II SAB/Ke 49/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Armański (spr.), Sędzia WSA Beata Ziomek, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 listopada 2019 r. sprawy ze skargi [...] na bezczynność Starosty w przedmiocie wznowienia postępowania administracyjnego I. zobowiązuje Starostę do wydania aktu w sprawie prowadzonej pod znakiem AB.670.1.95.2018 i dotyczącej wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją tego organu z dnia 24 października 2014 r. znak: AB.6740.1.368.2014 - w terminie jednego miesiąca od daty otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy; II. stwierdza, że Starosta dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. oddala skargę w pozostałej części; IV. zasądza od Starosty na rzecz [...] kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W piśmie z dnia 9.09.2019 r., wniesionym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Kielcach, A. S. zaskarżyła bezczynność Starosty [...], zarzucając organowi naruszenie art. 35 i 36 K.p.a. i domagając się: 1) zobowiązania Starosty do wydania decyzji kończącej postępowanie w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego w celu uchylenia ostatecznej decyzji Starosty z dnia 24.10.2014 r. nr 368/14 znak: AB.6740.1.368.2014 o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę - w terminie do dnia 30.09.2019 r., 2) zobowiązania Starosty do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie, 3) zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że w dniu 7.11.2018 r. złożyła wniosek o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ww. decyzją ostateczną, którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na budowę ciepłowni gazowej o mocy cieplnej 3,4 MW na potrzeby obiektów sanatoryjnych inwestora [...]- wraz z obiektami towarzyszącymi - Etap I tj. budynek główny ciepłowni wraz z rozdzielnią energetyczną i częścią socjalną, z wewnętrznymi instalacjami: wod.-kan, co, elektryczną, wentylacyjną i telefoniczną (kategorii VIII), stacji gazowej redukcyjnej (kategorii VIII), budynek magazynowy wraz z wewnętrznymi instalacjami: c.o., elektryczną (kategorii XVIII), wiatę magazynową wraz z wewnętrzną instalacją elektryczną (kategorii XVIII), wjazd (kategorii IV), utwardzenia terenu na działce nr 679/1 w [...]. Postanowieniem z dnia 30.11.2018 r. Starosta wznowił postępowanie w przedmiotowej sprawie, jednak od tego momentu organ przeciąga w czasie wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia, powołując się na brak takiej możliwości – ze względu na toczące się postępowanie w sprawie wstrzymania wykonania decyzji oraz wynikający z tego fakt zalegania wszelkich akt sprawy w WSA w Kielcach do sprawy o sygn. akt II SA/Ke 600/19, ewentualnie u Wojewody [...]. W konsekwencji organ, działając na podstawie art. 36 § 2 K.p.a., sukcesywnie odracza termin załatwienia sprawy prowadzonej w ramach wznowionego postępowania administracyjnego w celu uchylenia ostatecznej decyzji Starosty z dnia 24.10.2014 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. Po raz kolejny nastąpiło to pismem z dnia 29.07.2019 r., w którym wskazano kolejny termin rozpatrzenia sprawy na 30.09.2019 r. W dniu 10.06.2019 r. skarżąca skierowała ponaglenie w tej sprawie, w rezultacie czego postanowieniem z dnia 28.06.2019 r. Wojewoda [...] uznał ponaglenie za nieuzasadnione – ze względu na fakt, że organ nie jest w posiadaniu akt sprawy ze względu na toczące się postępowanie wpadkowe w sprawie wstrzymania wykonania decyzji. Z argumentacją tą skarżąca się nie zgadza, podkreślając, że postępowanie w sprawie wstrzymania wykonania decyzji ma charakter wpadkowy (incydentalny) względem postępowania wznowieniowego – a w związku z tym nie powinno w żadnym stopniu wpływać na określony w art. 35 K.p.a. termin załatwienia sprawy. Ponadto, zdaniem strony, nic nie stoi na przeszkodzie, aby organ wystąpił do Sądu (względnie Wojewody) z wnioskiem o wydanie kopii akt sprawy i zakończenie postępowania wznowieniowego w oparciu o przedmiotowe kopie. W toku postępowania brak bowiem nowych okoliczności lub informacji, które nie byłyby do tej pory w posiadaniu organu – a więc wszelkie działania organu w tej sprawie nie znajdują uzasadnienia i z punktu widzenia ekonomii postępowania są jedynie pozorne, a samo postępowanie jest prowadzone opieszale. Zaistniały stan nie koresponduje zatem z zasadą szybkości i prostoty postępowania oraz zasadą prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. W odpowiedzi na skargę Starosta wniósł o jej oddalenie i opisał stan faktyczny sprawy podając, że we wznowionym postępowaniu postanowieniem z dnia 4.12.2018 r. odmówił wstrzymania wykonania decyzji ostatecznej. Zażalenie na to rozstrzygnięcie wniosła A. S., w związku z czym akta całej sprawy zostały przekazane do Wojewody [...]