II SAB/Ke 40/11

II SAB/Ke 40/11 POSTANOWIENIE Dnia 27 lutego 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Kuza po rozpoznaniu w dniu 27 lutego 2012 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi R.P. na bezczynność Starosty S. w przedmiocie unieważnienia notarialnej umowy sprzedaży oraz uregulowania stanu prawnego nieruchomości postanawia: I odrzucić skargę; II. przyznać od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na rzecz adwokata A.B. kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć i 20/100) złotych, w tym 55,20 (pięćdziesiąt pięć i 20/100) złotych VAT, tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. IISAB/Ke 40/11 UZASADNIENIE W piśmie datowanym na dzień 4 listopada 2011 r., sprecyzowanym i wyjaśnionym w piśmie z dnia 20 grudnia 2011 r. skierowanym bezpośrednio do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, R.P. wniosła skargę na bezczynność między innymi Starosty S. polegającą na: 1. nieprzystąpieniu do zainicjowanej przez skarżącą sprawy przed Sądem Rejonowym o sygn. I C 121/11 o unieważnienie czynności prawnej opisanej w nieistniejącym, bo niepodpisanym przez notariusza akcie notarialnym z dnia 17 lipca 1974 r. rep. A 2317/74, dotyczącym zakupu przez Skarb Państwa nieruchomości położonej w S. przy ulicy O. , oznaczonej numerem 1129, 2. niewystąpieniu do sądu cywilnego w celu uregulowania stanu prawnego wyżej opisanej nieruchomości położonej w S. w drodze zasiedzenia, które nastąpiło w dniu 17 lipca 1984 r. oraz niezawiadomieniu skarżącej o tym postępowaniu jako zainteresowanej. W uzasadnieniu skargi podano, że Starosta S. jako przedstawiciel Skarbu Państwa zgodnie z ustawą o gospodarce nieruchomościami zobowiązany jest do podejmowania działań zgodnie z zasadą praworządności celem uzgodnienia treści księgi wieczystej nieruchomości z rzeczywistym stanem prawnym i do aktywnego działania w sprawach administracyjnych i cywilnych zmierzających do odzyskania przez Skarb Państwa przedmiotowej nieruchomości. Gmina była ostatnim właścicielem przedmiotowej nieruchomości, a jej zwrot nieważną decyzją Starosty S. na rzecz poprzednich współwłaścicieli stanowi uszczerbek w majątku komunalnym gminy. Wykazanie nieważności aktu notarialnego nr Rep. 2317/74 może mieć istotne znaczenie dla ważności i zasadności decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości. Równocześnie ze skargą z dnia 4 listopada 2011 r. R.P. skierowała do Wojewody pismo, w którym wniosła o stwierdzenie, że Starosta S. jest bezczynny w zakresie uregulowania własności nieruchomości położonej w S. przy ulicy O. 3 oznaczonej jako działka nr 1129. Z tego pisma oraz z załączonego do niego pisma pełnomocnika skarżącej – K. M. wynika, że R.P. domaga się od Starosty S.: - przystąpienia do sprawy toczącej się przed Sądem Rejonowym w S. o sygn. I C 121/11 o stwierdzenie, że nie doszło do umowy zakupu nieruchomości przez Skarb Państwa od S. i B.F. w dniu 17 lipca 1974 r. oraz, że Skarb Państwa stał się właścicielem nieruchomości przez zasiedzenie w dobrej wierze z dniem 17 lica 1984 r., - dokonania wpisu ostrzeżenia w KW 10354 o toczącym się postępowaniu i zakazu sprzedaży, zastawu, zamiany nieruchomości. Postanowieniem z dnia [...] Wojewoda na podstawie art. 123 § 1 i 2 w zw. z art. 37 § 1 kpa uznał za nieuzasadnione zażalenie R.P. na bezczynność Starosty S. w sprawie uregulowania własności nieruchomości położonej w S. przy ulicy O. , oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka numer 1129. W uzasadnieniu tego postanowienia Wojewoda stwierdził, że żądania wnioskodawczyni skierowane do Starosty S. mają charakter cywilnoprawny, przez co nie wszczynają postępowania administracyjnego i nie mogą doprowadzić do załatwienia tej sprawy w formie decyzji administracyjnej. Dlatego brak jest podstaw do uznania, że organ administracji publicznej – Starosta S. pozostaje w bezczynności. W piśmie z dnia 23 stycznia 2012 r. ustanowiony z urzędu pełnomocnik skarżącej adwokat A.B. poparła skargę wniesioną przez R.P. w związku z bezczynnością Starosty S. w sprawie uregulowania własności przedmiotowej nieruchomości. W uzupełnieniu zarzutów skargi pełnomocnik skarżącej podał, że z mocy art. 12 ustawy o gospodarce nieruchomościami starosta jest zobowiązany do gospodarowania nieruchomościami będącymi własnością Skarbu Państwa w sposób zgodny z zasadami prawidłowej gospodarki. Do zasad tych należy wykonywanie czynności prawnych związanych z ustaleniem i zachowaniem stanu własności. Działania starosty w zakresie gospodarowania nieruchomościami są działaniami z zakresu administracji publicznej. Podejmowane w związku z gospodarowaniem nieruchomościami czynności prawne i procesowe są czynnościami z zakresu administracji publicznej. W związku z tym w ocenie pełnomocnika skarżącej, również czynności o charakterze cywilnoprawnym, których celem byłaby realizacja przez starostę zasady prawidłowej gospodarki, byłyby de facto także czynnościami dokonywanymi w ramach administracji publicznej sprawowanej przez starostę. Stąd właśnie skarżąca wywodzi zasadność skargi, skoro Starosta S. nie podejmuje czynności z zakresu administracji publicznej będąc do tego zobowiązanym treścią przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. W odpowiedzi na skargę datowanej na dzień 10 stycznia 2012 r. Starosta S. wyjaśnił, że w dniu 20 grudnia 2011 r. otrzymał skargę na bezczynność między innymi Starosty S. skierowaną przez R.P. do WSA w Kielcach za jego pośrednictwem, przy czym skarga ta miała treść identyczną jak skarga załączona do wezwania przesłanego do Starosty przez WSA w Kielcach w dniu 29 grudnia 2011 r. Skargę tę organ uznał za bezzasadną podzielając stanowisko wyrażone wobec żądań R.P. przez Wojewodę ego w postanowieniu z dnia [...] W kolejnym piśmie z dnia 16 lutego 2012 r. pełnomocnik skarżącej podtrzymała dotychczasowe stanowisko skarżącej oraz uzupełniając twierdzenia skargi podniosła, że za jej uwzględnieniem przemawia treść art. 23 ust. 1 pkt. 8 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z przepisu tego wynika bowiem, że starosta gospodarujący zasobem nieruchomości Skarbu Państwa i wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej podejmują czynności w postępowaniu sądowym, w szczególności w sprawach dotyczących własności lub innych praw rzeczowych na nieruchomości, o zapłatę należności za korzystanie z nieruchomości, o roszczenia ze stosunku najmu, dzierżawy lub użyczenia, o stwierdzenie nabycia spadku, o stwierdzenie nabycia własności nieruchomości przez zasiedzenie. Skoro więc starosta jest zobowiązany do podejmowania czynności również na drodze postępowania cywilnego, to winien to czynić zawsze wtedy, gdy chodzi o przestrzeganie zasad prawidłowej gospodarki. Podejmowanie czynności na drodze postępowania cywilnego w szczególności odnosi się do postępowań w sprawach o własność. Dlatego Starosta S. zobligowany dyspozycją przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami winien podjąć kroki prawne mające na celu ustalenie, czy w świetle zarzutów skarżącej istotnie umowa sprzedaży nieruchomości oznaczonej jako działka nr 1129 w procesie jej wywłaszczenia została zawarta skutecznie i zgodnie z prawem, a także czy cel wywłaszczenia rzeczywiście został osiągnięty. W następnym piśmie z dnia 23 lutego 2012 r. pełnomocnik skarżącej podał, że Starosta Powiatu wystąpił na drogę sądową z wnioskiem o zasiedzenia nieruchomości, której dotyczyła sprawa I SA 27/00. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 52 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), skargę (w tym także skargę na bezczynność) można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy zaś rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. W przypadku skargi na bezczynność organu, jej wniesienie dopuszczalne jest wówczas, gdy strona wyczerpała tryb przewidziany w art. 37 kpa, to znaczy złożyła zażalenie do organu wyższego stopnia na niezałatwienie sprawy w terminie. Zażalenie o którym mowa we wskazanym przepisie, równoznaczne jest tu ze środkiem zaskarżenia i spełnia kryterium "wyczerpania środków zaskarżenia" w rozumieniu art. 52 § 2 p.p.s.a. Jak wynika z akt przedmiotowej sprawy, R.P. przed wniesieniem niniejszej skargi zaskarżyła bezczynność Starosty S. zażaleniem skierowanym do Wojewody. Wprawdzie zażalenie to zawarte w piśmie z dnia 4 listopada 2011 r. nie poprzedzało pisma z tego samego dnia skierowanego bezpośrednio do WSA w Kielcach zawierającego żądanie ukarania Starosty S. za bezczynność w zakresie uregulowania własności nieruchomości położonej w S. przy ulicy O. , ale ponieważ ostatnio opisane pismo zostało sprecyzowane i określone jako skarga na bezczynność Starosty S. dopiero w kolejnym piśmie skarżącej datowanym na 20 grudnia 2011 r., nazwanym skargą na bezczynność między innymi Starosty S. i skierowanym do WSA w Kielcach również za pośrednictwem Starosty S., to należało uznać, że wymóg formalny dotyczący poprzedzenia skargi na bezczynność zażaleniem do organu wyższego rzędu – został spełniony. Mimo tego skarga podlegała odrzuceniu jako niedopuszczalna z innych przyczyn. Zakres przedmiotowy kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne określa przepis art. 184 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, przepisy regulujące ustrój sądownictwa administracyjnego – art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz postępowanie przed tymi sądami - art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) – powoływanej dalej jako p.p.s.a. W powyższych regulacjach sprecyzowano, iż kontrolą objęta jest działalność administracji publicznej, w tym działalność normatywna (sądy administracyjne orzekają o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej – art. 184 Konstytucji RP) oraz inne sprawy, do których zaliczono: rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i sporów o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (art. 1 § 1 ustawy ustrojowej i art. 3 § 1 p.p.s.a.). Sprawy należące do jednej z wymienionych kategorii są sprawami sądowoadministracyjnymi, a skarga w nich wniesiona podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny. Działalność administracji publicznej, która może być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego charakteryzuje się ściśle określonymi cechami. Powinna być efektem działania organu jako jednego z ogniw struktury organizacyjnej administracji publicznej, dysponującego tzw. imperium, czyli prawem wykonywania zwierzchniej władzy w imieniu państwa, występującego w konkretnym stosunku prawnym w pozycji nadrzędnej wobec strony postępowania administracyjnego oraz działającego w ściśle określonych formach prawnych i w granicach przyznanych mu kompetencji. Oprócz władczego charakteru aktu z zakresu administracji publicznej o dopuszczalności zaskarżenia konkretnego rozstrzygnięcia do sądu administracyjnego decyduje jego forma. Sąd administracyjny jest władny rozpoznać merytorycznie skargę tylko wówczas, gdy zakwestionowany przez skarżącego akt jest jednym z przejawów działalności administracji publicznej wyczerpująco wymienionych w przepisie art. 3 § 2 p.p.s.a., a więc jest decyzją (pkt 1 tego przepisu), postanowieniem o cechach wymienionych w pkt 2 i 3, innym aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa - pkt 4, pisemną interpretacją przepisów prawa podatkowego wydawaną w indywidualnych sprawach – pkt 4a, aktem normatywnym lub innym wydanym przez organ jednostki samorządu terytorialnego w sprawie z zakresu administracji publicznej - pkt 5 i 6, aktem nadzoru - pkt 7. W przypadku skargi na bezczynność organu administracji publicznej, tj. takiej skargi, jaką wniesiono w niniejszej sprawie, jest ona dopuszczalna tylko wówczas, gdy dotyczy aktów określonych w pkt 1-4a wyżej wymienionego przepisu. Skarga R.P. nie spełnia wskazanego wyżej warunku uzasadniającego jej dopuszczalność jako skargi na bezczynność w sprawie objętej właściwością rzeczową sądów administracyjnych. Treść żądania skargi sprecyzowana w piśmie z dnia 20 grudnia 2011 r. i potwierdzona przez ustanowionego z urzędu fachowego pełnomocnika skarżącej w piśmie z dnia 23 stycznia i 16 lutego 2012 r. dotyczyła: nieprzystąpieniu do zainicjowanej przez skarżącą sprawy przed Sądem Rejonowym w S. o sygn. I C 121/11 o unieważnienie czynności prawnej opisanej w akcie notarialnym z dnia 17 lipca 1974 r. rep. A 2317/74, dotyczącym zakupu przez Skarb Państwa nieruchomości położonej w S. przy ulicy O. 3, oznaczonej numerem 1129 oraz niewystąpienia do sądu cywilnego w celu uregulowania stanu prawnego wyżej opisanej nieruchomości położonej w S. w drodze zasiedzenia, a także niezawiadomienia skarżącej o tym postępowaniu jako zainteresowanej. Takich żądań nie da się zakwalifikować jako skargi na nierozstrzygnięcie sprawy przez organ w jednej z form działalności administracji publicznej wymienionych przepisem art. 3 § 2 pkt 1-4a ppsa. Argumentacja skargi i zgromadzone w sprawie dokumenty wskazują, że skarżąca kwestionując ważność aktu notarialnego z dnia 17 lipca 1974 r., chce w istocie podważyć skuteczność nabycia przez Skarb Państwa w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, prawa własności działki nr 1129 położonej w S. mającej założoną księgę wieczystą nr Kw. 10354, co w konsekwencji miałoby doprowadzić do stwierdzenia nieważności decyzji Starosty S. i Wojewody ego z 2000 r. wydanych w przedmiocie zwrotu tej nieruchomości na rzecz byłego właściciela i spadkobierców byłej właścicielki tej działki. Skarżąca kwestionuje brak działań ze strony organu w kierunku unieważnienia umowy notarialnej objętej powołanym aktem notarialnym, a także brak działań ze strony Starosty S. w kierunku uregulowania w sądzie cywilnym stanu prawnego tej nieruchomości w trybie zasiedzenia. Tak opisana bezczynność organu nie jest bezczynnością polegającą na niepodjęciu aktów lub czynności wymienionych w przepisie art. 3 § 2 pkt 1- 4a ppsa, charakteryzujących się tzw. władztwem administracyjnym. Przedmiotem tej oceny byłyby bowiem instytucje prawa cywilnego, a więc jednej z głównych gałęzi prawa prywatnego. Tymczasem akty lub czynności, o których jest mowa w przepisie art. 3 § 2 pkt 1 – 4 ppsa podlegające kognicji sądów administracyjnych muszą mieć charakter publicznoprawny, albowiem tylko w tym zakresie działalność administracji została poddana kontroli sądowoadministracyjnej (por. wyrok NSA z dnia 01 lutego 2005 r. w sprawie sygn. akt FSK 1714/04, Lex 178615). Skarżąca żądając od Starosty S. przystąpienia do toczącej się sprawy cywilnej oraz podjęcia czynności mających na celu uregulowanie stanu prawnego działki nr 1129 w sposób wskazany w skardze, żąda w istocie zainicjowania postępowania o charakterze cywilnym, do którego przeprowadzenia właściwy jest sąd powszechny. Przystąpienie do toczącej się sprawy cywilnej, podobnie jak wniesienie wniosku w cywilnym postępowaniu nieprocesowym nie należy do żadnej z kategorii aktów z zakresu administracji publicznej wymienionych w przepisie art. 3 § 2 pkt 1-4a ppsa. W nawiązaniu do argumentacji zaprezentowanej w piśmie pełnomocnika skarżącej z dnia 23 stycznia i 16 lutego 2012 r. należy dodać, że charakteru sprawy z zakresu administracji publicznej nie nadaje sporowi, jaki toczy się przed Sądem Rejonowym w sprawie I C 121/11, ani też postępowaniu nieprocesowemu, którego wszczęcia skarżąca żąda, treść przepisu art. 12 w zw. z art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), 25 ust. 1 i 2 w zw. z art. 23 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2004r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), z którego wynika, że starosta działając za Skarb Państwa i jednostkę samorządu terytorialnego, jest zobowiązany do gospodarowania nieruchomościami w sposób zgodny z zasadami prawidłowej gospodarki, które polegają między innymi na wykonywaniu czynności prawnych związanych z ustaleniem i zachowaniem stanu własności. W ocenie sądu przepis ten, choć znajduje się w ustawie regulującej publicznoprawną problematykę zarządzania nieruchomościami gminnymi, określa sposób gospodarowania zasobem gminnym nie przesądzając o charakterze prawnym poszczególnych czynności składających się na to gospodarowanie. Bez wpływu na rozstrzygnięcie była też informacja zawarta w kolejnym piśmie pełnomocnika skarżącej, dotycząca wystąpienia przez Starostę Powiatu (nie wskazano jakiego), o stwierdzenie zasiedzenia nieruchomości, której dotyczyła sprawa I SA 27/00 (nie wskazano jakiego sądu, co uniemożliwia też stwierdzenie, jakiej nieruchomości domniemany wniosek dotyczy). Ponieważ zarzucana w sprawie bezczynność Starosty S. dotycząca nie złożenia wniosku o stwierdzenie zasiedzenia nieruchomości położonej w S. przy ulicy O. , oznaczonej numerem 1129, nie podlega kontroli sądu administracyjnego, to również domniemane usunięcie tej bezczynności nie może mieć wpływu na wynik niniejszego postępowania. Uwzględniając powyższe rozważania Sąd uznał, że skarga na bezczynność Starosty S. podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt. 6 p.p.s.a. jako niedopuszczalna z innych przyczyn. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu orzeczono na podstawie art. 250 p.p.s.a. w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. "c" w zw. z § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).