II SAB/Ke 49/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza, Asesor WSA Agnieszka Banach (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 19 sierpnia 2020 r. sprawy ze skargi [...] S.A. w Skarżysku-Kamiennej na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę Skarżyskiego oddala skargę. Wnioskiem z dnia 28 lutego 2020 r. [...] S.A. w Skarżysku-Kamiennej (zwana dalej "Spółką") zwróciła się do Starosty Skarżyskiego o rejestrację pojazdu marki IVECO, załączając do wniosku dokumenty, o których mowa w art. 72 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 110), zwanej dalej "p.r.d.". Decyzją z dnia 28 lutego 2020 r. znak: [...] Starosta Skarżyski, na podstawie art. 74 p.r.d., dokonał czasowej rejestracji pojazd marki IVECO nr nadwozia [...], wydając pozwolenie czasowe seria i numer [...] oraz tablice rejestracyjne nr [...], zalegalizowane znakiem legalizacyjnym nr [...]. W dniu 31 marca 2020 r. Spółka w trybie art. 37 k.p.a. złożyła ponaglenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach w związku z niezałatwieniem w terminie przewidzianym prawem sprawy rejestracji ww. pojazdu i wniosła o wydanie przez organ wyższego rzędu rozstrzygnięć przewidzianych prawem. Pismem z dnia 2 kwietnia 2020 r. Starosta Skarżyski poinformował Spółkę, że problem klasyfikacji pojazdu w Instytucie Transportu Samochodowego w Warszawie został rozwiązany, a dowód rejestracyjny pojazdu będzie można odebrać po wcześniejszym telefonicznym uzgodnieniu za 7 dni. W dniu 7 kwietnia 2020 r. organ pierwszej instancji wystąpił do Polskiej Wytwórni Papierów Wartościowych w Warszawie o przyspieszenie produkcji zamówionego w dniu 1 kwietnia 2020 r. dowodu rejestracyjnego dla Spółki. Z kolei Kolegium w odpowiedzi na powyższe ponaglenie, udzielonej pismem z dnia 8 kwietnia 2020 r. poinformowało Spółkę, że w zakresie bezczynności i przewlekłości organu istotne znaczenie odgrywa art. 15zzs ust. 10 ustawy z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 i innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 ze zm., dalej "u. COVID-19"), z którego wynika m.in., że przepisów o bezczynności organów nie stosuje się. Zdaniem Kolegium, regulacja ta dotyczy również spraw prowadzonych sprzed wejścia w życie nowelizacji, bowiem stan zagrożenia epidemiologicznego wprowadzono z dniem 13 marca 2020 r. Kolegium stwierdziło zatem, że skoro w dniu 28 lutego 2020 r. wydane zostało pozwolenie czasowe, zaś czasowej rejestracji dokonuje się na okres nie dłuższy niż 30 dni, to termin załatwienia sprawy przypada w okresie ogłoszonego przez Ministra Zdrowia okresu epidemii, w którym nie stosuje się przepisów o bezczynności i przewlekłości postępowania, to brak jest podstaw do orzekania w trybie art. 37 k.p.a. Ubocznie Kolegium dodało, że w dniu 8 kwietnia 2020 r. organ pierwszej instancji otrzymał informację o wyprodukowaniu żądanego dokumentu, zaś czas jego dostawy wynosi od 2 do 3 dni. Starosta Skarżyski decyzją z dnia 10 kwietnia 2020 r. znak: [...], na podstawie art. 73 p.r.d., dokonał rejestracji ww. pojazdu, wydając dowód rejestracyjny seria i numer [...]. Odbiór ww. decyzji, dowodu rejestracyjnego, zalegalizowanych tablic oraz nalepki kontrolnej i karty pojazdu Spółka dokonała w tym samym dniu. Pismem z dnia 30 kwietnia 2020 r. Spółka wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na przewlekłe prowadzenie przez Starostę Skarżyskiego postępowania w przedmiocie rejestracji pojazdu marki IVECO o nr rej. [...] i wniosła o: 1) stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania wszczętego wnioskiem Spółki o rejestrację ww. pojazdu; 2) stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania wszczętego ww. wnioskiem miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) przyznanie od organu na rzecz Spółki sumy pieniężnej do wysokości pięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce. W uzasadnieniu skargi Spółka wskazała, że w dniu 28 lutego 2020 r. organ dokonał czasowej