II SAB/Ke 49/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędziowie Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Izabela Suchenia, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 stycznia 2009r. sprawy ze skargi G. P. i R. P. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego I. oddala skargę; II. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na rzecz adwokata P. G. kwotę 292,80 (dwieście dziewięćdziesiąt dwa i 80/100) złotych, w tym 52,80 (pięćdziesiąt dwa i 80/100) złotych VAT, oraz kwotę 17 (siedemnaście) złotych opłaty skarbowej - tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Gr. i R. małżonkowie P. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego wraz z wnioskiem o ukaranie organu grzywną w wysokości pięciu tysięcy złotych w związku z przewlekłym załatwianiem sprawy polegającej na braku decyzji w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego. W uzasadnieniu skarżący podnieśli, że w dniu [...] powiadomili Urząd Gminy i Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o wykonaniu zaleceń określonych w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] którą to został nałożony na nich obowiązek wykonania czynności polegających na przywróceniu poprzedniego sposobu użytkowania tj. funkcji gospodarczej, budynku murowanego znajdującego się na posesji położonej w W. przy ul. S. wykorzystywanego jako budynek mieszkalny. Wskazali, iż nie wyrażenie zgody Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego na przekształcenie użytkowania budynku gospodarczego na mieszkalny wynikało z braku decyzji Burmistrza o warunkach zabudowy. Brak reakcji ze strony organu utwierdził ich w przekonaniu, iż powyższa sprawa została definitywnie zakończona. Dalej skarżący podkreślili, że wystąpili do Burmistrza z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla powyższej nieruchomości, a po jej otrzymaniu w dniu [...] zgłosili do Starostwa Powiatowego budynek gospodarczy jako mieszkalny, który otrzymał nr porządkowy 4 D. G. i R. P. powołując się na treść pisma Wydziału Budownictwa i Gospodarki Komunalnej Starostwa Powiatowego z dnia [...] wskazali, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego złożył sprzeciw od zgłoszonego w piśmie z dnia [...] zawiadomienia o zamiarze zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na mieszkalny. W ocenie skarżących, bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego sprowadza się do tego, że pomimo licznej korespondencji a także skarg do jednostek nadrzędnych organ nie podejmuje rozstrzygnięcia w sprawie zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku, wracając do sprawy dotyczącej decyzji z dnia [...], która to została definitywnie zakończona. W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej odrzucenie. W uzasadnieniu podniesiono, że wbrew zarzutom skarżących w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego organy nadzoru budowlanego zgodnie z art. 83 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane, nie są właściwe rzeczowo do wydawania rozstrzygnięć. Organ powołując się na zgromadzony materiał dowodowy wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wszczął postępowanie egzekucyjne w celu wyegzekwowania obowiązku wynikającego z decyzji z dnia [...] Postanowieniem z dnia [...] znak [...] organ nadzoru budowlanego nałożył na zainteresowanych grzywnę w celu przymuszenia, która następnie jako nieuiszczona w terminie została ściągnięta przez organ egzekucyjny na podstawie tytułu wykonawczego nr [...] z dnia [...] Stwierdzono również, że zostały podjęte kolejne działania zmierzające do wykonania zastępczego. Reasumując organ podniósł, że do chwili obecnej skarżący uchylają się od wykonania obowiązku nałożonego decyzją z dnia [...] znak: [...] tj. przywrócenia poprzedniej funkcji gospodarczej przedmiotowego obiektu budowlanego, co wykazała m.inn. kontrola przeprowadzona przez przedstawicieli inspektoratu w dniu[...]. Na rozprawie sądowej w dniu 22 stycznia 2009r. R. P. okazał pismo Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] skierowane do skarżących w odpowiedzi na ich pismo z dnia [...] zatytułowane jako "skarga na bezczynność organu administracyjnego", w którym domagali się ukarania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w związku z przewlekłym załatwianiem sprawy, polegającej na braku decyzji w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na mieszkalny. Skarżący przedłożył także postanowienie ŚWINB z dnia [...] znak: [...] uchylające postanowienie PINB z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie wykonania zastępczego na koszt G. i R. P. obowiązku przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania budynku i umarzające postępowanie organu I instancji w przedmiocie zastosowanego środka egzekucyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 i § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje m.inn. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność jej organów. Kontrola ta ogranicza się do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły przepisów prawa materialnego w sposób mający wpływ na wynik sprawy i przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W przypadku skargi na bezczynność Sąd czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania orzeczenia sądowego. W orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. T. Woś: Postępowanie sądowoadministracyjne, Wyd. Prawnicze PWN , Warszawa 1996, s. 62-63). Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty, lub czynność nie została dokonana, a w szczególności czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem organu, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana, wyrażającym się np. w odmowie wydania decyzji w związku z błędnym przekonaniem organu, że załatwienie sprawy nie wymaga jej wydania (por. wyrok NSA - OZ we Wrocławiu z 14.06.1983r., sygn. akt. SA/ Wr 6/ 83, "Gazeta Prawnicza" 1983r., nr 24, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 lipca 1999 r., sygn. akt I SAB 60/99, OSP 2000, nr 6, poz. 87). W przedmiotowej sprawie istota sporu sprowadza się do ustalenia czy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie podejmując rozstrzygnięcia w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego pozostaje w bezczynności. Zgodnie z treścią art. 19 Kodeksu postępowania administracyjnego, organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Natomiast w myśl art. 20 k.p.a. właściwość rzeczową organu administracji publicznej ustala się według przepisów o zakresie jego działania. Właściwość rzeczowa jest upoważnieniem danego organu do zajmowania się określoną przedmiotowo kategorią spraw. Zgodnie z art. 20 k.p.a. ten rodzaj właściwości należy ustalić na podstawie przepisów o zakresie działania organu czyli w oparciu o przepisy ustrojowe ewentualnie prawo materialne. Przepis art. 83 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) określa właściwość rzeczową i instancyjną organów nadzoru budowlanego, wymieniając w ust. 1 w sposób taksatywny i wyczerpujący zadania i kompetencje powiatowego inspektora nadzoru budowlanego jako organu I instancji. Z powołanego przepisu wynika jednoznacznie, że zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego nie należy do właściwości powiatowego inspektora nadzoru budowlanego. W tego typu sprawach organem właściwym jest organ administracji architektoniczno-budowlanej. Zgodnie z art. 71 ust. 2 cyt. ustawy zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia temu organowi. Zgłoszenia, o którym mowa w ust. 2, należy dokonać przed dokonaniem zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Zmiana sposobu użytkowania może nastąpić, jeżeli w terminie 30 dni, od dnia doręczenia zgłoszenia, właściwy organ, nie wniesie sprzeciwu w drodze decyzji i nie później niż po upływie 2 lat od dnia doręczenia zgłoszenia. Z akt administracyjnych tj. pisma Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] (k.nr KI – 44) wynika, iż decyzją z dnia [...] znak: [...] Starosta wniósł sprzeciw do zgłoszenia R. P. dotyczącego zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek mieszkalny, gdyż stwierdzono braki w w/w zgłoszeniu. W tych okolicznościach należy uznać, że skoro postępowanie w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania toczyło się przed organem właściwym tj. Starostą to oznacza, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, jako organ nie upoważniony do wydawania rozstrzygnięcia w zakresie zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego nie pozostaje w bezczynności. Niezależnie od powyższego należy stwierdzić, że równolegle toczy się postępowanie egzekucyjne zmierzające do wyegzekwowania obowiązku wynikającego z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] dotyczącego nakazania G. i R. P. wykonania czynności polegających na przywróceniu poprzedniego sposobu użytkowania tj. funkcji gospodarczej, budynku murowanego znajdującego się na posesji położonej w W. przy ul. S. wykorzystywanego jako budynek mieszkalny. Wyrokiem z dnia 26.07.2007r. sygn.akt II SA/Ke 363/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę G. i R. P. na postanowienie ŚWINB z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia w wysokości 1000zł. W dniu 6.11.2007r. organ odstąpił od przeprowadzenia kontroli na działce skarżących z powodu nieudostępnienia kontrolującym budynku. W dniu [...] upomnieniem organ wezwał zobowiązanych do uregulowania należności. W wyniku kontroli w dniu [...] stwierdzono, iż zobowiązani nie przywrócili poprzedniego sposobu użytkowania tj. funkcji gospodarczej budynku, co poskutkowało wydaniem tytułu wykonawczego nr 1/2008 z dnia [...] Skarżący w dniu [...] zgłosili zarzuty do wymienionego wyżej tytułu kierując je do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Wyrokiem z dnia 28.08.2008r. sygn.akt II SA/Ke 244/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę G. i R. P. na postanowienie ŚWINB z dnia [...] utrzymujące w mocy postanowienie PINB z dnia [...] w przedmiocie przekazania pisma skarżących z dnia [...] zgodnie z właściwością do Naczelnika Urzędu Skarbowego. Pismem z dnia [...] znak: [...] ŚWINB udzielił skarżącym odpowiedzi na skargę w której domagali się ukarania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w związku z przewlekłym załatwianiem sprawy, polegającej na braku decyzji w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na mieszkalny. Pismo to Sąd potraktował w istocie jako wyczerpanie trybu zażaleniowego o którym mowa w art. 37 kpa, umożliwiającego stronie wniesienie skargi na bezczynność organu I instancji bezpośrednio do wojewódzkiego sądu administracyjnego i jej merytoryczne rozpoznanie. O tym, że postępowanie egzekucyjne trwa nadal świadczą więc podejmowane przez organ egzekucyjny czynności, w tym przedstawione na rozprawie postanowienie ŚWINB z dnia [...] znak: [...] uchylające postanowienie PINB z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie wykonania zastępczego na koszt G. i R. P. obowiązku przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania budynku i umarzające postępowanie organu I instancji w przedmiocie zastosowanego środka egzekucyjnego. Brak zatem podstaw do uznania, że w postępowaniu egzekucyjnym PINB pozostaje w bezczynności. Z przedstawionych wyżej względów rozpoznawanie wniosku skarżących o ukaranie grzywną jest bezprzedmiotowe. Podkreślenia wymaga jednak fakt, że żądanie ukarania grzywną organu, na gruncie przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest uzasadnione tylko w przypadkach określonych w art. 154 p.p.s.a. Stosownie bowiem do treści art. 154 § 1 tej ustawy, w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność oraz w razie bezczynności organu po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie żądając wymierzenia temu organowi grzywny. A zatem tylko w sytuacji, gdyby organ nie wykonał wyroku, w którym Sąd uznał bezczynność organu, strona mogłaby żądać ukarania grzywną organu, zaś taka sytuacja w przedmiotowej sprawie nie występuje. Z powyższego wynika, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodziła bezczynność organu, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W tej sytuacji uznać należało skargę za nieuzasadnioną, co skutkuje jej oddaleniem na podstawie art. 151 p.p.s.a.