II SAB/Ke 41/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kuchta, Sędziowie Sędzia WSA Artur Adamiec, Sędzia WSA Maria Grabowska (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 listopada 2014r. sprawy ze skargi P. L. na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy D. p o s t a n a w i a I. odrzucić skargę; II. zwrócić skarżącemu P. L. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem uiszczonego wpisu. P. L. reprezentowany przez pełnomocnika adw. B. O. złożył skargę na czynność Burmistrza Miasta i Gminy D., jako dokonaną z naruszeniem prawa. Wniósł o stwierdzenie na podstawie art. 135 i art. 146 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j. t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270.) "ustawa p.p.s.a" jej bezskuteczności i dopuszczenie adw. B. O. do udziału w sprawie w charakterze pełnomocnika P. L. na podstawie załączonego dokumentu pełnomocnictwa i stosownych informacji udzielonych przez adwokata w zakresie wezwań do usunięcia braków formalnych. Uzasadniając skargę wskazał na naruszenie przepisów postępowania art. 33 § 2 k.p.k. w zw. z art. 6, art. 7, art. 8 i art. 10 k.p.a. polegające na bezpodstawnym, mimo prawidłowego umocowania niedopuszczeniu pełnomocnika do udziału w sprawie. Podniósł, że adw. B. O. zgłosiła pismem datowanym na dzień 19 maja 2014 r. udział w toczącym się przed organem postępowaniu o wymeldowanie P. L., załączając dokument udzielonego przez niego pełnomocnictwa. Wskazała adres Kancelarii Adwokackiej jako adres do doręczeń wyjaśniając, że P. L. przebywa czasowo poza granicami kraju. Wezwana przez organ do usunięcia braków formalnych wyjaśniła w piśmie z dnia 2 czerwca 2014 r., że przedłożone pełnomocnictwo jest pełnomocnictwem ogólnym, upoważniającym do reprezentowania P. L. przed organami administracyjnymi, wskazała adres stałego zamieszkania P. L. i ponowiła informację o adresie do doręczeń. Pismem z dnia 12 czerwca 2014 r. organ, z uwagi na nieuzupełnienie braków formalnych zwrócił adw. B. O. pismo z 19 maja 2014 r. oraz pełnomocnictwo, wyjaśniając, że postępowanie w sprawie wymeldowania P. L. będzie prowadzone z udziałem kuratora ustanowionego przez Sąd Rejonowy w sprawie sygn. akt III R Ns 534/14. Zdaniem skarżącego jest niedopuszczalnym i godzi w jego interesy, kontynuowanie przez organ postępowania w sprawie wymeldowania P. L. z udziałem kuratora, mimo ujawnienia się w sprawie pełnomocnika. Pismem z dnia 25 czerwca 2014 r. P. L. wezwał Burmistrza Miasta i Gminy D. w trybie art. 52 § 3 ustawy p.p.s.a. do usunięcia naruszenia prawa. Przywołując treść art. 3 § 2 pkt 4 i art. 146 § 1 p.p.s.a wniósł o dopuszczenie do udziału w postępowaniu adw. B. O. w charakterze pełnomocnika P. L. na podstawie załączonego dokumentu pełnomocnictwa oraz informacji udzielonych przez pełnomocnika. Organ pismem z dnia 3 lipca 2014 r. stwierdził brak podstaw do uwzględnienia wezwania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko, że adw. B. O. zasadnie została zobowiązana do usunięcia braków formalnych pisma i dokumentu pełnomocnictwa, a wobec ich nieuzupełnienia uzasadnione było pominięcie jej udziału i prowadzenie postępowania w przedmiocie wymeldowania P. L. z udziałem kuratora. Na rozprawie pełnomocnik skarżącego popierając zarzuty skargi zmodyfikował jej treść w ten sposób, że jako przedmiot zaskarżenia wskazał bezczynność organu przejawiającą się w niedopuszczeniu do udziału w sprawie o wymeldowanie P. L. w charakterze pełnomocnika adw. B. O. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej stosując środki określone w ustawie. Stosownie do § 2 tego przepisu kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg m. innymi na 1. decyzje administracyjne; 2. postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie w sprawie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3. postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenia; 4. inne niż określone w pkt 1- 3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa oraz bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. O akcie lub czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4, na który może być wniesiona skarga do sądu administracyjnego, można mówić wówczas, gdy akt (czynność) podjęty w sprawie indywidualnej, skierowany jest do oznaczonego podmiotu administrowanego, dotyczy uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu, samo zaś uprawnienie lub obowiązek, którego akt (czynność) dotyczy, są określone w przepisie prawa powszechnie obowiązującego. Jeśli chodzi o ten ostatni warunek, to konieczne jest odniesienie takiego aktu lub czynności do przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który określa uprawnienie lub obowiązek określonego adresata. Uprawnienie lub obowiązek wynika z przepisu prawa, jeżeli ich powstanie nie wymaga konkretyzacji w drodze decyzji administracyjnej (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r. I OPS 3/2007 opubl. ONSA i WSA 2008/2/21). Podmiot, którego uprawnienia lub obowiązku dotyczy akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., ma zapewnioną ochronę na drodze sądowej i może żądać, aby sąd administracyjny uchylił akt albo stwierdził bezskuteczność czynności ewentualnie uznał uprawnienie lub obowiązek wynikające z przepisów prawa (art. 146 p.p.s.a.). Przepis art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a przewiduje wniesienie skargi na bezczynność organów w wypadkach przewidzianych w art. 3 pkt 1-4a p.p.s.a. Z unormowania tego wynika, że skarga przysługuje wyłącznie w sprawach w których mogą być wydawane decyzje i postanowienia (pkt 1-3) oraz podejmowane akty lub czynności określone w art. 3 § 2 pkt 4, oraz interpretacje indywidualne prawa podatkowego. Bezczynność zachodzi wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadzi postępowanie, ale nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub podjęciem czynności. Zgodnie z art. 149 p.p.s.a sąd uwzględniając skargę na bezczynność organów zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Badanie merytorycznej zasadności skargi poprzedza analiza jej dopuszczalności. Kontrola skargi polega w pierwszym rzędzie na sprawdzeniu, czy spełnia ona wymogi formalne takie jak: charakter sprawy objętej przedmiotem zaskarżenia, zachowanie terminu, uprzednie wezwanie do usunięcia zarzucanego naruszenia prawa. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 ustawy p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli zachodzą przyczyny określone w tym przepisie w tym gdy sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Odrzucenie skargi z uwagi na brak właściwości sądu administracyjnego nastąpi w szczególności w wypadku, gdy skarga dotyczy aktu lub czynności nieobjętych zakresem właściwości sądów administracyjnych (art. 3 § 2 i § 3 oraz art. 4 ustawy p.p.s.a.), lub gdy dotyczy sprawy wyłączonej z właściwości tych sądów (art. 5 ustawy p.p.s.a.). Przedmiotem skargi jest czynność Burmistrza Miasta i Gminy D. podjęta w sprawie o wymeldowanie P. L. - zwrot dokumentu pełnomocnictwa i odmowa dopuszczenia pełnomocnika do udziału w toczącym się postępowaniu administracyjnym. Na podstawie przepisu art. 146 p.p.s.a. skarżący żąda uznania za bezskuteczną tej czynności i dopuszczenie adw. B. O. do udziału w sprawie w charakterze pełnomocnika P. L., zgodnie z załączonym dokumentem pełnomocnictwa i stosownymi wyjaśnieniami udzielonymi przez adwokata w zakresie wezwań do usunięcia braków formalnych. Należy rozważyć, czy pismo z dnia 12 czerwca 2014 r. dotyczące zwrotu aktu pełnomocnictwa a w konsekwencji niedopuszczenia pełnomocnika do udziału w toczącym się postępowaniu administracyjnym może zostać zakwalifikowane do jednej z kategorii spraw wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., w szczególności czy stanowi czynność lub akt z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i może być przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego. Z akt sprawy wynika, że w dniu 3 lutego 2014 r. zostało wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie wymeldowania P. L.. Adwokat B. o. pismem datowanym 19 maja 2014 r. (data wpływu do organu 21 czerwca 2014 r.) zgłosiła udział w tym postępowaniu, składając do akt postępowania podpisane