II SAB/Ke 41/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Grabowska, Sędziowie Sędzia WSA Artur Adamiec, Sędzia WSA Danuta Kuchta (spr.), Protokolant Joanna Nowak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 listopada 2013r. sprawy ze skargi G. W. na bezczynność P. S.A. z siedzibą w L. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach G. W. domagał się uznania, że P. S.A. Oddział R. pozostaje w bezczynności w związku z nieudzieleniem skarżącemu informacji publicznej zgodnie z żądanym zakresem. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że w dniu 26 lipca 2013 r. skierował do P. wniosek o udostępnienie mu w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U.2001.112.1198), dalej ,,u.d.i.p.", decyzji stanowiących podstawę lokalizacji i budowy oraz eksploatacji linii energetycznych na nieruchomości położonej w miejscowości Ż., gmina O., powiat S. (działka ewidencyjna o numerze 197/1), dla której Sąd Rejonowy w S. prowadzi księgę wieczystą o numerze [...], jak również załączników do wskazanych decyzji, w tym map obrazujących przebieg przedmiotowych urządzeń przesyłowych. Pismo zostało doręczone do adresata 29 lipca 2013 r. Do dnia dzisiejszego nie została skarżacemu udostępniona żądana informacja ani też nie otrzymał decyzji odmownej zgodnie z art. 16 pkt. 1 u.d.i.p. W związku z powyższym P. S.A. Oddział R. naruszył 14 dniowy termin zapisany art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Otrzymał wprawdzie odpowiedź na wniosek (pismo P. S.A. Oddział R. z dnia 2 sierpnia 2013 roku nr [...]), jednak pismo to nie stanowi decyzji, gdyż nie rozstrzyga o istocie sprawy. Skarżący zwrócił uwagę na treść wymienionego pisma, w którym został wezwany do "wskazania interesu prawnego w uzyskaniu oczekiwanej informacji". W jego ocenie wezwanie organu jest zupełnie niezrozumiałe w kontekście przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wobec przedstawionych powyżej faktów skarżący wniósł o zobowiązanie P. S.A. Oddział R. do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi oraz zasądzenie kosztów postepowania. Spółka P. S.A. w L. reprezentowana przez adwokat G. Z. w odpowiedzi na skargę wniosła o odrzucenie skargi ewentualnie o jej oddalenie. Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi Spółka wskazuje, że P. S.A. Oddział R. nie posiada zdolności sądowej. Skonstruowanie skargi na bezczynność podmiotu nie posiadającego zdolności sądowej powoduje jej odrzucenie w myśl art. 58 § 1 ust. 5 ustawy p.p.s.a. Uzasadniając wniosek o oddalenie skargi Spółka podniosła, że kierując wniosek o udostępnienie danych skarżący nie przedłożył żadnego dokumentu wykazującego jego tytuł prawny do nieruchomości, na której posadowione są rzeczowe urządzenia i której dotyczył wniosek. W takiej sytuacji wezwanie Spółki do wykazania interesu prawnego poprzez przedłożenie dowodu własności było w pełni uzasadnione, w przeciwnym razie Spółka - nie mając wiedzy, czy koresponduje z osobą posiadającą tytuł prawny do gruntu, mogła dopuścić się naruszenia przepisów ustawy o ochronie danych osobowych z dnia 29.07.1997 r. Do czasu wykazania uprawnienia po stronie skarżącego, Spółka nie mogła odnieść się co do istoty sprawy. W kontekście powyższego Spółka poddaje w wątpliwość zasadność postawionego przez skarżącego zarzutu bezczynności. O bezczynności organu w zakresie dostępu do informacji publicznej można mówić wówczas, gdy podmiot zobowiązany do udzielenia informacji m. in. nie udziela jej, nie wydał decyzji odmownej w przedmiocie udzielenia, czy też nie podaje przyczyn odmowy udostępnienia tych informacji. W okolicznościach niniejszej sprawy, w której przedsiębiorstwo energetyczne korespondowało ze skarżącym żądając w uprawniony sposób przedłożenia tytułu prawnego do nieruchomości, nie sposób przyjąć stanu bezczynności po stronie Spółki. Ponadto podkreślono rzeczywiste intencje samego skarżącego, który zamierza skierować przeciwko Spółce roszczenia cywilnoprawne związane z posadowieniem urządzeń na jego gruncie. W ocenie Spółki trudno zatem przypisać żądanym informacjom walor informacji publicznej, gdy korespondencja związana z ich uzyskaniem wiąże się z już zapoczątkowanym postępowaniem dla dochodzenia od Spółki wynagrodzenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2002.153.1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z treścią art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2012.270 j.t.) zwanej dalej ,,p.p.s.a." skarga na bezczynność organu jest dopuszczalna tylko w takich granicach, w jakich służy skarga do sądu administracyjnego na decyzje, postanowienia oraz na akty i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Sąd uznał po pierwsze, że brak jest podstaw do odrzucenia skargi. Oceniając dopuszczalność skargi wskazać należy, że skarżący wnioskiem z dnia 26 