3 precyzowała, iż przez pojęcie "sprawa z zakresu administracji publicznej" należy rozumieć wszelkie akty, czynności, działania i sprawy załatwiane przez organy administracji publicznej, które nie mają charakteru cywilnoprawnego. Legitymację do zaskarżania uchwał rady powiatu reguluje ustawa o samorządzie powiatowym, która opiera ją na ochronie interesu publicznego i przysługuje ona wtedy organom nadzoru oraz na ochronie naruszonego indywidualnego interesu prawnego lub uprawnienia. W myśl art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej może wnieść skargę do sądu administracyjnego, po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia. Zgodnie natomiast z art. 88 ust. 1 w/w ustawy przepisy wspominanego artykułu stosuje się odpowiednio, gdy organ powiatu nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich. Przyznanie na podstawie art. 87 ust. 1 w zw. z art. 88 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym legitymacji w oparciu o naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia oznacza, że przesłanką, od spełnienia której przepisy prawa uzależniają podjęcie przez sąd administracyjny kontroli zgodności z prawem zaskarżonej bezczynności organu powiatu, jest ustalenie naruszenia tego interesu prawnego lub uprawnienia. Z uzasadnienia skargi wynika, że skarżący upatruje naruszenia interesu prawnego w tym, że Rada Powiatu nie powołała go do składu Rady Społecznej Centrum Matki i Noworodka – Szpital Specjalistyczny w K., mimo wskazania jego osoby przez Wojewodę jako swojego przedstawiciela, zgodnie z art. 45 ust. 1 pkt 2a ustawy z dnia 30 sierpnia 1991r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz.U. z 2007r., Nr 14, poz. 89 ze zm.). Tak skonkretyzowany interes prawny nie znajduje pokrycia w obiektywnym naruszeniu przez Radę Powiatu obowiązującego prawa poprzez niepodjęcie stosownej uchwały. Interes prawny musi bowiem wynikać z konkretnego przepisu prawa materialnego odnoszącego się wprost do sytuacji danego podmiotu. Interes prawny pojawia się wówczas, gdy istnieje związek między obowiązującą normą prawa materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegający na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Interes prawny (uprawnienie) to interes, któremu obowiązujące przepisy prawa przyznały ochronę prawną.( por. wyrok NSA z dnia 2.06.1998r. sygn. akt IV SA 2164/97, wyrok NSA z 26.11.20064 sygn.akt II OSK 1274/06). W ocenie Sądu samo wskazanie przez Wojewodę G.Ś. jako swojego przedstawiciela w Radzie Społecznej Centrum Matki i Noworodka – Szpital Specjalistyczny w K., nie jest źródłem prawa materialnego, z którego skarżący mógłby wywieść swój interes prawny. Nie ma bowiem przepisu prawa, który przyznawałby osobie wyznaczonej przez wojewodę na przedstawiciela w radzie społecznej publicznego zakładu opieki zdrowotnej, uprawnienie do żądania od rady powiatu powołania go do pełnienia w/w funkcji. W szczególności nie jest nim przepis art. 45 ust. 1 pkt 2a ustawy o zakładach opieki zdrowotnej. Stanowi on jedynie o tym, że w skład rady społecznej wchodzi przedstawiciel wojewody jako jej członek. Brak ochrony w przepisach prawa materialnego powoduje, że skarżący ma jedynie interes faktyczny w wyznaczeniu go na członka rady społecznej. Interes faktyczny nie daje mu jednak legitymacji do zaskarżenia bezczynności Rady Powiatu. Wobec powyższego, ponieważ interes prawny skarżącego nie został naruszony przez ewentualną bezczynność Rady Powiatu, a podniesione przez niego okoliczności wskazują jedynie na interes faktyczny w wyznaczeniu go przez Wojewodę na przedstawiciela w Radzie Społecznej w/w zakładzie opieki zdrowotnej, Sąd w niniejszej sprawie nie badał merytorycznie czy istotnie Rada Powiatu dopuściła się bezczynności nie podejmując uchwały o powołaniu G.Ś. na członka Rady Społecznej Centrum Matki i Noworodka – Szpital Specjalistyczny w K. Skoro G.Ś. nie miał legitymacji prawnej do wniesienia skargi w niniejszej sprawie w o oparciu o art. 87 ust. 1 w zw. z art. 88 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił jego skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.