II SAB/Ke 36/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian (spr.), Sędzia WSA Beata Ziomek, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 lipca 2018 r. sprawy ze skargi K. S. na bezczynność Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy do rozpatrzenia wniosku K. S. z dnia 5 stycznia 2018 r. w zakresie udostępnienia informacji dotyczącej listy kandydatów, którzy zgłosili swoją kandydaturę na stanowisko, składu komisji skrutacyjnej, przesłania protokołów z odbytego konkursu oraz kopii (skanu) zawartej umowy z A. K. – w terminie 14 dni od daty zwrotu akt organowi wraz z odpisem prawomocnego wyroku; II. stwierdza, że Dyrektor Powiatowego Urzędu Pracy dopuścił się bezczynności, lecz nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. oddala skargę w pozostałej części; IV. zasądza od Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy na rzecz K. S. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. We wniosku z 5 stycznia 2018 r. K.S. domagała się udzielenie przez Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w Jędrzejowie informacji publicznej odnośnie zatrudnienia A. K. w następującym zakresie: - kiedy ogłoszono konkurs na stanowisko, które osoba ta objęła, - przesłania ogłoszenia konkursu na stanowisko objęte przez tę osobę, - przesłania listy kandydatów, którzy zgłosili swoją kandydaturę do objęcia stanowiska objętego powyższym konkursem; - przesłania kopi dokumentów (skanów) kandydatki A. K.: - życiorysu z przebiegiem nauki i pracy zawodowej, - dokumentów potwierdzających posiadane wykształcenie, - dokumentów potwierdzających posiadanie niezbędnych kwalifikacji i uprawnień zawodowych, - świadectw pracy, zaświadczeń z dotychczasowych miejsc pracy i dokumentujących wymagany staż pracy, - pisemnego oświadczenia o pełnej zdolności do czynności prawnych, korzystaniu z pełni praw publicznych, - pisemnego oświadczenia, że kandydat nie był karany za przestępstwo popełnione umyślnie, ścigane z oskarżenia publicznego lub umyślne przestępstwo skarbowe, - oświadczenia o braku zakazu pełnienia funkcji związanych z dysponowaniem środkami publicznymi, - innych dokumentów potwierdzające dodatkowe kwalifikacje lub umiejętności, opinie z poprzednich miejsc pracy, - podania składu komisji rekrutacyjnej, - przesłania protokołów z odbytego konkursu, - przesłania kopi (skanu) zawartej umowy z A. K., - przesłania zakresu pełnionych przez A. K. obowiązków. W odpowiedzi na powyższy wniosek Dyrektor Powiatowego Urzędu Pracy w Jędrzejowie w piśmie z 17 stycznia 2018 r., poinformował, że A. K. została zatrudniona w Powiatowym Urzędzie Pracy w Jędrzejowie na stanowisku specjalisty ds. programów - stażysta, a obecnie na stanowisku specjalista ds. programów na podstawie umowy o pracę zawartej na czas określony od [...], w wyniku przeprowadzonego otwartego postępowania konkursowego. Zakres jej obowiązków zawarty jest m.in.: w Regulaminie Organizacyjnym PUP w Jędrzejowi (do wglądu na wskazanej w tym piśmie stronie bip) oraz wynika z treści ogłoszenia o konkursie na wolne stanowisko, które zostało załączone do odpowiedzi. Pozostałe wnioskowane informacje nie stanowią informacji publicznej, a ich ujawnienie mogłoby naruszyć prawa A. K. oraz osób trzecich. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na bezczynność K. S. zarzuciła naruszenie: art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim daje on prawo do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej, poprzez nieudostępnienie wnioskowanych informacji, pomimo istniejącego ustawowego obowiązku; art. 13 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zakresie, w jakim zobowiązuje on organ do udostępnienia informacji bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od złożenia wniosku, poprzez nie udzielenie pełnej odpowiedzi w ustawowo określonym terminie. Mając powyższe na uwadze skarżąca wniosła o zobowiązanie organu do realizacji wniosku z 5 stycznia 2018 r., orzeczenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzenie grzywny. W uzasadnieniu skarżąca podała, że ustawa z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz.U. 2016 poz. 902 ze zmianami), jasno wskazuje w art. 13 pkt. 4, że informacje o kandydatach, którzy zgłosili się do naboru, stanowią informację publiczną w zakresie objętym wymaganiami związanymi ze stanowiskiem określonym w ogłoszeniu o naborze. Zatem informacją publiczną są wszelkie informacje dotyczące kandydata w zakresie spełniania przez niego wymagań określonych w ogłoszeniu. Jeżeli informacje dotyczące kandydata mają związek z tymi wymaganiami, podlegają udostępnieniu w trybie przewidzianym przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ponadto podstawę odmowy udzielenia wnioskowanych informacji nie może uzasadniać art. 23 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych, gdyż stosunek pracy pracownika samorządowego ma wyjątkowy charakter, co znajduje odzwierciedlenie w odrębnych regulacjach dotyczących tylko tej grupy pracowników. Do tych aktów należy m.in. ustawa o pracownikach samorządowych. Ponadto ochrona danych osobowych nie jest przesłanką, która powoduje, że informacja przestaje być informacją publiczną. W takim wypadku, co najwyżej dostęp do niej może być ograniczony. Dlatego też Dyrektor nie może, wskazując na ochronę danych osobowych, twierdzić, że informacje nie są publiczne i nie podlegają udostępnieniu. Zdaniem skarżącej umowa ze specjalistą ds. programów stanowi informację publiczną. Dokument ten bowiem stanowi informację o kompetencjach osoby sprawującej tę funkcję w powiatowym urzędzie pracy, a także o sposobie gospodarowania środkami. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Powiatowego Urzędu Pracy w Jędrzejowie wniósł o jej odrzucenie w przypadku nieuzupełnienia wymagań formalnych (zdaniem organu złożona skarga jest niekompletna), bądź o jej oddalenie. Organ wskazał, że nie każda informacja związana z zatrudnieniem w administracji rządowej lub samorządowej jest informacją publiczną. Po pierwsze - musi dotyczyć osób pełniących funkcje publiczne, a po drugie - konieczne jest zaistnienie powiązania tej informacji z pełnieniem funkcji publicznej. Brak takiego związku powoduje, że dana informacja nie ma charakteru publicznej, a tym samym nie podlega udostępnieniu (tak w: I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2016, s. 144). Organ dodał, że w literaturze istnieją ponadto poglądy, że brak jest podstaw, aby pojęcie funkcji publicznej odnosić do każdej osoby zatrudnionej w urzędzie lub też jednostkach organizacyjnych samorządu terytorialnego, o ile wynagrodzenia tych osób są finansowane z budżetu samorządu. Zdaniem organu niezasadne jest twierdzenie, że umowa ze specjalistą ds. programów stanowi informację o kompetencjach osoby sprawującej funkcję w powiatowym urzędzie pracy, a także sposobie gospodarowania środkami publicznymi. Elementy umowy o pracę określone są w art. 29 § 1 kodeksu pracy i z przepisu tego nie wynika, żeby sama umowa stanowiła informację o funkcjach i kompetencjach danej osoby, a tym bardziej o sposobie gospodarowania środkami publicznymi. Ponadto o sposobie gospodarowania środkami publicznymi decyduje Dyrektor Powiatowego Urzędu Pracy w Jędrzejowie, a nie A. K. Przede wszystkim jednak najistotniejsze dla sprawy jest to, że w żądanych przez skarżącą kserokopiach dokumentów istnieją informacje o charakterze mieszanym. Należy odróżnić pojęcie informacji i jej nośnika, czy też źródła. Obywatel ma prawo do uzyskania wiedzy o sprawach publicznych, ale prawo to nie obejmuje nośników tej informacji, np. dokumentów. Dokumenty są zasadniczymi nośnikami informacji, a więc prawo wglądu do dokumentu oznacza prawo do zapoznania się z jego treścią, a nie prawo do dysponowania samym dokumentem (tak WSA w Olsztynie w wyroku z 25.03.2009 r., II SAB/01 8/09 i NSA w wyrokach z 19.08.2009 roku, I OSK 683/09 i z 27.03.2018 r., I OSK 2487/16). