II SAB/Ke 35/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka, Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 października 2014r. sprawy ze skargi P. K. na bezczynność Wójta Gminy M. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Wójta Gminy M. do rozpoznania wniosku P. K. z dnia 12 maja 2014r. (data wpływu do organu 13 maja 2014r.) o udostępnienie informacji publicznej, w części dotyczącej udostępnienia kopii faktur okresowych za usługi telekomunikacyjne związane z korzystaniem z telefonów służbowych zarejestrowanych w Urzędzie Gminy M. i finansowanych z budżetu tej Gminy za okres od 1 grudnia 2011r. do 30 kwietnia 2014r. – w terminie 14 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku z uzasadnieniem; II. oddala skargę w pozostałej części; III. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; IV. zasądza od Gminy M. na rzecz P. K. kwotę 50 (pięćdziesiąt) złotych tytułem częściowego zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu 17 lipca 2014 r. P. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę na bezczynność Wójta Gminy M. w przedmiocie nierozpatrzenia jego wniosku z dnia 13 maja 2014 r. o udostępnienie informacji publicznej. Jak wynika z akt sprawy w dniu 13 maja 2014 r. skarżący wystąpił do Wójta Gminy M., w trybie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej o: 1. wyszczególnienie listy służbowych numerów telefonów zarejestrowanych i finansowanych z budżetu Gminy M.; 2. przyporządkowanie numerów telefonów do osób zajmujących stanowiska kierownicze w Urzędzie Gminy M.; 3. w przypadku gdy numer prywatny należy do osoby sprawującej stanowisko kierownicze, a jest finansowany z budżetu Gminy – wyszczególnienie numeru z przypisaniem do osoby i funkcji; 4. udzielenie informacji związanych z telefonami służbowymi w okresie od 1.12.2011r. do 31.04.2014r. w zakresie: a) kosztów użytkowania zgodnych z rozliczeniem okresowym z przypisaniem do danego numeru telefonu na podstawie rachunków; b) rozbicia zgodnie z rozliczeniem okresowym kosztów użytkowania na rozmowy telefoniczne i sms z przypisaniem do danego numeru telefonu; c) udzielenia informacji, czy z telefonów finansowanych z budżetu Gminy były wysyłane smsy komercyjne na tzw. numery premium (cztero i pięciocyfrowe); d) udzielenia informacji, czy z telefonów służbowych były wysyłane ww. smsy, wskazanie numerów telefonów służbowych, z których zostały wysłane wraz z ich ilością, kwotami w zestawieniach zgodnych z okresami rozliczeniowymi na podstawie rachunków; e) w przypadku stwierdzenia, że z telefonów służbowych były wysyłane ww. smsy, wyszczególnienie komercyjnych numerów premium, na które smsy zostały wysłane z przyporządkowaniem do służbowego numeru telefonu oraz okresu na podstawie faktury bądź bilingu; 5. udostępnienie kopii faktur okresowych w zakresie kwot za usługi telekomunikacyjne telefonów służbowych w ww. okresie; 6. udostępnienie kopii faktur okresowych w zakresie kwot za usługi telekomunikacyjne telefonów prywatnych finansowanych z budżetu Gminy w ww. okresie; 7. udzielenia informacji, czy w ww. okresie z telefonów służbowych lub prywatnych finansowanych przez Urząd Gminy były wysyłane smsy premium na numer 71466. W uzasadnieniu wnioskodawca wyjaśnił, że interesują go tylko informacje o wiadomościach sms typu premium wysyłanych z telefonów służbowych oraz prywatnych finansowanych z budżetu Gminy. Nie interesują go pozostałe informacje zawarte w bilingach. W piśmie z dnia 22 maja 2014 r. Wójt Gminy M. poinformował P. K., że w kierowanym przez niego urzędzie funkcjonują trzy numery telefonów służbowych, którymi dysponują wójt, inspektor ds. drogownictwa i kierowca. Jednocześnie organ przyporządkował numery telefonów służbowych do wskazanych osób. Wnioskodawcę poinformowano, że zastępca wójta, sekretarz