przez P. L. pełnomocnictwo upoważniające do prowadzenia, z prawem substytucji sprawy w instancjach sądowych i urzędach państwowych i administracyjnych oraz wskazując adres Kancelarii Adwokackiej jako adres do doręczeń. Organ, po wezwaniu pełnomocnika do usunięcia braków formalnych przez wskazanie adresu P. L. oraz skonkretyzowaniu jakiego postępowania pełnomocnictwo dotyczy, uznając, że przedłożone przez pełnomocnika informacje są niewystarczające, pismem z dnia 12 czerwca 2014 r. dokonał zwrotu pisma oraz pełnomocnictwa, informując, że postępowanie w przedmiocie wymeldowania P. L. będzie prowadzone z udziałem kuratora ustanowionego przez Sąd. Przedmiotem skargi jest zatem czynność organu - zwrot pełnomocnictwa oraz odmowa dopuszczenia do udziału w toczącym się postępowaniu pełnomocnika skarżącego, podjęta w toczącym się postępowaniu o wymeldowanie P. L.. Należy zauważyć, że złożenie pełnomocnictwa jest czynnością procesową, która rodzi skutki przewidziane w prawie procesowym – ujmując generalnie w postaci obowiązku prowadzenia postępowania z udziałem pełnomocnika (art. 40 § 2 k.p.a). Pominięcie pełnomocnika jest równorzędne z pominięciem strony i może stanowić podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). Zasadność niedopuszczenia pełnomocnika do udziału w postępowaniu i prowadzenie postępowania administracyjnego z pominięciem pełnomocnika podlega ocenie przy weryfikowaniu decyzji kończącej postępowanie administracyjne w instancji, która z kolei podlega kontroli sądu administracyjnego stosownie do art. 3 § 2 pkt 1 ustawy p.p.s.a. Pismo o zwrocie pełnomocnictwa i kontynuowaniu postępowania z udziałem kuratora nie może być natomiast przedmiotem odrębnej skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego, bowiem nie jest czynnością ani aktem o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Uprawnienie do reprezentowania skarżącego przez pełnomocnika, na które powołuje się skarżący domagając się ochrony sądowej, nie wynika z przepisów prawa powszechnie obowiązującego, ale jest wyrazem woli strony wyrażonym w akcie pełnomocnictwa. Zauważyć należy, że skarżący zarzuty skargi kieruje w stosunku do prowadzonego postępowania administracyjnego w przedmiocie wymeldowania P. L. Reasumując nie można przyjąć, by pismo dotyczące niedopuszczenia do udziału w konkretnym postępowaniu administracyjnym pełnomocnika stanowiło czynność lub akt z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, określoną w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.. Jakkolwiek skarżący, modyfikując na rozprawie treść skargi jako przedmiot zaskarżenia wskazał bezczynność organu, to zarzut ten uzasadnił zwrotem przez organ w dniu 12 czerwca 2014 r. pisma adw. B. O. oraz pełnomocnictwa wiążąc zarzut bezczynności z niedopuszczeniem pełnomocnika do udziału w toczącej się przed organem sprawie o wymeldowanie. Niedopuszczenie pełnomocnika do udziału w sprawie nie jest czynnością tożsamą z pozostawieniem podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.), na którą przysługuje skarga na bezczynność organu, stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Z akt sprawy wynika, że postępowanie w przedmiocie wymeldowania P. L. zostało wszczęte i było kontynuowane, jakkolwiek bez udziału pełnomocnika. Decyzja wydana w tym postępowaniu będzie podlegać kontroli instancyjnej a następnie kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne uprawnione na podstawie art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. do rozpatrywania skarg na decyzje orzekające co do istoty sprawy. Podsumowując, skoro pismo dotyczące zwrotu pełnomocnictwa złożonego do akt toczącego się postępowania nie jest czynnością ani aktem o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. należało uznać, że skarga została wniesiona w sprawie, która nie należy do właściwości sądów administracyjnych i na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. podlega odrzuceniu. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w sentencji. Zwrot uiszczonego wpisu uzasadnia przepis art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.