II SAB/Ke 36/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza,, Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Katarzyna Tuz-Stando, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 stycznia 2012r. sprawy ze skargi K.M. na bezczynność Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w przedmiocie wznowienia postępowania administracyjnego I. zobowiązuje Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego do wydania aktu rozstrzygającego wniosek K.M. datowany na 16 czerwca 2011r. w przedmiocie wznowienia postępowania administracyjnego w terminie 14 dni od dnia doręczenia akt organowi wraz z odpisem prawomocnego wyroku; II. oddala skargę w pozostałej części; III. przyznaje od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach) na rzecz radcy prawnego J.W. kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć 20/100) złotych w tym VAT w kwocie 55,20 (pięćdziesiąt pięć 20/100) złotych tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. W dniu [...] K. M. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na bezczynność Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjno-Kartograficznego, w której wskazała, iż 16 czerwca 2011 r. skierowała wniosek o wznowienie postępowania dotyczącego ewidencji gruntów miasta S. oraz fałszywego zaświadczenia z 24 lutego 1986 r. "i innych" do Głównego Geodety Kraju. Jak stwierdziła – "Urząd nie zajął stanowiska w tej sprawie" w związku z czym wniosła o stwierdzenie, że Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjno-Kartograficznego był bezczynny i zobowiązanie organu do wydania decyzji w terminie 14 dni. W odpowiedzi na skargę organ wskazał, że pismem z dnia 16 czerwca 2011r. K. M. powołując się na pismo Głównego Geodety Kraju z [...] zwróciła się do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z wnioskiem o rozpatrzenie odwołania od decyzji Starosty S. z dnia [...] w przedmiocie odmowy wprowadzenia zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków miasta S. Poscaleniowy oraz o uchylenie z urzędu postanowienia Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 10 października 2005 r., orzekającego o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania od decyzji Starosty S. z dnia [...] Pismem z 15 lipca 2011 r. Inspektor udzielił K. M. odpowiedzi na ww. pismo z dnia 16 czerwca 2011 r. wyjaśniając, że Wojewódzki Sąd Administracyjny , postanowieniem z dnia 15 marca 2006 r. sygn. akt II SA/Ke 1133/05 odrzucił jej skargę na postanowienie z dnia 10 października 2005 roku, orzekające o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania od decyzji Starosty S. z [...], w związku z czym brak było podstaw prawnych do rozpatrzenia odwołania od ww. decyzji Starosty S. i zmiany stanowiska organu w tej sprawie. Dnia 17 września 2011 r. K. M. złożyła skargę do Głównego Geodety Kraju na bezczynność Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z powodu nie wznowienia postępowania zakończonego postanowieniem Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] uznającego, że jej odwołanie od decyzji Starosty S. z [...] zostało złożone z uchybieniem terminu oraz nie rozpatrzenia jej odwołania od decyzji Starosty S. z [...] Główny Geodeta Kraju pismem z dnia 28 października 2011 r. poinformował K. M., iż mając na uwadze treść pisma z 17 września 2011 roku, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego winien uznać, iż K. M. chodzi o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej postanowieniem z dnia 10 października 2005r. i w związku z tym winien rozpatrzyć jej wniosek z 16 czerwca 2011 roku w oparciu o przepisy rozdziału 12 kpa. Pismem z 10 listopada 2011r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wezwał K. M. - zgodnie z art. 64 § 2 kpa - do uzupełnienia wniosku z 16 czerwca 2011 roku. Ustosunkowując się do powyższego organ stwierdził, że na żadnym etapie sprawy nie pozostawał bezczynny. Jak wskazał, z treści pisma K. M. z 16 czerwca 2011 roku nie wynikało, że wnosi ona o wznowienie postępowania, a jedynie o rozpatrzenie odwołania od decyzji Starosty S. z dnia [...], w związku z czym pismem z 15 lipca 2011 r. udzielił wnioskodawczyni stosownej odpowiedzi. Jak podniósł organ, dopiero w piśmie z 17 września 2011 r. skarżąca podniosła, że chodzi jej o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej postanowieniem Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 10 października 2005r., ale z uwagi na fakt, iż pismo to stanowiło skargę na bezczynność tego organu, zobligowany był przekazać skargę do organu wyższego stopnia w oparciu o przywołane wyżej przepisy, co uczynił pismem z 23 września 2011 roku. Po otrzymaniu pisma Głównego Geodety Kraju z [...], Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego niezwłocznie skierował do K. M. pismo z dnia 10 listopada 2011r., wzywając do uzupełnienia wniosku. Organ stwierdził, że dalsze działania w tej sprawie podejmie stosownie do udzielonej przez wnioskodawczynię odpowiedzi. Pismem procesowym z dnia 4 stycznia 2012 r. pełnomocnik skarżącej rozszerzył żądanie skargi i wniósł o: 1) uwzględnienie