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Na wstępie wskazać należy, że chociaż z treści przesłanej za pośrednictwem organu skargi faktycznie wynika, że jej strona pierwsza nie jest powiązana logicznie ze stroną drugą (jak wynika z nadesłanej na żądanie Sądu skargi, brakowało w niej czterech linijek tekstu), jednakże powyższa nieprawidłowość nie uzasadniała odrzucenia skargi, gdyż zawierała ona wszystkie niezbędne elementy wymienione w art. 57 § 1 i art. 46 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302), dalej P.p.s.a. Przechodząc do merytorycznej oceny sprawy stwierdzić należy, że skarga częściowo zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1330), dalej u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. W myśl art. 4 ust. 1 pkt 4 tej samej ustawy, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego. Nie może budzić wątpliwości, że Dyrektor Powiatowego Urzędy Pracy jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, o którym mowa w zacytowanym wyżej art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. Spór w niniejszej sprawie dotyczy tego, czy żądane przez skarżącą informacje mają charakter publiczny. Co należy rozumieć pod pojęciem informacji publicznej wskazano w art. 6 u.d.i.p., przy czym zawarty w ust. 1 zwrot "w szczególności" wskazuje, że nie jest to wyliczenie enumeratywne. W ocenie Sądu, analizując wniosek skarżącej, za informację publiczną, której organ nie udostępnił uznać należy listę kandydatów, którzy zgłosili się do udziału w konkursie na stanowisko urzędnicze, ogłoszonym w trybie przepisów ustawy o pracownikach samorządowych 3 czerwca 2015 r., skład komisji skrutacyjnej, protokoły z odbytego konkursu oraz kopia (skan) umowy o pracę zawartej z osobą, która konkurs ten wygrała. Zgodnie bowiem z art. 13 ust. 4 ustawy o pracownikach samorządowych, informacje o kandydatach, którzy zgłosili się do naboru (a taką informacją jest niewątpliwie lista tych kandydatów), stanowią informację publiczną w zakresie objętym wymaganiami związanymi ze stanowiskiem określonym w ogłoszeniu o naborze. Z kolei w myśl art. 14 tej samej ustawy, z przeprowadzonego naboru kandydatów sporządza się protokół, który zawiera 1) określenie stanowiska, na które był przeprowadzany nabór, liczbę kandydatów oraz imiona, nazwiska i miejsca zamieszkania w rozumieniu przepisów Kodeksu cywilnego nie więcej niż pięciu najlepszych kandydatów wraz ze wskazaniem kandydatów niepełnosprawnych o ile do przeprowadzanego naboru stosuje się przepis art. 13a ust. 2, przedstawianych kierownikowi jednostki; 2) liczbę nadesłanych ofert na stanowisko, w tym liczbę ofert spełniających wymagania formalne; 3) informację o zastosowanych metodach i technikach naboru; 4) uzasadnienie dokonanego wyboru; 5) skład komisji przeprowadzającej nabór. Tak więc, stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 3 lit.g u.d.i.p., protokół i zawarte w nim informacje dotyczące składu komisji skrutacyjnej stanowią informację publiczną. Z kolei, jeśli chodzi o kopię (skan) umowy o pracę z osobą, która konkurs ten wygrała również stanowi ona informację publiczną. Za utrwalone uznać należy stanowisko sądów administracyjnych, zgodnie z którym umowy, które dotyczą majątku publicznego (a taką jest umowa o pracę, skoro na jej podstawie pracodawca obowiązany jest do wypłaty wynagrodzenia), stanowią informację, o jakiej mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2 lit.f u.d.i.p. (przykładowo wyroki NSA: z 2 kwietnia 2014 r., sygn. I OSK 1741/13, z 11 września 2012 r. sygn. I OSK 916/12, wyroki WSA: w Poznaniu z 8 lipca 2004 r., IV SA/Po 224/06, WSA w Warszawie z 16 listopada 2004r., II SAB/Wa 238/04 - dostępne w internetowej bazie orzecznictwa sądów administracyjnych). Tego rodzaju umowa obrazuje także zasady funkcjonowania powiatowej jednostki organizacyjnej, jaką jest Powiatowy Urząd Pracy, stanowi więc także informację o której