rejestracji ww. pojazdu, której w myśl art. 74 ust. 3 p.r.d. dokonuje się na okres nie dłuższy niż 30 dni, a termin ten może być jednorazowo przedłużony o 14 dni w celu wyjaśnienia spraw związanych z rejestracją pojazdu. Podniosła, że w niniejszej sprawie nie wystąpiły żadne wątpliwości, które wymagałyby wyjaśnienia, gdyż Spółka nie otrzymała żadnego wezwania w tym zakresie. Skarżąca podniosła, że dowód ten nie został wydany zgodnie z terminami określonymi w art. 35 k.p.a. i dodała, że organ nie dopełnił we właściwym czasie obowiązków wskazanych w art. 36 § 1 k.p.a. Jak wskazała Spółka, umowa na dostawę pojazdu z klientem przewiduje kary umowne liczone od wartości zamówienia w kwocie 64.800 EUR netto, wynoszące: 0,1% kwoty kontraktu za każdy dzień opóźnienia w dostawie począwszy od dnia 1 kwietnia 2020 r., zaś w przypadku, gdy opóźnienie przekracza 14 dni kara umowna naliczana jest w wysokości 1 % za każdy dzień opóźnienia. Wskazała, że prócz tego, klient może dochodzić odszkodowania przewyższającego wysokość kar, na zasadach ogólnych, np. szkody z tytułu utraconych korzyści. Jeżeli opóźnienie przekroczy 12 tygodni klient może od umowy odstąpić, co wywoła niepowetowaną szkodę w znacznej wysokości. Sama kara umowna z tytułu odstąpienia od umowy wynosi 20 % kwoty kontraktu. Niewykonanie umowy w sposób oczywisty wpłynie na wiarygodność Spółki i jej zdolność do konkurowania. Z uwagi na uchybienie terminu wynikającego z art. 35 k.p.a. Spółka w dniu 31 marca 2020 r. złożyła ponaglenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach, wnosząc o wydanie przez ten organ rozstrzygnięć przewidzianych prawem. Zdaniem Spółki, stanowisko Kolegium zajęte w odpowiedzi na powyższe ponaglenie jest błędne, zaś przewlekłość w prowadzeniu postępowania przez Starostę Skarżyskiego nieusprawiedliwiona i rażąco naruszająca art. 35 k.p.a., bowiem prawo nie działa wstecz, więc nawet ogłoszenie stanu epidemii przed dniem 31 marca 2020r., nie może wywołać skutku retroaktywnego i dawać podstawy do twierdzenia, że z mocą wsteczną terminy w postępowaniu administracyjnym były zawieszone już od dnia 20 marca 2020 r., skoro przepis zawieszający bieg tych terminów wszedł w życie w dniu 31 marca 2020 r. Skarżąca podniosła, że już przed dniem 31 marca 2020 r. (dokładnie 28 marca 2020 r.) upłynął miesięczny termin na załatwienie jej wniosku o wydanie dowodu rejestracyjnego. Wprowadzenie po tej dacie art. 15zzs ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, w żaden sposób nie usprawiedliwia wcześniejszej przewlekłości w prowadzeniu postępowania. Spółka potwierdziła, że dowód rejestracyjny został odebrany w dniu 10 kwietnia 2020 r. podnosząc, że stan epidemii nie stanowił jakiegokolwiek problemu dla załatwienia sprawy, która nie wymagała chociażby postępowania wyjaśniającego, czy dokonania innych szczególnych czynności. W ocenie skarżącej wniosek o orzeczenie od organu na jej rzecz sumy pieniężnej jest oczywiście uzasadniony istotnym ryzykiem ekonomicznym, jakie powstało dla Spółki w związku z brakiem terminowej rejestracji pojazdu. Roszczenie klienta o zapłatę kary umownej przedawni się dopiero za 3 lata, stąd przez taki okres czasu istnieć będzie ryzyko szkody spowodowanej zwłoką organu. W odpowiedzi na skargę Starosta Skarżyski wniósł o odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 5 k.p.a., ewentualnie o jej oddalenie. Organ w pierwszej kolejności podniósł zarzut braku legitymacji procesowej skarżącej, wskazując, że w dniu 15 kwietnia 2020 r., a więc już po wydaniu przez organ decyzji o rejestracji ww. pojazdu Spółka złożyła wniosek o jego wyrejestrowanie ze względu na zbycie pojazdu za granicę. Do wniosku dołączono fakturę sprzedaży nr [...] wystawioną w dniu 28 lutego 2020 r., z której wynika, że w dniu 28 lutego 2020 r. miało miejsce zbycie pojazdu oraz wysyłka do nabywcy na terenie Holandii. W związku z tym na dzień wydania decyzji o rejestracji pojazdu skarżący nie był już właścicielem tego pojazdu. Organ wskazał, że w dniu 7 maja 2020 r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. wydał postanowienie o wznowieniu postępowania w sprawie wydania decyzji o rejestracji pojazdu ze względu na nowe okoliczności nieznane organowi w dniu wydania tej decyzji, a następnie w dniu 26 maja 2020 r. wydał decyzję uchylającą własną decyzję z dnia 10 kwietnia 2020 r. o zarejestrowaniu pojazdu IVECO nr rej. [...]