lipca 2013 r. zwrócił się o udostępnienie informacji publicznej do P. S.A. z siedzibą w L., składając jedynie ten wniosek na adres Oddziału Spółki w R. Skierowanie wniosku do jednostki terenowej, jaką jest Oddział, należy odczytywać jako wystąpienie z żądaniem do samej Spółki – P. S.A. z siedzibą w L., nie zaś do innego samodzielnego podmiotu. Wskazując na bezzasadność stanowiska Spółki w omawianym zakresie powołać należy definicję ,,oddziału" zawartą w art. 5 pkt 4 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U.2013.672). Stosownie do tego przepisu określenie ,,oddział" oznacza: wyodrębnioną i samodzielną organizacyjnie część działalności gospodarczej, wykonywaną przez przedsiębiorcę poza siedzibą przedsiębiorcy lub głównym miejscem wykonywania działalności. Niezasadne jest wobec powyższego stanowisko Spółki, że skarżący skierował skargę na bezczynność niewłaściwego podmiotu w tym przypadku nieposiadającego zdolności sądowej, co skutkować winno odrzuceniem skargi w myśl art. 58 § 1 ust. 5 ustawy p.p.s.a. Oceniając skargę merytorycznie Sąd doszedł do przekonania, że nie jest ona zasadna. P. S.A. z siedzibą w L. nie pozostaje bowiem w bezczynności w sprawie wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej zawartego w piśmie z dnia 26 lipca 2013 r. W pierwszej kolejności rozpoznając skargę na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na gruncie u.d.i.p., Sąd zobowiązany jest zbadać, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym u.d.i.p. Dopiero stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się skarżący był zobowiązany do udzielenia informacji publicznej na mocy u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność. Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Na tle powyższego przepisu w orzecznictwie przyjmuje się, że podmiotami zobowiązanymi do udostępniania informacji publicznych są nie tylko szeroko pojęte władze publiczne, ale także inne podmioty wykonujące zadania publiczne (por. wyrok NSA z dnia 6 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 1918/07, Lex nr 505424). Dystrybucja energii elektrycznej i inne zadania wykonywane przez przedsiębiorstwo energetyczne ze względu na znaczenie energii elektrycznej dla rozwoju cywilizacyjnego i poziomu życia obywateli, a tym samym urzeczywistniania dobra wspólnego, o którym mowa w art. 1 Konstytucji RP są zatem "zadaniami publicznymi". Pogląd, że przedsiębiorstwo energetyczne w sprawach związanych z dystrybucją energii elektrycznej oraz innymi zadaniami przezeń wykonywanymi, noszącymi znamiona "sprawy publicznej" w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. jest zobowiązane do przekazywania określonych informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, jest powszechnie aprobowany w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 851/10; wyrok WSA w Krakowie z dnia 2 lutego 2010 r., sygn. akt II SAB/Kr 112/09; wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 grudnia 2012 r., sygn. akt II SAB/Wa 390/12). Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela powyższy pogląd. Z powyższych względów P. S.A. z siedzibą w L. będącą przedsiębiorstwem energetycznym zajmującym się dystrybucją energii elektrycznej, zaliczyć należy do podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznej. Z przepisów u.d.i.p. wynika, że z bezczynnością podmiotu obowiązanego do udostępniania informacji publicznych mamy do czynienia wówczas, gdy pomimo otrzymania wniosku o udostępnienie informacji (jeżeli wniosek dotyczy takiej informacji) podmiot ten: - nie udostępnia informacji publicznej w formie czynności materialno – technicznej, co winno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku oraz w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), lub - nie wydaje na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. decyzji o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej, w razie uznania, że zachodzą podstawy do takiej odmowy, np. wynikające z art. 5 u.d.i.p., lub - nie udziela informacji, o których mowa w art. 13 ust. 2 i art. 14 ust. 2 u.d.i.p., tj. nie wyjaśnia przyczyn braku możliwości udostępnienia informacji w terminie bądź zgodnie z wnioskiem, przy jednoczesnym wskazaniu, w jakim terminie (nie dłuższym jednak niż 2 miesiące), w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie (w sytuacji powiadomienia wnioskodawcy o braku możliwości realizacji jego żądania w sposób lub w formie określonych we wniosku, ze wskazaniem innego sposobu lub formy bezzwłocznego udostępnienia informacji, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.); lub - nie informuje pisemnie wnioskodawcy, że nie posiada żądanej informacji. Z akt niniejszej sprawy wynika, że P. S.A. z siedzibą w L. załatwiła wniosek skarżącego z dnia 26 lipca 2013 r., w ten sposób, że Oddział w R, w piśmie