skargi i zobowiązanie WINGiK do rozstrzygnięcia wniosku z 16 czerwca 2011 r. w przedmiocie wznowienia postępowania w terminie 7 dni od daty zwrotu akt sprawy w rozumieniu art. 246 § 2 p.p.s.a., 2) stwierdzenie, że bezczynność organu bądź przewlekłe postępowanie miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa i równocześnie wymierzenie organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., 3) zasądzenie kosztów zastępstwa radcy prawnego. Pełnomocnik sprostował, iż skarga dotyczy nie tyle bezczynności organu co przewlekłości jego działania. W konsekwencji organ nie wydał w ustawowym czasie rozstrzygnięcia w przedmiocie wniesionego przez skarżącą wniosku. Zamiast postąpić zgodnie z treścią art. 149 kpa, organ dwukrotnie - pismami z dnia 10 listopada 2011 r. oraz z 29 listopada 2011 r. - wzywał skarżącą w trybie art. 64 § 2 kpa do uzupełnienia wniosku o wznowienie postępowania poprzez wskazanie jakie dowody w sprawie okazały się fałszywe, w jakim terminie skarżąca dowiedziała się o tym fakcie oraz wskazanie w wyniku jakiego przestępstwa zostało wydane postanowienie z dnia 10 października 2005 r. i w jakim terminie skarżąca dowiedziała się o tej okoliczności. Zdaniem pełnomocnika autorki skargi żądanie przez organ uzupełnienia wniosku było bezpodstawne bowiem już we wniosku z dnia 16 czerwca 2011 r. wskazała ona, iż w jej ocenie doszło do usunięcia koperty w której przesłała odwołanie, co uniemożliwiało prawidłowe określenie daty jego wniesienia, na którą to okoliczność skarżąca załączyła stosowne dokumenty. W skardze na bezczynność organu skierowanej do Głównego Geodety Kraju K. M. opisała nieprawidłowości po stronie organu w zakresie usunięcia ww. koperty oraz wskazała, że o okolicznościach tych, stanowiących podstawę do wznowienia postępowania dowiedziała się w dniu 9 czerwca 2011 r. W związku z tym Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego , po otrzymaniu wytycznych od Głównego Geodety Kraju, dysponował już wszystkimi koniecznymi informacjami do rozstrzygnięcia wniosku o wznowienie postępowania. Dlatego żądanie ponownego udzielenia informacji będących w posiadaniu organu było zbędne, a tym samym organ ten postępowanie prowadził przewlekle, a aktualnie pozostaje bezczynny. Pełnomocnik skarżącej nie zgodził się z twierdzeniem organu, że w żadnym momencie postępowania nie był bezczynny, sam bowiem brak bezczynności nie przesądza jeszcze o braku zasadności skargi, skoro od kwietnia 2011 r. skarga jest zasadna nie tylko wtedy, gdy organ jest bezczynny, ale również gdy prowadzi postępowanie przewlekle, z przekroczeniem ustawowych terminów na załatwienie sprawy i kolejno podejmuje w postępowaniu szereg zbędnych czynności, które nie przyspieszają wyjaśnienia i rozstrzygnięcia sprawy. Dodał również, że przy ocenie zasadności skargi na bezczynność nie mają znaczenia powody, dla których określony akt lub czynności nie zostały podjęte, w szczególności czy bezczynność była zawiniona przez organ, ewentualnie czy jest następstwem przekonania organu o braku obowiązku podejmowania określonych aktów lub czynności. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 czerwca 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., zakres przedmiotowy skarg na bezczynność lub przewlekłość postępowania wyznaczają postanowienia art. 3 § 2 pkt 1 - 4 tej ustawy. Zaskarżenie bezczynności lub przewlekłego postępowania organu administracji publicznej jest dopuszczalne w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest na mocy powyższych przepisów zaskarżenie decyzji, postanowień oraz innych aktów i czynności. Z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym w kpa terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub czynności. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt (decyzja, postanowienie, inny akt lub czynność) nie został podjęty, a w szczególności czy bezczynność spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu. Terminy załatwienia spraw w postępowaniu administracyjnym określają przepisy art. 35 kpa i przekroczenie tych terminów lub terminów przedłużonych w związku z postanowieniami art. 36 kpa oznacza stan bezczynności podlegający zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Podstawową zasadą skargi na bezczynność jest zatem ochrona strony poprzez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Przepis art. 35 § 1 kpa stanowi, że organy administracji obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 kpa). O każdym zaś przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 § 1 kpa). Wskazać należy, że bezczynność organu administracji publicznej występuje nie tylko wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, ale również wtedy, gdy je podjął, lecz mimo ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem decyzji lub innego aktu administracyjnego. Stosownie do art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba, że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy ( art. 52 § 2 ustawy). W rozpoznawanej sprawie skarżąca skierowała do Głównego Geodety Kraju zażalenie na