. Pismem z dnia 19.12.2018 r. Starosta zawiadomił A. S. o niezałatwieniu sprawy w terminie, podając przyczynę zwłoki oraz nowy termin załatwienia sprawy. Wojewoda [...] stwierdził w dniu 7.01.2019 r. niedopuszczalność ww. zażalenia i zwrócił akta sprawy. Jednak w związku ze złożeniem przez A. S. skargi do WSA organ II instancji zażądał niezwłocznego przekazania całości akt sprawy dotyczącej odmowy wstrzymania ww. decyzji ostatecznej – które zostały przesłane w dniu 1.02.2019 r. Wojewodzie, a następnie do ww. Sądu. Kolejnym pismem z dnia 26.02.2019 r. Starosta zawiadomił skarżącą o niezałatwieniu sprawy w terminie, o przyczynie zwłoki i nowym terminie załatwienia sprawy. Następnie, w związku z tym, że akta sprawy nadal nie zostały zwrócone, pismami z dnia 30.04.2019 r. oraz 29.05.2019 r. Starosta [...] zawiadomił A. S. o przedłużeniu terminu rozpatrzenia sprawy oraz o przyczynie tego przedłużenia. Po wydaniu przez organ wyższego stopnia postanowienia z dnia 28.06.2019 r. o uznaniu ponaglenia za nieuzasadnione kolejny raz – pismem Starosty [...] – przedłużono termin rozpatrzenia sprawy "wznowieniowej" do dnia 29.07.2019 r. Następnie postanowieniem z 13.08.2019 r. organ I instancji, działając na podstawie art. 97 § 1 ust. 4 K.p.a., z urzędu zawiesił postępowanie w sprawie dotyczącej wznowienia– w związku z tym, że jej rozpoznanie zależy od rozpoznania zagadnienia wstępnego przez WSA w Kielcach. Natomiast aby rozpoznać tę sprawę niezbędne jest, zdaniem Starosty, rozpatrzenie całego materiału dowodowego zebranego w tej sprawie (art. 77 § 1 K.p.a.), a nie można tego dokonać nie będąc w posiadaniu akt sprawy, które aktualnie znajdują się w Sądzie. W konsekwencji nie sposób zarzucić organowi jakiejkolwiek bezczynności, zwłaszcza, że w dniu 23.09.2019 r. wystąpił do WSA o ewentualne przekazanie kopii akt przedmiotowej sprawy. W dniu 1.10.2019 r. wpłynęła informacja z WSA w Kielcach o tym, że na obecnym etapie postępowania sądowego o sygn. akt II SA/Ke 600/19 wydanie kopii akt administracyjnych nie jest możliwe, a strony mogą wykonać we własnym zakresie fotokopie konkretnych kart zawartych w aktach. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Stan taki miał miejsce w rozpoznawanej sprawie i stąd orzeczenie zapadło na posiedzeniu niejawnym (art. 120 p.p.s.a.). Sąd administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2019r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., uprawniony jest do orzekania w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (pkt 8) oraz skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (pkt 9). Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (art. 149 § 1b). W przypadku, o którym mowa w § 1, sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.). Podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie. Stosownie zaś do treści art. 53 § 2b p.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. W niniejszym przypadku skarżąca takie ponaglenie złożyła w piśmie z dnia 10 czerwca 2019 r. i choć skierowała je do organu niewłaściwego (Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach), Starosta przekazał je Wojewodzie [...], który zresztą wydał w tym przedmiocie postanowienie w dniu 28 czerwca 2019 r. Należało zatem uznać, że skarżąca dopełniła wymogu przewidzianego w art. 53 § 2 p.p.s.a. (por. też postanowienie NSA z dnia 22 października 2019 r., sygn. II OSK 3025/19). Bezczynność organu zachodzi wówczas, gdy w ustawowo przewidzianym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia lub innego aktu lub czynności. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt (decyzja, postanowienie, inny akt lub czynność) nie został podjęty, a w szczególności czy bezczynność spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu. Zgodnie z art. 35 § 1 kpa organy administracji obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. O każdym zaś przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 § 1 kpa). Stan faktyczny w rozpatrywanej sprawie jest w zasadzie bezsporny. Mianowicie Starosta na wniosek skarżącej, złożony w dniu 8 listopada 2019 r., wznowił postanowieniem z dnia 30 listopada 2018 r. postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Starosty z dnia 24 października 2014 r. znak: AB.6740.1.368.2014 o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę, po czym postanowieniem z dnia 4 grudnia 2018 r. odmówił wstrzymania wykonania decyzji ostatecznej. Zażalenie na to rozstrzygnięcie wniosła A. S., w związku z czym akta całej sprawy zostały przekazane do Wojewody [...]