II SAB/Ke 4/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Beata Ziomek po rozpoznaniu w dniu 21 lutego 2024 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi R. S. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w Dwikozach w przedmiocie pomocy społecznej (wniosek z 21 grudnia 2023 r.) postanawia: odrzucić skargę. W dniu 27 grudnia 2023 r. R. S. wniósł do tut. skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w Dwikozach w przedmiocie udzielenia ojcu skarżącego pomocy społecznej – na wniosek skarżącego z 21 grudnia 2023 r., o zakup materaca przeciwodleżynowego dla niepełnosprawnego ojca. Skarżący podniósł, że przedmiotowy wniosek złożył w imieniu ubezwłasnowolnionego całkowicie ojca - jako osoba zainteresowana. Dodał, że ojciec nie ma opiekuna prawnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie z uwagi na niewyczerpanie trybu przewidzianego w art. 52 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a z ostrożności o oddalenie. Wskazał, że w sprawie wniosku o pomoc w postaci zakupu materaca przeciwodleżynowego, skarżący wniósł 23 grudnia 2023 r. ponaglenie, które wraz z odpisami dokumentów zostało przekazane do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach 2 stycznia 2024 r. Zdaniem organu skarga została złożona przedwcześnie i powinna zostać odrzucona. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 202 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. 2023 r. poz. 1634 ze zm.), dalej "Ppsa", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przedmiocie wydania decyzji administracyjnej (pkt 8 w zw. z pkt 1). Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania złożonej skargi, sąd administracyjny ma obowiązek zbadania z urzędu, czy jest ona dopuszczalna. Jednym z niezbędnych warunków dopuszczalności przyjęcia sprawy ze skargi do rozpoznania jest konieczność wyczerpania przed jej wniesieniem środków zaskarżenia jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1). Z art. 52 § 2 Ppsa wynika, że wyczerpanie środków zaskarżenia to sytuacja, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie. W zakresie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, powołane przepisy uzupełnia jeszcze art. 53 § 2b Ppsa, stanowiąc, że skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Zakwalifikowanie przez ww. przepisy ponaglenia jako środka zaskarżenia powoduje konieczność uznania, że skuteczność dopełnienia tej czynności procesowej podlega ocenie dokonywanej przez pryzmat przepisów prawa regulujących tę instytucję. Ponaglenie zostało uregulowane w Ppsa jedynie szczątkowo – w przywołanych wyżej art. 52 § 2 i art. 53 § 2b. Natomiast zasadnicza część tej regulacji znajduje się w Kodeksie postępowania administracyjnego, a przede wszystkim w art. 37 tej ustawy. Jeden z wymogów formalnych, warunkujących skuteczne wniesienie ponaglenia, został wprowadzony przez ustawodawcę w art. 37 § 3a Kpa, dodanym z dniem 10 listopada 2022 r. przez art. 1 ustawy z dnia 7 października 2022 r. o zmianie niektórych ustaw w celu uproszczenia procedur administracyjnych dla obywateli i przedsiębiorców (Dz.U. poz. 2185). Zgodnie z tym przepisem, jeżeli ponaglenie zostało wniesione przed upływem terminu określonego w art. 35 albo przepisach szczególnych, organ prowadzący postępowanie pozostawia ponaglenie bez rozpoznania. Przepisów § 4-8 nie stosuje się. Zastrzeżony w tym przepisie rygor w postaci pozostawienia ponaglenia bez rozpoznania prowadzi do wniosku, że ponaglenie przedwczesne w świetle art. 37 § 3a Kpa, nie może zostać uznane za wniesione skutecznie. To ostatnie stwierdzenie ma zarazem istotne znaczenie dla oceny dopuszczalności wniesienia skargi poprzedzonej takim (przedwczesnym) ponagleniem. Wprawdzie w art. 53 § 2b Ppsa nie zastrzeżono wyraźnie, że wymagane jest wniesienie ponaglenia "skutecznie", ale taki warunek zdaje się być w nim milcząco przyjęty – jako dający się wyprowadzić z zasady demokratycznego państwa prawnego, która łączy zaistnienie określonych skutków prawnych tylko z czynnościami dokonanymi w prawem przewidzianym trybie. Takie stanowisko zajęła judykatura, stwierdzając że skutki ponaglenia dla dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego można rozważać jedynie w kontekście ponaglenia skutecznie wniesionego – gdyż tylko takie ponaglenie daje stronie możliwość wniesienia skargi do sądu (por. wyrok NSA z 26 stycznia 2021 r., sygn. II OSK 2203/20). Ponadto, w analizowanym art. 53 § 2b Ppsa nie zastrzeżono expressis verbis również np. tego, że warunkiem dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na przewlekłość postępowania prowadzonego na podstawie przepisów Kpa jest wniesienie ponaglenia w toku postępowania, którego opieszałe prowadzenie kwestionuje się w skardze ‒ co nie stanęło na przeszkodzie wyinterpretowaniu przez judykaturę obowiązywania takiego warunku w drodze wykładni językowej, systemowej oraz funkcjonalnej, z szerokim odwołaniem się do art. 37 Kpa (por. postanowienie NSA z 7 lutego 2022 r., sygn. I OSK 2394/21). Wszystko to prowadzi do wniosku, że warunkiem dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na bezczynność lub przewlekłość postępowania prowadzonego na podstawie przepisów Kpa jest uprzednie wniesienie ponaglenia w sposób respektujący unormowanie art. 37 § 3a Kpa, a więc po upływie terminu na załatwienie sprawy przez organ administracji, określonego w art. 35 Kpa albo przepisach szczególnych. Natomiast ponaglenie złożone przed upływem ww. terminu ‒ jako przedwczesne i z tego powodu podlegające pozostawieniu bez rozpoznania ‒ nie wywiera skutku procesowego w postaci wyczerpania środków zaskarżenia w rozumieniu art. 52 § 1 Ppsa. W konsekwencji, skarga wniesiona po takim ponagleniu podlega odrzuceniu, jako niedopuszczalna z innych przyczyn w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 6 Ppsa (por. postanowienie NSA z 20 stycznia 2022 r., sygn. II OSK 2772/21). Zasadność przedstawionej wyżej interpretacji art. 53 § 2b Ppsa, opartej na wykładni językowej oraz systemowej tego przepisu dokonywanej w powiązaniu z unormowaniami art. 37 § 3a K.p.a. oraz art. 52 § 1 Ppsa, znajduje potwierdzenie także w wykładni celowościowej. Jeśli bowiem strona wnosi ponaglenie razem z wnioskiem albo zaraz po złożeniu wniosku, to praktycznie w tym samym czasie może wnieść też skargę do sądu administracyjnego na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ. To z kolei oznacza ‒ zwłaszcza w sprawach w których przepis szczególny określa dłuższe od ogólnych terminy ich załatwienia przez organ ‒ że sąd z dużym prawdopodobieństwem będzie miał możliwość rozpoznać skargę przed upływem terminu przewidzianego na rozpatrzenie sprawy przez organ. W takich zaś przypadkach sądy ‒ podobnie, jak organy administracji ‒ zwykle nie stwierdzają bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W konsekwencji takie sprawy niepotrzebnie angażują nie tylko organy administracji, ale i sądy administracyjne wraz z ich całym aparatem urzędniczym (por. postanowienie WSA w Poznaniu z 17 sierpnia 2023 r., sygn. IV SAB/Po 89/23). Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy, należy stwierdzić, że skoro skarżący 27 grudnia 2023 r. wniósł do tut. Sądu skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w Dwikozach, to wniesione 23 grudnia 2023 r. ponaglenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach, dotyczące domniemanej bezczynności organu pomocy społecznej w postępowaniu wszczętym na podstawie wniosku z dnia 21 grudnia 2023 r. – zostało złożone przedwcześnie. W konsekwencji, takie ponaglenie nie mogło, w świetle art. 37 § 3a Kpa, odnieść zamierzonego skutku w postaci "wyczerpania środków zaskarżenia" w rozumieniu art. 52 § 1 Ppsa. Mając na względzie powyższe skarga wniesiona w niniejszej sprawie podlegała odrzuceniu jako niedopuszczalna, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 Ppsa.