z dnia 2 sierpnia 2013 r. zażądał od skarżącego wykazania interesu prawnego w uzyskaniu oczekiwanej informacji oraz precyzyjne wskazanie jakiej decyzji dotyczy wniosek, w szczególności podanie daty jej wydania, organu wydającego decyzję oraz przedmiotu rozstrzygnięcia. Spółka zawarte ww. piśmie wezwanie uzasadniła zbyt ogólnikowymi sformułowaniami wniosku, które nie pozwalają na zidentyfikowanie konkretnego dokumentu, który miałby stanowić oczekiwaną informację. Na gruncie niniejszej sprawy powstaje konieczność dokonania oceny, co do skutecznego skorzystania przez podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej ze środków prawnych służących ochronie przed bezczynnością. Wskazać należy, że określony w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. - 14 dniowy termin oraz w art. 13 ust. 2 u.d.i.p. - 2 miesięczny termin na udzielenie informacji publicznej ma charakter instrukcyjny. Jego upływ nie rodzi żadnych materialnoprawnych konsekwencji, a jedynie umożliwia wniesienie środków mających na celu zdyscyplinowanie podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznych, które pozostają w stanie bezczynności. W zakresie dostępu do informacji publicznej z bezczynnością będziemy mieli do czynienia wtedy, gdy we wskazanym terminie zobowiązany podmiot nie udzieli żądanej informacji lub nie podejmie nakazanych prawem czynności zmierzających do powiadomienia o przyczynach zwłoki i o dodatkowym terminie, albo podejmując te czynności, nie udzieli informacji w maksymalnym dwumiesięcznym terminie. Od "milczenia" organu trzeba odróżnić sytuację, w której odpowiada on na wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Odnosząc powyższe rozważania do stanu faktycznego sprawy, stwierdzić należy, że wniosek skarżącego wpłynął do Spółki w dniu 29 lipca 2013 r., a żądanie udzielenia dodatkowych informacji zostało przesłane wnioskodawcy pismem z dnia 2 sierpnia 2013 r., a zatem przed upływem 14 dniowego terminu wynikającego z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Organ kierując pismo do skarżącego nie był bezczynny, podjął w terminie instrukcyjnym wynikającym z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. działania w kierunku uszczegółowienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Jednocześnie podejmując takie działania organ nie naruszył określonego w art. 13 ust 2. u.d.i.p. obowiązku do udzielenia informacji w maksymalnym 2 miesięcznym terminie. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie wskazuje, jakie powody opóźnienia są dopuszczalne w świetle art. 13 ust. 2 u.d.i.p. Przyjąć jednak należy, że podmiot udostępniający nie będzie mógł w sposób dowolny uzasadniać niedotrzymania terminu określonego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. W grę mogą wchodzić jedynie takie powody, które są bezpośrednio związane z opóźnieniem w udostępnieniu konkretnej informacji publicznej. W ocenie Sądu, nie można wykluczyć, że dla usprawnienia załatwienia wniosku skarżącego pomocne mogą być szczegółowe informacje, jakich żąda organ odnośnie daty wydania decyzji, organu wydającego decyzję oraz przedmiotu rozstrzygnięcia. Oceniając żądanie organu zawarte w piśmie z dnia 2 sierpnia 2013 r. w zakresie wykazania przez skarżącego interesu prawnego stwierdzić należy, że pozbawione jest ono podstaw prawnych, pozostaje bowiem w sprzeczności z art. 2 ust. 2 u.d.i.p.; w pozostałej części jest zasadne gdyż dotyczy szczegółowych informacji pozwalających na zidentyfikowanie konkretnego dokumentu, który miałby stanowić wnioskowaną informację publiczną. P. S.A. z siedzibą w L. nie milczała wobec wniosku strony, podjęła działania niezwłocznie kierując do skarżącego pismo w terminie 14 dniowym wynikającym z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., zatem w takiej sytuacji nie mamy do czynienia z bezczynnością. W konsekwencji powyższych rozważań niezasadny jest także zarzut skargi o naruszeniu art. 16 ust. 1 u.d.i.p., przez niewydanie decyzji w zakresie odmowy udzielenia informacji publicznej. W przedstawionych wyżej, w kontekście art. 13 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p., okolicznościach faktycznych sprawy, uznać należy za przedwcześnie wniesioną skargę zarzucającą P. S.A. z siedzibą w L. bezczynność w związku z nieudzieleniem skarżącemu informacji publicznej zgodnie z żądanym zakresem. Skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach została wniesiona 26 sierpnia 2013 r., co prawda po upływie 14 dniowego terminu wynikającego z art. 13 ust. 1, jednakże przed upływem maksymalnego do udzielenia informacji publicznej - 2 miesięcznego terminu wynikającego z art. 13 ust. 2 u.d.i.p. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zarzucana bezczynność nie miała miejsca, dlatego na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.