mowa w art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a u.d.i.p. Okoliczność, że określona informacja zawiera dane dotyczące prywatności czy też inne prawem chronione tajemnice nie oznacza, że traci ona charakter informacji publicznej. Jest to nadal informacja publiczna, z tym, że zgodnie z art. 5 u.d.i.p. prawo do jej uzyskania podlega stosownym ograniczeniom. W takiej sytuacji organ może odmówić udostępnienia takiej informacji, ale stosownie do art. 16 ust. 1 u.d.i.p. obligowany jest wydać stosową decyzję w tym przedmiocie (por. wyrok NSA w sprawie I OSK 1741/13). Mając powyższe na uwadze, skarga w powyższym zakresie podlegała uwzględnieniu, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3 P.p.s.a. W pozostałej części skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodzić się należy z organem, że czym innym jest informacja publiczna, a czym innym nośnik, w którym jest ona zawarta. Skarżąca domaga się przesłania kopii (skanów) dokumentów prywatnych w postaci życiorysu z przebiegiem nauki i pracy zawodowej, dokumentów potwierdzających posiadane wykształcenie, dokumentów potwierdzających posiadanie niezbędnych kwalifikacji i uprawnień zawodowych, świadectw pracy, zaświadczeń z dotychczasowych miejsc pracy i dokumentujących wymagany staż pracy, pisemnego oświadczenia o pełnej zdolności do czynności prawnych, korzystaniu z pełni praw publicznych, pisemnego oświadczenia, że kandydat nie był karany za przestępstwo popełnione umyślnie, ścigane z oskarżenia publicznego lub umyślne przestępstwo skarbowe, oświadczenia o braku zakazu pełnienia funkcji związanych z dysponowaniem środkami publicznymi, innych dokumentów potwierdzające dodatkowe kwalifikacje lub umiejętności, opinie z poprzednich miejsc pracy. Chociaż niewątpliwie znaczna część tych dokumentów zawiera informacje, o których mowa w art. 13 ust. 4 ustawy o pracownikach samorządowych, jednakże nie zmienia to faktu, że same te dokumenty takiej informacji nie stanowią (por. przykładowo wyrok NSA z 9 sierpnia 2009 r. sygn. I OSK 683/09), w związku z czym skarżąca nie może skutecznie domagać się ich udostępnienia poprzez nadesłanie ich kopii bądź skanu. Organ administracji publicznej rozpoznając wniosek był związany jego treścią. Skarżąca nie domagała się udostępnienia informacji zawartych w wyżej wymienionych dokumentach, lecz żądała przesłania ich kopii bądź skanu, podczas gdy dokumenty te nie stanowią informacji publicznej (a jedynie zawarta w nich treść). Natomiast, co się tyczy żądania udostępnienia zakresu pełnionych obowiązków przez A. K., to skoro w piśmie z 17 stycznia 2018 r. organ poinformował, że zakres tych obowiązków jest zamieszczony na stronie BIP, (której dokładny adres wskazał), informacja ta została udostępniona skarżącej, stosownie do art. 7 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Również pozostałe, żądane przez skarżącą informacje, zostały udostępnione. W ocenie Sądu, chociaż organ dopuścił się bezczynności w zakresie udostępnienia informacji o składzie komisji skrutacyjnej, kandydatach, którzy się zgłosili do konkursu, protokołu z posiedzenia komisji skrutacyjnej oraz odpisu (skanu) umowy, to nie można mu zarzucić rażącej bezczynności. Nie wynikała ona bowiem ze złej woli czy też celowej opieszałości, ale z odmiennej, błędnej wykładni przepisów. Zauważyć należy, że w odpowiedzi na wniosek z 5 stycznia 2018 r., w dniu 17 stycznia 2018, a więc w terminie, o jakim mowa w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. organ udostępnił część żądanych przez skarżąca informacji. Świadczy to o tym, że pozostałe informacje dlatego nie zostały udostępnione, gdyż organ uznał, że nie są to informacje publiczne. Z tych samych powodów Sąd nie uwzględnił wniosku skarżącej wymierzenie organowi grzywny. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a., zasądzając na rzecz skarżącej kwotę 100 złotych, odpowiadającą uiszczonemu przez nią wpisowi od skargi.