II SAB/Ke 34/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek, Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.), Protokolant Joanna Nowak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 października 2014 r. sprawy ze skargi M. D. na bezczynność Wójta Gminy w przedmiocie rozpoznania wniosku o rozgraniczenie nieruchomości oddala skargę. M. D. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę na bezczynność Wójta Gminy. Bezczynności tej skarżący upatruje w nierozpoznaniu wniosku o rozgraniczenie nieruchomości. Skarżący podał w skardze, że 3 czerwca 2013r. złożył w Urzędzie Gminy wniosek o rozgraniczenie jego działki oznaczonej nr A z działką R. R. oznaczonej nr B. Geodeta, z którym Gmina zawarła umowę o wykonanie czynności rozgraniczeniowych, powiadomił strony o przeprowadzeniu rozgraniczenia w dniu 7 listopada 2013r. Skarżący wpłacił na konto Urzędu Gminy w kwotę 2750 zł stanowiącą połowę kosztów za czynności geodety. Wprawdzie w dniu 7 listopada 2013r. geodeta przeprowadził czynności rozgraniczenia, jednak do rozgraniczenia nieruchomości nie doszło ze względu na niezgodność stanowisk stron. Skarżący podkreślił, że ani gmina ani geodeta nie sprawdzili dokumentów odnośnie działki nr B. Kompletując dokumentację do sądu geodeta ustalił, że podający się za właściciela działki nr B R. R. jest tylko jej użytkownikiem. Skarżący zarzucił geodecie i organowi, że "nie sprawdzili stanu własności działki przed rozgraniczeniem". Zdaniem skarżącego dokumenty sporządzone przez geodetę nie zostaną przekazane sądowi, gdyż są bezużyteczne skoro właścicielem działki nr B są osoby zmarłe. Skarżący podkreślił, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało jego zażalenie za uzasadnione i wyznaczyło Wójtowi Gminy termin załatwienia sprawy do 4 lipca 2014r. oraz zobowiązało do wyjaśnienia przyczyn i ustalenia osób winnych tego stanu rzeczy. Skarżący zaznaczył, że pisma ww. zakresie nie otrzymał. Gmina zawiesiła postępowanie, ale nie wystąpiła do sądu o ustalenie następców prawnych po zmarłym właścicielu działki nr B, zobowiązując do tego użytkownika działki, który z wnioskiem takim nie wystąpi. W ocenie skarżącego zawieszenie postępowania oznacza, że po ustaleniu spadkobierców nastąpią dalsze czynności rozgraniczenia. Jednak w sprawie niniejszej do czynności tych nie dojdzie, ponieważ Gmina nie wnosi sprawy do sądu, o czym poinformowała pismem z dnia 8 lipca 2014r. Zdaniem skarżącego, to Gmina popełniła błąd zawierając z geodetą umowę nie sprawdzając kwestii własności działki nr B, a w związku z tym Gmina powinna błąd ten naprawić. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu przedstawił przebieg postępowania i podkreślił, że organ po otrzymaniu postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] zawiesił postępowanie rozgraniczeniowe z uwagi na konieczność ustalenia spadkobierców właściciela działki nr B, a w konsekwencji ustalenia stron postępowania. Skarżący został przez organ poinformowany, że Gmina nie może przeprowadzać postępowania spadkowego w sprawie, które mogą zainicjować spadkobiercy i uczestnicy procesu rozgraniczenia. Na rozprawie sądowej w dniu 15 października 2014r. skarżący popierając skargę wyjaśnił, że domaga się zobowiązania Urzędu Gminy do dalszego prowadzenia postępowania i zwrotu wpłaconej zaliczki na koszty postępowania rozgraniczeniowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga na bezczynność nie jest uzasadniona. Skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na bezczynność Wójta Gminy , której upatruje w nierozpoznaniu jego wniosku o rozgraniczenie nieruchomości oznaczonych w ewidencji gruntów i budynków jako działki nr A i nr B. W związku z powyższym domaga się zobowiązania organu do dalszego prowadzenia postępowania i zwrotu wpłaconej zaliczki na koszty postępowania rozgraniczeniowego. Zgodnie z art. 52 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej ustawą P.p.s.a., skargę (w tym także skargę na bezczynność) można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy zaś rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. W przypadku skargi na