bezczynność Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego i Kartograficznego (w piśmie datowanym na 17 września 2011r. nazwanym skargą). Należy zatem przyjąć, że wyczerpała tryb postępowania przewidziany w art. 37 kpa, którego zachowanie warunkowało dopuszczalność skargi. W niniejszej sprawie kontroli sądu została poddana bezczynność ww. organu polegająca na nierozstrzygnięciu wniosku K. M. z dnia 16 czerwca 2011 r. W sprawie bezspornym jest, że wniosek ten – sprecyzowany w późniejszym terminie jako podanie o wznowienie postępowania zakończonego prawomocnym postanowieniem WINGiK z dnia [...] uznającym wniesione przez skarżącą odwołanie od decyzji Starosty S. z [...] za złożone z uchybieniem terminu – nie został rozpoznany do dnia orzekania przez Sąd, mimo przekroczenia terminów do załatwienia sprawy określonych przepisami kodeksu postępowania administracyjnego. Złożenie wniosku o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostatecznym postanowieniem w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania (art. 126 kpa), obliguje organ do zbadania, czy łącznie zachodzą formalne przesłanki do wydania postanowienia o wznowieniu postępowania tj. ustalenia, czy: 1. wniosek o wznowienie postępowania pochodzi od strony, 3. podanie o wznowienie postępowania zostało wniesione z zachowaniem terminów określonych w art. 148 § 1 i 2 kpa, 4. żądanie wznowienia postępowania oparte jest na jednej z ustawowych podstaw wznowienia, o jakich mowa w art. 145 § 1 kpa. Wystąpienie łącznie wszystkich wymienionych przesłanek uprawnia organ do wydania postanowienia o wznowieniu postępowania (art. 149 § 1 kpa), natomiast ich brak skutkuje odmową wznowienia, także w formie postanowienia (art. 149 § 3 kpa). Postanowienie o wznowieniu stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 2 kpa). Wstępny etap postępowania wznowieniowego ma zatem charakter formalny i nie wymaga wnikliwej analizy całego materiału dowodowego zgromadzonego podczas prowadzenia postępowania, którego wznowienia domaga się skarżąca. W toku tegoż postępowania wstępnego organ ma prawo i obowiązek badać tylko ww. kwestie formalne. Nie wolno mu natomiast oceniać czy przyczyny wznowienia wskazane przez stronę faktycznie wystąpiły, co powinien rozważyć dopiero w następnej fazie postępowania - po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania. Dopiero na tym etapie postępowania organ administracji przeprowadza merytoryczną ocenę materiału dowodowego sprawy i dokonuje weryfikacji twierdzeń wnoszącego podanie. Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że po zwrocie akt przez Głównego Geodetę Kraju wraz z pismem z 28 października 2011 r. uznającym zażalenie za zasadne (data wpływu do UW – 7 listopada 2011r.), organ – z pominięciem czysto formalnego charakteru I etapu badania dopuszczalności wznowienia postępowania w sprawie - dwukrotnie, pismami z 10 listopada 2011r., a następnie z 29 listopada 2011r. – zbytecznie wzywał skarżącą do uzupełnienia wniosku poprzez wskazanie jakie dowody w sprawie okazały się fałszywe i w jakim terminie dowiedziała się o tym fakcie oraz w wyniku jakiego przestępstwa zostało wydane postanowienie z dnia 10 października 2005r. Tymczasem w oparciu o dostępne akta administracyjne, w szczególności na podstawie pisma K. M. z 17 września 2011r. skierowanego do Głównego Geodety Kraju (nazwanego skargą), organ mógł dokonać oceny dopuszczalności wznowienia w sprawie i wydać jedno z postanowień, o jakich mowa w art. 149 § 1 i 3 kpa. Zaniechanie powyższego stanowi o zasadności skargi w zakresie uznania bezczynności organu, co mając na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt I wyroku na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. Jednocześnie wskazać należy, że zaistniała w sprawie bezczynność nie nosi – w ocenie Sądu - cech rażącego naruszenia prawa. Na podstawie niejednoznacznego w treści wniosku z dnia 16 czerwca 2011 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego mógł mieć bowiem istotne wątpliwości odnośnie żądania skarżącej. Dopiero w skardze do Głównego Geodety Kraju K. M. jednoznacznie sprecyzowała, że chodzi o wznowienie postępowania zakończonego postanowieniem w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Należało zatem przyjąć, że termin załatwienia sprawy przez organ rozpoczął bieg w dniu 7 listopada 2011 r. tj. w dacie otrzymania od Głównego Geodety Kraju pisma skarżącej datowanego na 17 września 2011r. Wprawdzie - jak wyżej wykazano - Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego powinien był wydać postanowienie w oparciu o art. 149 § 1 lub 3 kpa bez wzywania do uzupełnienia braków, to jednak sam fakt podjęcia tych czynności nie wskazuje na rażąco bierną postawę organu. W związku z tym skargę w zakresie stwierdzenia, iż bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i wymierzenia mu grzywny, należało oddalić (art. 149 § 2 p.p.s.a.). Orzeczenie w pkt II oparto na art. 250 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 2 pkt 1c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. nr 163, poz. 1349 ze zm.).