gminy, kierownik referatu organizacyjnego, kierownik referatu budownictwa i skarbnik gminy korzystają z refundacji kosztów abonamentów telefonów prywatnych do wysokości maksymalnie 75 zł brutto. Podano również koszty użytkowania telefonów komórkowych w Urzędzie Gminy M. z wyszczególnieniem rocznego okresu. Odnośnie pozostałych kwestii zawartych we wniosku organ stwierdził, że nie są to informacje publiczne, dotyczą w istocie bilingów, którymi Urząd Gminy nie dysponuje. W skardze do Sądu P. K. wniósł o zobowiązanie Wójta Gminy M. do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia doręczenia akt organowi oraz o orzeczenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, uznając, że udzielona mu informacja była niepełna. Brak bowiem informacji w zakresie żądań zawartych w punktach 3, 4a, 4b, 4c, 5 i 6 wniosku. Zdaniem skarżącego, numer prywatny finansowany ze środków publicznych powinien być jawny dla mieszkańców. Stwierdził nagły wzrost (ponad 40%) kosztów użytkowania telefonów w 2012r. W celu weryfikacji, jakie czynniki miały wpływ na tak drastyczny wzrost kosztów, uznał żądanie udostępnienia kopii rachunków miesięcznych w powiązaniu z numerem telefonu służbowego za uzasadnione. Skarżący wyjaśnił, że informacje, o które wnosił znajdują się na rachunkach okresowych, a nie na bilingach jak twierdzi organ. Również informację o smsach premium można uzyskać na podstawie faktur okresowych. Na poparcie stanowiska o zasadności zakwalifikowania faktur jako informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, skarżący przywołał wyrok NSA w sprawie I OSK 2157/11. Odnośnie żądania udostępnienia kopii faktur dotyczących telefonów prywatnych finansowanych ze środków publicznych, skarżący wyjaśnił, że w interesie publicznym leży sprawdzenie, czy Urząd Gminy nie płaci więcej niż wynoszą koszty użytkowania telefonów pracowników. Wskazał, że stosownie do treści art. 5 pkt 2 ww. ustawy ograniczenie prawa do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnice przedsiębiorcy nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy M. wniósł o jej oddalenie stwierdzając, że udzielił informacji publicznej żądanej we wniosku, natomiast część żądanych informacji nie stanowiła informacji publicznej. Odnośnie pkt 3 wniosku organ wyjaśnił, że numery telefonów osób prywatnych nie podlegają upublicznieniu. Natomiast w zakresie pkt 4a informacja została zdaniem organu udzielona. W ocenie organu sposób postawienia pytań przez skarżącego nie był precyzyjny. Zakres tematyczny żądanej informacji był wysoce szczegółowy i do jej udzielenia potrzebne są bilingi, które wykraczają poza granice informacji publicznej. Na rozprawie w dniu 23 października 2014 r. skarżący wniósł o dopuszczenie dowodu w postaci wykazu stawek abonamentowych operatorów sieci komórkowych. W uzasadnieniu podniósł, że w kontekście obowiązujących stawek abonamentowych oraz limitu 75 zł brutto, Urząd Gminy w M. może pokrywać całą kwotę za użytkowanie prywatnych telefonów komórkowych, a nie tylko część. Dlatego chce ustalić, czy organ nie płaci więcej niż faktycznie wynoszą koszty użytkowania telefonów. Na rozprawie Sąd postanowił oddalić ww. wniosek dowodowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga jest częściowo zasadna. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organów określonych w pkt 1 - 4a. Uzasadniając rozstrzygnięcie zawarte w punkcie I wyroku wskazać należy, że bezczynność organu ma miejsce wówczas, gdy organ będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do podjęcia czynności, nie podejmuje jej w terminach określonych w ustawie i w konsekwencji pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność ma na celu spowodowanie wydania przez organ oczekiwanego aktu lub podjęcia określonej czynności. Pojęcie informacji publicznej zostało zdefiniowane w art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. nr 112, poz 1198 ze zm.) zwanej dalej "ustawą", w myśl którego każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. W art. 6 ust. 1 ustawy określono w sposób przykładowy te sfery działalności, w których informacja podlega udostępnieniu jako informacja publiczna. Z katalogu zawartego w tym przepisie wynika, że informacją publiczną jest każda informacja dotycząca majątku publicznego, w tym stosownie do przepisu art. 6 ust.1 pkt 5 lit. c ustawy, informacja o majątku jednostek samorządu terytorialnego. W ocenie Sądu, mając na względzie treść przytoczonych wyżej unormowań, żądanie zawarte w punkcie 5 wniosku skarżącego z dnia 13 maja 2014 r. dotyczy udostępnienia informacji publicznej. Koszty telefonów służbowych funkcjonujących w Urzędzie Gminy M., a tym samym opłacanych z budżetu tej Gminy wskazują sposób wydatkowania środków publicznych, którymi dysponuje gmina. Mają więc ścisły związek z gospodarowaniem mieniem komunalnym co oznacza, że posiadają walor informacji publicznej w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c ustawy. W tym miejscu podkreślić należy, że zgodnie z art. 9 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2013 r. poz.885 ze zm.) jednostki samorządu terytorialnego tworzą sektor finansów publicznych. Natomiast art. 33 ust. 1 tej ustawy zawiera jedną z naczelnych zasad rządzących gospodarką środkami publicznymi - zasadę jawności finansów publicznych. Nie ma więc, zdaniem Sądu wątpliwości, że sposób wydatkowania środków publicznych winien być transparentny i poddany kontroli społecznej, co dodatkowo wzmacnia stanowisko, że koszty ponoszone przez gminę z tytułu korzystania z telefonów służbowych są informacją publiczną w rozumieniu ustawy. Jednocześnie wskazać należy, że udostępnienie kserokopii faktur okresowych za usługi telekomunikacyjne związane z korzystaniem z telefonów służbowych za okres od 1 grudnia 2011 r. do 30 kwietnia 2014 r. oznaczać będzie udzielenie informacji publicznej w pozostałym żądanym przez skarżącego zakresie w odniesieniu do tych telefonów, ponieważ ww. faktury zawierać mają, jak twierdzi sam skarżący, interesujące go informacje dotyczące wysłanych z tych telefonów smsów premium. W ocenie Sądu nie zasługuje natomiast na uwzględnienie żądanie skarżącego w zakresie udzielenia informacji publicznej dotyczącej telefonów prywatnych pracowników Urzędu Gminy M., korzystających z refundacji opłaty abonamentowej. Zgodnie z art. 5 ust. 2 ustawy prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji (podkreślenie Sądu), w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Oznacza to, że numer telefonu osoby pełniącej funkcję w Urzędzie Gminy, aby został udostępniony na podstawie ustawy, musi mieć bezpośredni związek z pełnieniem tej funkcji. Innymi słowy, numery telefonów należących do wyłącznej dyspozycji konkretnej osoby (telefony prywatne), nie są informacją o charakterze publicznym. W konsekwencji waloru informacji publicznej nie mają również wysokość płaconych przez nich rachunków telefonicznych oraz to, na jakie numery wysyłają oni smsy. Nie jest to bowiem informacja dotycząca majątku publicznego. Informacją dotyczącą majątku publicznego jest natomiast informacja o tym, że Urząd Gminy refunduje pięciu pracownikom koszty abonamentów telefonów prywatnych do wysokości 75 zł i takiej treści informacji organ udzielił wnioskodawcy. Informacja ta dotyczy bowiem majątku publicznego w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c ustawy. W oparciu o tę informację skarżący posiada wiedzę o kosztach usług telekomunikacyjnych ponoszonych przez budżet Gminy M. w związku z finansowaniem przez organ prywatnych abonamentów telefonicznych pracowników Urzędu Gminy. Stosownie do