bezczynność organu, jej wniesienie dopuszczalne jest wówczas, gdy strona wyczerpała tryb przewidziany w art. 37 K.p.a., to znaczy złożyła zażalenie do organu wyższego stopnia na niezałatwienie sprawy w terminie. Zażalenie o którym mowa we wskazanym przepisie, równoznaczne jest tu ze środkiem zaskarżenia i spełnia kryterium "wyczerpania środków zaskarżenia" w rozumieniu art. 52 § 2 P.p.s.a. Jak wynika z akt przedmiotowej sprawy, skarżący przed wniesieniem niniejszej skargi zaskarżył bezczynność organu zażaleniem skierowanym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego (k. 6 akt sądowych – postanowienie SKO z dnia [...]). Na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 ustawy P.p.s.a., sąd administracyjny orzeka w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a tj. w sprawach, w których sądy administracyjne właściwe są do rozpoznawania skarg na: decyzje administracyjne, postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym na które służy zażalenie, inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa oraz pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach. Z powyższej regulacji wynika, że skarga na bezczynność dotyczy niepodejmowania przez organy administracji publicznej aktów lub czynności w sprawach indywidualnych, a więc takich, które odnoszą się do konkretnego podmiotu i regulujących jego sytuację prawną. Zatem z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu albo nie podjął stosownej czynności (zob.: T. Woś: Postępowanie sądowoadministracyjne, Wyd. Prawnicze PWN, Warszawa 1996, s. 62-63). Mając na uwadze powyższe należy zauważyć, że w sprawie ze skargi na bezczynność organu administracji publicznej rola sądu administracyjnego sprowadza się do ustalenia, czy w dniu orzekania przez sąd stan bezczynności wskazanego w skardze organu nadal istnieje, czy może stan ten ustał na skutek podjęcia przez ten organ czynności lub wydania aktu z zakresu administracji publicznej. Celem postępowania sądowoadministracyjnego jest bowiem zobowiązanie przez Sąd organu do podjęcia czynności bądź wydania aktu, jeżeli organ administracji "milczy w sprawie". Istota skargi na bezczynność polega na tym, że Sąd uwzględniając ją, zgodnie z art. 149 P.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym i doktrynie podkreśla się, że celem wprowadzenia przez ustawodawcę do systemu polskiego prawa instytucji skargi na bezczynność była ochrona uprawnień jednostki do żądania od organu zachowania gwarantowanego jednostce przez przepis prawa. Skarga na bezczynność stanowi zatem narzędzie, przymuszające organ do podjęcia działania. Aby ją uznać za uzasadnioną organ musi pozostawać w zwłoce zarówno w dacie wniesienia skargi jak też w dacie jej rozpoznawania przez Sąd. Mając zatem na uwadze istotę rozpoznawanej sprawy Sąd doszedł do przekonania, że Wójtowi Gminy nie można postawić zarzutu bezczynności i zobowiązać go do załatwienia wniosku skarżącego o rozgraniczenie nieruchomości oznaczonych w ewidencji gruntów i budynków jako działki nr A i nr B. Z akt sprawy wynika, że postanowieniem z dnia [...] Wójt Gminy działając na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. zawiesił postanowienie w sprawie o rozgraniczenie przedmiotowych nieruchomości. W uzasadnieniu wskazano m.in., że z ustaleń poczynionych w sprawie m.in. w oparciu o informacje z Wydziału Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego oraz Starostwa Powiatowego wynika, że właściciele działki nr B - na podstawie AWZ-[...] – J. i A. S., dziadkowie R. R. nie żyją. Zatem rozpatrzenie sprawy zależy od uprzedniego ustalenia spadkobierców właścicieli działki nr B. W tym miejscu wymaga podkreślenia, że wydanie powyższego postanowienia było konsekwencją wydania w dniu [...] przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowienia na podstawie art. 37 K.p.a. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ stwierdził m.in., że śmierć J. i A. S. nastąpiła przed wszczęciem postępowania, a zatem brak jest podstaw do zastosowania art. 35 § 5 K.p.a. Z art. 1025 § 1 K.c. wynika, że kwestia następstwa prawnego w drodze spadkobrania podlega rozstrzygnięciu przez sąd powszechny lub ustaleniu przez notariusza. Organy administracji publicznej nie mogą we własnym zakresie ustalać tej okoliczności. Skoro zaś okoliczność ta nie należy do właściwości organu administracji, a jej ustalenie jest niezbędne do prawidłowego przeprowadzenia postępowania, z udziałem wszystkich stron - zachodzi konieczność jego zawieszenia. W dalszej części uzasadnienia Kolegium stwierdziło, że w przedmiotowej sprawie organ pomimo, że był zobowiązany do wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania, nie podjął takiego aktu, a zatem dopuścił się bezczynności. W ocenie Sądu wydanie przez Wójta Gminy postanowienia zawieszającego postępowanie stanowi okoliczność usprawiedliwiającą brak rozstrzygnięcia sprawy z wniosku skarżącego o rozgraniczenie nieruchomości oznaczonych w ewidencji gruntów i budynków nr A i nr B. Wymaga wskazania, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 lutego 2009r., sygn. akt II OSK 909/08 podkreślił, że w sprawie ze skargi na bezczynność organu nie chodzi o to, jakiej treści rozstrzygnięcie w sprawie powinno być wydane, ale o to czy toczy się sprawa administracyjna, którą organ ma obowiązek załatwić. Jak już wskazano powyżej, w rozpoznawanej sprawie organ zawiesił postępowanie na art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. uznając, że rozpatrzenie sprawy zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego tj. ustalenia spadkobierców właścicieli działki oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków nr B. Z akt sprawy wynika, że M. D. nie wniósł zażalenia na powyższe postanowienie. Zawieszenie postępowania jest to taki stan, w którym trwa nadal stan zawisłości sprawy, nadal istnieją powstałe w nim stosunki prawnoprocesowe, ale tok postępowania ulega wstrzymaniu, sprawa toczy się bez biegu i w zasadzie żadne czynności procesowe nie są podejmowane. W okresie zawieszenia postępowania żadne terminy w zasadzie nie biegną, a po ustaniu przyczyn zawieszone postępowanie zostaje podjęte na nowo (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 marca 2012r., sygn. akt IV SA/Wa 1708/11, LEX nr 1139642). Zgodnie z art. 103 K.p.a. zawieszenie postępowania administracyjnego wstrzymuje bieg terminów przewidzianych w kodeksie. Nie budzi więc wątpliwości, że dotyczy to także terminów załatwienia sprawy ( art. 35-36 K.p.a.). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyrok NSA z dnia 29 listopada 2007r., sygn. akt II OSK 1380/07) wskazuje się, że niezależnie od trwania zwłoki w załatwieniu sprawy, podjęcie rozstrzygnięcia o zawieszeniu postępowania w sprawie oznacza, że bezczynność organu ustaje. Okres zawieszenia postępowania nie jest stanem bezczynności. Postanowienie o zawieszeniu postępowania eliminuje możność powstania bezczynności związanej z upływem terminu załatwienia sprawy dając jednocześnie stronie możliwość zaskarżenia tego postanowienia. Zawieszenie postępowanie nie kończy co prawda sprawy administracyjnej, jednakże wejście do obrotu prawnego postanowienia o zawieszeniu postępowania powoduje, że organ nie pozostaje od tego momentu w bezczynności. Podjął bowiem działania (wydał akt administracyjny), aczkolwiek nie taki, jakiego oczekiwała strona. W sprawie niniejszej zawieszenie postępowania oznacza, że postępowanie główne nie może zostać zakończone wydaniem rozstrzygnięcia kończącego sprawę o rozgraniczenie nieruchomości. Wstrzymanie dalszego biegu postępowania oznacza, że organ nie ma podstaw do wydania decyzji kończącej postępowanie w sprawie, jeżeli wpierw nie podejmie – w drodze postanowienia - zawieszonego uprzednio postępowania. Skoro zatem organ w trakcie zawieszenia nie może wydać rozstrzygnięcia co do istoty, nie może również pozostawać w bezczynności, a sąd administracyjny nie może w tej sytuacji zobowiązywać organu do podjęcia czynności bądź wydania aktu (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 czerwca 2007r., sygn. akt VI SA/Wa 763/07, LEX nr 352239). Godzi się również wskazać na pogląd wyrażony w wyroku z 20 kwietnia 1999r., sygn. akt IV SAB 199/98, LEX nr 48746, w którym Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że " rozpatrując skargę na bezczynność organu, Sąd nie jest uprawniony do przeprowadzania kontroli zasadności zawieszenia postępowania. Zawieszenie postępowania formalnie przerywa bezczynność organu, gdyż zgodnie z art. 103 K.p.a. wstrzymuje bieg terminów przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego". W uzasadnieniu tego wyroku NSA wyjaśnił, że postanowienie o zawieszeniu podlega osobnemu zaskarżeniu, w związku z tym badanie kwestii zasadności zawieszenia postępowania w sprawie skargi na bezczynność nie jest celowe, gdyż wykracza poza przedmiot postępowania sądowego w sprawie bezczynności. Przepis art. 134 § 1 P.p.s.a. statuuje zasadę, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Niezwiązanie granicami skargi nie oznacza, że sąd może czynić przedmiotem swoich rozważań i ocen wszystkie aspekty skargi bez względu na treść zaskarżonego aktu lub czynności (por. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2013r., sygn. akt II OSK 1735/13) . W przypadku skargi na bezczynność sąd nie był władny dokonać oceny prawidłowości zawieszenia postępowania administracyjnego. Bezczynność organu w rozpoznaniu sprawy jak i zawieszenie postępowania administracyjnego są bowiem odrębnymi i wzajemnymi wykluczającymi się instytucjami prawa procesowego. Z treści skargi wynika, że skarżący upatruje również bezczynności Wójta Gminy w zaniechaniu wystąpienia przez ten organ do sądu powszechnego o stwierdzenie nabycia spadku po zmarłych właścicielach działki nr B. Odnosząc się do tego zarzutu należy zauważyć, że art. 100 § 1 K.p.a. przewiduje, iż organ administracji publicznej prowadzący postępowanie może wystąpić sam do innego organu lub sądu o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego (nie zobowiązując do tego strony postępowania). W doktrynie podkreśla się jednak, że organ może wystąpić sam na drogę sądową, gdy jest to dopuszczalne w myśl przepisów postępowania sądowego w związku z prawem materialnym cywilnym. Samo postanowienie K.p.a., że "organ wystąpi równocześnie do właściwego organu (...) sądu o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego" nie może być rozumiane w ten sposób, że uprawnia ono organ do występowania na drogę sądową, choćby przepisy postępowania cywilnego na to nie zezwalały (por. E. Iserzon, J.Starościak, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, s.194). W orzecznictwie wskazuje się, że przepis ten nie przyznaje organowi administracji publicznej uprawnienia (legitymacji procesowej) do występowania do sądu w sprawie, która dotyczy strony prowadzonego przez ten organ postępowania. Organ mógłby wystąpić do sądu w takiej sprawie wówczas, gdyby inny przepis przyznawał mu legitymację procesową w tej sprawie. W ocenie składu orzekającego w realiach rozpoznawanej sprawy taka sytuacja nie zachodzi. W tym miejscu należy podkreślić, że jak wynika z akt sprawy Wójt Gminy pismem z dnia 16 czerwca 2014r. i z dnia 8 lipca 2014r. poinformował skarżącego o przysługującym mu prawie wniesienia do sądu powszechnego wniosku o "ustalenie spadkobierców J. i A. S.". Jednocześnie organ podkreślił, że Gmina takiego prawa nie posiada. Końcowo wymaga wskazania, że zgłoszone na rozprawie sądowej żądanie zobowiązania organu do zwrotu wpłaconej zaliczki na koszty postępowania rozgraniczeniowego nie mogło odnieść zamierzonego skutku skoro przedmiotem skargi w sprawie niniejszej jest bezczynność Wójta Gminy w rozpoznaniu sprawy o rozgraniczenie. Jedynie ubocznie Sąd zauważa, że jak wynika z akt sprawy nadal aktualne pozostaje żądanie strony skarżącej o rozgraniczenie nieruchomości, a zatem sprawa co do istoty nie jest zakończona. Można zatem przyjąć, że na tym etapie postępowania nie zaistniały podstawy do zwrotu zaliczki uiszczonej na pokrycie kosztów postępowania rozgraniczeniowego. Jak już wskazano na wstępie rozważań, zawieszenie postępowania jest takim stanem, w którym trwa nadal stan zawisłości sprawy, nadal istnieją powstałe w nim stosunki prawnoprocesowe, ale tok postępowania ulega wstrzymaniu, sprawa toczy się bez biegu. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę.