II SAB/Ke 40/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Żak, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.), Asesor WSA Agnieszka Banach, Protokolant Starszy inspektor sądowy Joanna Dziopa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2019 r. sprawy ze skargi [...] w W. na bezczynność Dyrektora Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Końskich w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. umarza postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania Dyrektora Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Końskich do rozpoznania wniosku [...] w W. z dnia 13 czerwca 2019 r. nr PFZ/W/164/2019 o udostępnienie informacji publicznej; II. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Końskich na rzecz [...] w W. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze z 8 sierpnia 2019 r., Polska Federacja [...] w W., zarzuciła Dyrektorowi Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Końskich bezczynność w związku z brakiem częściowej odpowiedzi na jej wnioski z 13 czerwca 2019 r., znak: PFZ/W/164/2019 i PFZ/W/166/2019. Strona skarżąca wskazała, że wniosek o znaku PFZ/W/164/2019, dotyczył udostępnienie informacji publicznej poprzez m.in. przekazanie kserokopii umów związanych z obsługą informatyczną MGOPS w Końskich w latach 2014-2016. Wnosząca skargę podkreśliła, że organ nie kwestionował na żadnym etapie, że powyższa informacja stanowi informację publiczną, jednak uznał, że informacja ta stanowi informację przetworzoną i wezwał wnioskodawcę do wskazania szczególnie istotnego interesu publicznego uzasadniającego udostępnienie żądanej informacji. W odpowiedzi wnioskodawca wskazał, że w jego ocenie żądana informacja nie stanowi informacji publicznej przetworzonej oraz poinformował organ, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie przewiduje rygoru pozostawienia wniosku bez rozpoznania. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Końskich wniósł o umorzenie postępowania. Wskazał, że w odpowiedzi na wniosek znak: PFZ/W/164/2019, który wpłynął do organu 18 czerwca 2019 r., udostępnił żądaną informację publiczną w części dotyczącej punktów: 1, 2, 3, 5 i 6. Natomiast odnośnie punktu 4 dotyczącego przekazania kserokopii umów związanych z obsługą informatyczną M-GOPS w Końskich w latach 2014 – 2016 uznał, że informacja ta ma charakter informacji przetworzonej i dlatego pismem z 21 czerwca 2019 r. wezwał skarżącego do wskazania szczególnie istotnego interesu publicznego do uzyskania żądanych informacji, w terminie 7 dni od daty doręczenia wezwania, pod rygorem pozostawienia tej części wniosku bez rozpatrzenia. W odpowiedzi skarżący oświadczył, że żądane informacje nie mają charakteru przetworzonego, więc nie wymagają wskazania interesu publicznego. Następnie 5 lipca 2019 r. organ poinformował skarżącego o przyczynach uzasadniających opinię organu o zakwalifikowaniu informacji publicznej jako informacji przetworzonej i po raz kolejny poinformował, że udostępnienie tej informacji jest możliwe wyłącznie w zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego oraz wezwał do wskazania szczególnie istotnego interesu publicznego przemawiającego za uzyskaniem żądanych informacji, w terminie 7 dni od daty doręczenia wezwania, pod rygorem pozostawienia części wniosku bez rozpatrzenia. W odpowiedzi skarżący w piśmie z 11 czerwca 2019 r. (16 lipca 2019 r. - data wpływu) oświadczył, że żądane informacje nie mają charakteru przetworzonego. Organ pismem z 29 lipca 2019 r. podtrzymał swoje stanowisko dotyczące konieczności wskazania słusznego interesu publicznego uzasadniającego udostępnienie informacji publicznej o charakterze informacji przetworzonej. Natomiast [...] wydał decyzję, w której odmówił udostępnienia informacji publicznej, w zakresie przekazania kserokopii umów związanych z obsługą informatyczną M-GOPS w Końskich w latach 2014 - 2016. Postanowieniem wydanym na rozprawie w dniu 21 listopada 2019 r. zarządzono wyłączenie ze sprawy rozpoznawanej pod sygnaturą II SAB/Ke 40/19 do odrębnego rozpoznania skargę Polskiej Federacji [..] w W. na bezczynność Dyrektora Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Końskich dotyczącą rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej z 13 czerwca 2019 r., nr PFZ/W/166/2019. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Przedmiotem skargi była bezczynność polegająca na częściowym nieudzieleniu informacji publicznej, o którą skarżąca Federacja zwróciła się we wniosku z 13 czerwca 2019 r., znak: PFZ/W/164/2019. Na wstępie należy zauważyć, że w sprawie nie było kwestionowane, że Dyrektor Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Końskich jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji, a żądana informacja jest informacją publiczną. Sporna natomiast było, czy żądana informacja publiczna miała charakter informacji przetworzonej w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy oraz sposobu rozpatrzenia wniosku strony. Stosownie do okoliczności faktycznych danej sprawy, wniosek o udostępnienie informacji publicznej może być załatwiony poprzez: udostępnienie w drodze czynności materialno-technicznej informacji publicznej będącej w dyspozycji organu w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, odmowie jej udostępnienia w drodze decyzji wydawanej na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (aktualnie tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 1429), dalej zwanej "ustawą", w przypadku uznania, że zachodzą podstawy do takiej odmowy (brak spełnienia warunku z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy lub ograniczenie dostępu do informacji stosownie do art. 5 ustawy), wydaniu decyzji o umorzeniu postępowania - w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 ustawy lub poinformowaniu wnioskodawcy, że jego wniosek nie znajduje podstaw w przepisach ustawy, a więc nie dotyczy informacji publicznej. Bezczynność organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej wystąpi wówczas, gdy zobowiązany do udzielenia tej informacji podmiot, będący w jej posiadaniu, nie podejmuje w przewidzianym w ustawie terminie odpowiednich czynności, tj. nie udostępnia informacji w formie czynności materialno-technicznej lub nie wydaje decyzji o odmowie jej udzielenia, bądź też w przypadku, gdy informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, nie wydaje decyzji o umorzeniu postępowania. Dla stwierdzenia bezczynności nie mają przy tym znaczenia okoliczności, z jakich powodów określone działanie nie zostało podjęte, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną czy też niezawinioną opieszałością organu. W rozpoznawanej sprawie strona skarżąca 18 czerwca 2019 r. (data wpływu do organu) skutecznie złożyła wniosek datowany na 13 czerwca 2019 r., znak: PFZ/W/164/2019 o udostępnienie informacji publicznej. Wniosek ten zawierał sześć punktów, a organ niezwłocznie odpowiedział na pięć z nich, co w sprawie jest niesporne. Natomiast w zakresie punktu 4, organ uznał, że żądana informacja ma charakter informacji przetworzonej i w związku z tym wezwał stronę skarżącą, na podstawie art. 64 § 2 kpa w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy do wskazania szczególnie istotnego interesu publicznego do uzyskania żądanych informacji, w terminie 7 dni, pod rygorem pozostawienia w tej części wniosku bez rozpatrzenia. Zgodzić należy się ze stroną skarżącą, że organ zastosował w sprawie rygor, którego nie przewiduje ustawa o dostępie do informacji publicznej. Przepisy kpa mogą być bowiem stosowane tylko w przypadkach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Ta natomiast nie daje możliwości zastosowania art. 64 § 2, tj. pozostawienia wniosku bez rozpoznania (por. wyrok WSA w Łodzi z 10 maja 2012 r., II SAB/Łd 46/12, dostępny - orzeczenia.nsa.gov.pl). W wyroku z 5 marca 2013 r., I OSK 2889/12, dostępnym orzeczenia.nsa.gov.pl, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej podmiot, do którego skierowano żądanie udostępnienia informacji bez sprecyzowania jej rodzaju i przedmiotu, nie ma podstaw do stosowania trybu uzupełniania podania poprzez jego sprecyzowanie w trybie art. 64 § 2. Wniosek o udzielenie informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej nie stanowi podania w indywidualnej sprawie administracyjnej w rozumieniu art. 63, a w konsekwencji jego uwzględnienie nie podlega rygorom kodeksu postępowania administracyjnego. Z kolei WSA we Wrocławiu w wyroku z 18 maja 2012 r., IV SAB/Wr 12/12, dostępnym - orzeczenia.nsa.gov.pl uznał, że brak wykazania przez podmiot zainteresowany uzyskaniem informacji publicznej przetworzonej przesłanki, że jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego (art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy), nie może być traktowane jako brak formalny podania inicjującego postępowanie administracyjne i w konsekwencji niedopuszczalne jest w takim wypadku zastosowanie sankcji pozostawienia podania bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 kpa. Reasumując prowadzenie przez organ postępowania w sposób niezgodny z przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej spowodowało, że organ w przewidzianym w ustawie terminie nie udzielił skarżącej żądanej informacji, nie odmówił w formie decyzji udostępnienia informacji, ani też nie umorzył postępowania. Powyższe oznacza, że organ pozostawał w bezczynności, co do rozpoznania wniosku z 13 czerwca 2019 r. Tym niemniej rozpatrując skargę na bezczynność Sąd musi rozważyć, czy po jej wniesieniu nie zaszły przesłanki do umorzenia postępowania sądowego. W niniejszej sprawie organ, po wniesieniu skargi do Sądu (12 sierpnia 2019 r.