. Dalej organ powołał art. 78 ust. 2 pkt 1 p.r.d. i wskazał, że z dniem 29 marca 2020 r. upłynął Spółce nieprzekraczalny termin 30 dni na zawiadomienie organu o zbyciu pojazdu, informując, iż w przypadku zawiadomienia o zbyciu pojazdu przed wydaniem decyzji o rejestracji pojazdu postępowanie w sprawie rejestracji zostałoby umorzone jako bezprzedmiotowe. Skoro Spółka przestała być właścicielem pojazdu, to pozwolenie czasowe i tablice rejestracyjne powinny zostać zdane do organu, a źródłowe dokumenty złożone przy wniosku o rejestrację zwrócone Spółce. Ponieważ skarżąca nie poinformowała w odpowiednim czasie o sprzedaży w dniu 28 lutego 2020 r. ww. pojazdu, wydano decyzję o zarejestrowaniu pojazdu na stałe, dowód rejestracyjny oraz kartę pojazdu. Organ rejestrujący pojazd dowiedział się o sprzedaży pojazdu w dniu 15 kwietnia 2020 r., a decyzja o rejestracji wydana i doręczona stronie została w dniu 10 kwietnia 2020 r. W tej sytuacji zasadne było wznowienie postępowania w sprawie wydania decyzji o rejestracji pojazdu w oparciu o art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., bowiem w dniu przekazania prawa własności kupującemu Spółka utraciła status strony postępowania, co oznacza, w tym też dniu utraciła legitymację do złożenia ponaglenia i w konsekwencji także skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania. W przypadku nieuznania tego argumentu organ podniósł, że zgodnie z art. 15zzs ust. 1 u. COVID-19 w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID, bieg m.in. terminów procesowych w postępowaniach administracyjnych nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu. Nadto z art. 15zzs ust. 10 ww. ustawy wynika, że przepisów o bezczynności organów nie stosuje się. Zdaniem organu, regulacja ta dotyczyła również spraw prowadzonych przed wejściem w życie nowelizacji specustawy koronawirusowej, bowiem stan zagrożenia epidemicznego na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej wprowadzono w dniu 13 marca 2020 r. Organ wyjaśnił, że w trakcie procesu rejestracji pojazdu okazało się, że pojazd nie był sklasyfikowany w bazie pojazdów prowadzonej przez Instytut Transportu Drogowego w Warszawie (dalej ITS), który od 1 stycznia 2018 r. jest właścicielem katalogu marek i rodzajów pojazdów. System CEPIK 2.0. Centralnej Ewidencji Pojazdów i Kierowców (dalej CEPiK), za pomocą którego dokonuję się rejestracji, przy braku klasyfikacji pojazdu nie pozwala zakończyć procesu rejestracji i zamówić dowodu rejestracyjnego. W związku z tym, drogą elektroniczną złożone zostało zamówienie na wprowadzenie do katalogu marek pojazdów danych dotyczących wyżej opisanego pojazdu. Dane o ww. pojeździe zgodnie z treścią art. 80 bh ust. 4 pkt 1 i 3 p.r.d. powinny być przekazane do katalogu przez Dyrektora Transportowego Dozoru Technicznego w Warszawie oraz producenta pojazdu, w tym przypadku - przez Spółkę. Nadto organ wskazał, że w dniu 9 marca 2020 r. za pośrednictwem systemu CEPiK uzyskał informację, że na ten dzień ITS nie otrzymał świadectwa homologacji pojazdu i należy ponownie złożyć zamówienie do katalogu. Zamówienie dowodu rejestracyjnego w Polskiej Wytwórni Papierów Wartościowych S.A. i zakończenie procesu rejestracji w dalszym ciągu nie było możliwe. Organ wyjaśnił, że z treści pkt 0.10 lit. b certyfikatu zgodności WE dla pojazdów skompletowanych, załączonego do wniosku o rejestrację pojazdu wynika, że Spółka uzyskała świadectwo homologacji w dniu 18 lutego 2020 r. Zgodnie natomiast z § 2 pkt 1a Rozporządzenia Ministra Cyfryzacji z dnia 7 kwietnia 