treści art. 4 ust. 1 ustawy, obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, m.in. organy władzy publicznej (pkt 1). Jednostki samorządu terytorialnego niewątpliwie sprawują władzę publiczną w zakresie zleconej im ustawowo właściwości, w tym także gmina (art. 2 ust. 1, art. 6 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, Dz.U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.), której organami stosownie do art. 11a ust. 1 tej ustawy są: rada gminy i wójt (burmistrz, prezydent miasta). Wobec powyższego skoro wniosek skarżącego dotyczył w części informacji publicznej i został skierowany do właściwego organu, to odpowiedź powinna być udzielona na zasadach i w trybie ustawy, a mianowicie w przypadku uwzględnienia wniosku, udostępnienie informacji publicznej następuje w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 ustawy). Jeżeli natomiast informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się (art. 14 ust. 2 ustawy). Odmowa udzielenia informacji publicznej następuje natomiast w drodze decyzji administracyjnej, od której przysługują środki odwoławcze (art. 16 i 17 ustawy). Bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy organ ten nie wydaje w terminach ustawowych decyzji, postanowień lub innych aktów albo nie podejmuje czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jak wynika z ustalonego i przedstawionego na wstępie stanu faktycznego Wójt Gminy M. nie rozstrzygnął wniosku dotyczącego udostępnienia kserokopii faktur okresowych za usługi telekomunikacyjne związane z korzystaniem z telefonów służbowych za okres od 1 grudnia 2011 r. do 30 kwietnia 2014 r. – w sposób odpowiadający przytoczonym wyżej przepisom ustawy, gdyż ani nie udzielił tej informacji ani też nie wydał decyzji administracyjnej odmawiającej jej udostępnienia. W świetle powyższego uznać należy, że w dacie orzekania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny organ pozostawał w bezczynności, co spowodowało konieczność zobowiązania go do rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia 13 maja 2014 r., w części dotyczącej żądania zawartego w pkt 5 wniosku, na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. Jednocześnie w ocenie Sądu zaistniała w sprawie bezczynność nie nosi cech rażącego naruszenia prawa, o czym orzeczono w pkt III wyroku. Jak bowiem wynika z analizy skargi oraz z treści odpowiedzi na skargę, brak podjęcia przez organ odpowiednich działań wynikał z nieprawidłowej - zdaniem Sądu – wykładni przepisów ustawy i powstałych stąd wątpliwości odnośnie powinności udzielenia żądanych informacji i tym samym nie nosił znamion lekceważącego traktowania ustawowych obowiązków organu. Podkreślić należy, że regulacje dotyczące udostępnienia informacji publicznej budzą wielokrotnie wątpliwości interpretacyjne. Odnośnie pozostałych żądanych przez skarżącego informacji wskazać należy, że ich część prowadzi w istocie do tego samego co zobowiązanie do rozpatrzenia wniosku o udostępnienie kserokopii faktur okresowych za usługi telekomunikacyjne związane z korzystaniem z telefonów służbowych. Można zatem stwierdzić, że żądania te zostały "skonsumowane" przez żądanie udostępniania faktur okresowych, na podstawie których skarżący sam będzie mógł uzyskać interesujące go informacje. Dane dotyczące telefonów prywatnych nie stanowią zaś informacji publicznej w rozumieniu ustawy. W konsekwencji nie można stwierdzić, aby Wójt Gminy M. pozostawał w ww. zakresie w bezczynności. W tym więc zakresie skargę należało oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sad Administracyjny orzekł jak w pkt I-III wyroku. Orzeczenie w pkt IV wyroku oparto na art. 206 p.p.s.a. Z uwagi na częściowe jedynie uwzględnienie skargi, na zasądzoną kwotę składa się połowa uiszczonego wpisu od skargi w wysokości 50 zł.