- data wpływu do organu), wydał decyzję z [...], w której odmówił udostępnienia informacji publicznej w zakresie punktu czwartego, dotyczącego przekazania kserokopii umów związanych z obsługą informatyczną M-GOPS w Końskich w latach 2014 – 2016, co powoduje, że zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniosku skarżącej Federacji w określonym terminie stało się bezprzedmiotowe, a postępowanie sądowe w tym przedmiocie należało umorzyć na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej P.p.s.a. Należy podkreślić, że ponieważ niniejsze postępowanie dotyczy jedynie kwestii, czy organ rozpoznając wniosek znak: PFZ/W/164/2019, dopuścił się bezczynności, to z tych względów Sąd nie oceniał zgodności z prawem powyższej decyzji. Na marginesie jedynie trzeba zaznaczyć, że zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie wyrażany jest pogląd, że z treści przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej wynika jednoznacznie, że wnioskodawca nie musi wskazywać powodów, dla których spełnienie jego żądania będzie szczególnie istotne dla interesu publicznego. To podmioty zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej muszą wykazać brak istnienia tej przesłanki ustawowej, jeżeli decydują się wydać w tej sprawie decyzję odmowną (zob. Irena Kamińska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, wyd. III, Opublikowano: WK2016). W wyroku NSA z 9 sierpnia 2011 r., I OSK 976/11, dostępnym - orzeczenia.nsa.gov.pl stwierdzono, że odmowa udostępnienia informacji przetworzonej z uwagi na brak interesu publicznego może nastąpić jedynie w przypadku wykazania przez podmiot zobowiązany do jej udostępnienia, że uzyskanie takiej informacji nie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Brak odpowiedzi wnioskodawcy na wezwanie o wykazanie szczególnie istotnego interesu publicznego w uzyskaniu informacji przetworzonej nie zwalnia organu z obowiązku ustalenia istnienia, bądź braku interesu publicznego w uzyskaniu takiej informacji. Sąd orzekający w niniejszej sprawie w całości podziela przedstawione wyżej poglądy. Podkreślić należy, że przy uchwalaniu ustawy o dostępie do informacji publicznej intencją ustawodawcy było zapewnienie każdemu możliwości realizowania jego konstytucyjnego prawa do uzyskania informacji publicznej. Wydanie decyzji o odmowie udostępnienia tej informacji wraz z obowiązkiem ustalenia przez organ istnienia, bądź braku interesu publicznego w uzyskaniu takiej informacji, zapewnia lepszą ochronę wnioskodawcy, gdyż umożliwia zaskarżenia takiej decyzji do sądu administracyjnego. Sąd nie stwierdził, by bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a., w punkcie II wyroku. Stwierdzona bezczynność była bowiem spowodowana błędnym przekonaniem organu, co do sposobu procedowania po uznaniu przez organ, że wnioskodawca żąda informacji przetworzonej, a nie złą wolą organu, czy też kwestionowaniem konstytucyjnego prawa do uzyskiwania informacji o działalności władzy publicznej. W ocenie Sądu, termin do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej rozpoczął bieg 1 lipca 2019 r., czyli w dniu, kiedy do organu wpłynęło pismo skarżącej Federacji zawierające opinię, że żądana informacja nie ma charakteru przetworzonego. Zatem termin do wydania decyzji upłynął organowi 15 lipca 2019 r. Skoro więc organ wydał decyzję [...], to bezczynność organu nie miała charakteru rażącego, zwłaszcza, że za rażące naruszenie prawa można uznać sytuację, w której bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty, co jak wyżej wyjaśniono, w sprawie miejsca nie miało. Dla uznania rażącego naruszenia nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Przekroczenie musi być znaczne i nie dające się racjonalnie usprawiedliwić. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi więc posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określonego jako zwykłe naruszenie. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a. w punkcie III wyroku. Na zasądzoną z tego tytułu kwotę składa się uiszczony przez stronę skarżącą wpis od skargi w wysokości 100 zł.