. Jak dotąd Starosta nie zakończył postępowania a jedynie przedłużał termin jego zakończenia kolejnymi pismami powołując się na fakt, że nie dysponuje aktami postępowania, które znajdowały się bądź to u Wojewody [...], bądź w WSA w Kielcach. W ocenie Sądu okoliczność ta nie usprawiedliwia w żaden sposób zaniechania organu w rozpoznaniu sprawy. Zasada szybkości postępowania określona w art. 12 K.p.a. oznacza także, że organ ma obowiązek podjęcia działań, które pozwolą mu na orzekanie w sprawie również w razie przekazania akt do innego podmiotu. Organ ma obowiązek zabezpieczyć możliwość rozpoznania sprawy, a zatem powinien, przed przekazaniem akt sprawy do innego podmiotu, sporządzić kserokopie niezbędnych dokumentów, bądź w przypadku gdy akta już znajdują się w dyspozycji innego podmiotu, podjąć działania w celu ich wypożyczenia. Ugruntowany jest w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, że bierne oczekiwanie na zwrot akt stanowi bezczynność (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 października 1999 r., sygn. akt IV SAB 46/99, z dnia 20 grudnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1471/11, z dnia 20 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 552/13 oraz z dnia 7 września 2016 r., sygn. I OSK 1345/16, wyrok WSA w Opolu z dnia 28 listopada 2017 r., sygn. II SAB/Op 119/17). W przypadku zatem uznania przez organ administracji, że akta sprawy znajdujące się w innym organie (lub sądzie) są mu rzeczywiście niezbędne do merytorycznego zakończenia postępowania, organ ten powinien wyczerpać wszelkie możliwe środki do uzyskania wglądu w akta, w tym np. poprzez ich wypożyczenie, bądź zapoznanie się z nimi w siedzibie tego organu lub zrobienie kserokopii lub odpisów niezbędnych dokumentów (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 6 czerwca 2018 r., sygn. II SAB/Po 2/18). Słusznie podnosi skarżąca, że postępowanie dotyczące wstrzymania wykonania decyzji ma charakter jedynie wpadkowy (incydentalny) wobec postępowania wznowieniowego, a w istocie jedynym powodem zwłoki organu w rozpoznaniu sprawy i zakończeniu postępowania, jest właśnie fakt, iż organ nie dysponuje fizycznie aktami postępowania w związku z tym postępowaniem wpadkowym, co – jak podniesiono – nie usprawiedliwia zaniechań organu. Mógł on bowiem na przykład przesyłając akta z zażaleniem zadbać o sporządzenie ich kserokopii bądź odpisów. Trzeba zaś zauważyć, że dysponował nimi jeszcze w styczniu 2019 r., kiedy to, co podnosi organ w odpowiedzi na skargę, Wojewoda – po stwierdzeniu niedopuszczalności zażalenia – zwrócił do Starostwa akta sprawy, a następnie ponownie ich zażądał i 1 lutego 2019 r. zostały na nowo wysłane. Mógł też występować o wypożyczenie akt w celu ich wykorzystania do wydania orzeczenia. O przekazanie kopii akt Starosta zwrócił się do WSA w Kielcach dopiero 23 września 2019 r., tj. po wniesieniu skargi na bezczynność. Do tego czasu nie wykazywał zaś żadnej aktywności zmierzającej do pozyskania akt. W tej sytuacji Sąd uznał, że Starosta dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu sprawy i z tego powodu w punkcie I wyroku, zgodnie z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zobowiązał Starostę do wydania aktu w sprawie prowadzonej pod znakiem AB.670.1.95.2018 i dotyczącej wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją tego organu z dnia 24 października 2014 r. znak: AB.6740.1.368.2014 - w terminie jednego miesiąca od daty otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy. Jednocześnie na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd w punkcie II wyroku stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wpływ na takie orzeczenie miał po pierwsze okres trwającej bezczynności. Od czasu wznowienia postępowania, a następnie wydania postanowienia o odmowie wstrzymania wykonania decyzji, co miało miejsce 4 grudnia 2018 r., do czasu wniesienia skargi na bezczynność, upłynęło ponad 9 miesięcy. W tym czasie organ nie podjął żadnych czynności merytorycznych w sprawie tłumacząc to brakiem dostępu do akt postępowania. Jednocześnie, jak wspomniano, aż do czasu wniesienia skargi organ nie podjął żadnej aktywności w celu pozyskania dostępu do akt. Pierwszą zaś próbę uzyskania takiego dostępu podjął dopiero po wniesieniu skargi, zwracając się w dniu 23 września 2019 r. do Sądu o przekazanie kopii akt. Wszystkie te okoliczności świadczą w ocenie Sądu o tym, że bezczynność organu miała charakter rażący. Sąd oddalił skargę w pozostałym zakresie, tj. dotyczącym żądania zobowiązania Starosty do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie. Ani przywołany wyżej art. 149 p.p.s.a. ani też żaden inny przepis ustawy nie upoważniają Sądu do orzekania w tym przedmiocie. O kosztach postępowania (pkt IV wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. Na koszty te złożył się wpis od skargi w wysokości 100 zł.