2016 r. (Dz. U. z 2016 r. poz. 483 ze zm.) w sprawie prowadzenia katalogu marek i typów pojazdów homologowanych oraz dopuszczonych do ruchu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, producent lub importer pojazdu przekazuje do podmiotu odpowiedzialnego za prowadzenie katalogu elektroniczne kopie dokumentów, o których mowa w art. 80bh ust. 4 pkt 3 p.r.d. (świadectwo homologacji) nie później niż w terminie 3 dni od dnia ich sporządzenia. Organ podkreślił zatem, że gdyby Spółka w przewidzianym w ww. rozporządzeniu terminie przekazała dokument homologacji do ITS, pojazd mógłby zostać wpisany do bazy i zarejestrowany w ustawowym terminie, zaś zgodnie z art. 35 § 5 k.p.a. do okresów załatwienia sprawy nie wlicza się m.in. opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu. W piśmie procesowym z dnia 6 lipca 2020 r. Spółka zajęła stanowisko dotyczące odpowiedzi na skargę, podnosząc m. in. wbrew twierdzeniom organu, że nie utraciła przymiotu strony z uwagi na zbycie przedmiotowego pojazdu. Dopuszczalność merytorycznego orzeczenia w sprawie nie została uchylona poprzez fakt zbycia pojazdu. Przeniesienie własności nie ma bowiem jakiegokolwiek znaczenia dla oceny zdarzeń i zaniechań, które wystąpiły do tego momentu w postępowaniu administracyjnym a orzeczenie o nich ma wymiar nie konstytutywny, a deklaratoryjny. Znaczenie konstytutywne ma jedynie orzeczenie dotyczące przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej. Podstawą do tego wydania tego orzeczenia są wszakże skutki przewlekłego prowadzenia postępowania, które miały miejsce przed zbyciem pojazdu. Przewlekłość postępowania wywołała trwające nadal ryzyko ekonomiczne po stronie Spółki, a wynikające z braku terminowej rejestracji pojazdu. Skarżąca podniosła, że organ w swojej odpowiedzi próbuje wprowadzić Sąd w błąd, twierdząc, że do zbycia pojazdu doszło w dniu 28 lutego 2020 r., o czym rzekomo świadczy treść faktury nr [...]. W dniu 28 lutego 2020 r. doszło do wystawienia faktury sprzedaży, wynikało to jednak z umowy łączącej Spółkę z kontrahentem oraz potrzeby uzyskania przez kupującego finansowania nabycia. Przede wszystkim zaś wystawienie faktury nie jest jednak okolicznością decydującą o przeniesieniu własności rzeczy sprzedanej. Umowa zawarta przez Spółkę z kontrahentem zagranicznym dotyczyła sprzedaży tzw. rzeczy przyszłej. Zgodnie z art. 155 § 2 k.c., jeżeli przedmiotem umowy zobowiązującej do przeniesienia własności są rzeczy przyszłe, do przeniesienia własności potrzebne jest przeniesienie posiadania rzeczy. Regulacji wynikającej z przepisów Kodeksu cywilnego nie może zmienić wystawienie dokumentu księgowego (faktury), który z perspektywy prawa cywilnego ma charakter wyłącznie techniczny i zupełnie irrelewantny dla ustalenia momentu przejścia własności rzeczy sprzedanej. Stosowna faktura VAT [...] jednoznacznie przy tym wskazuje warunki dostawy w postaci klauzuli Incoterms EXW (Ex works) loco Skarżysko-Kamienna. Do przejścia własności pojazdu konieczne było więc jego odebranie w Skarżysku-Kamiennej przez nabywcę, stosownie do umowy: na podstawie protokołu zdawczo-odbiorczego. Również i w tym przypadku protokołu tego nie może zastąpić wystawienie faktury. Na tym tle, kompletnie niezrozumiałe jest, w ocenie Spółki, przyjęcie przez organ, że z treści ww. faktury wynika, że w dniu 28 lutego 2020 r. miała miejsce wysyłka pojazdu do nabywcy na terenie Holandii, skoro przeczy temu treść faktury oraz istota klauzuli Ex works, której zasady są powszechnie dostępne. W odniesieniu do nowych kwestii wskazanych przez organ, a nie będących dotąd przedmiotem jego argumentacji, Spółka wyjaśniła, że z wnioskiem o zmianę świadectwa homologacji typu WE pojazdu (dla pojazdu IVECO/TEVOR typ IS70C12BA/TR) wystąpiła do Dyrektora Transportowego Dozoru Technicznego w dniu 20 stycznia 2020 r. W dniu 18 lutego 2020 r. została wydana decyzja Dyrektora Transportowego Dozoru Technicznego Nr TDT.H2/HZC-810-50/20, zmieniająca świadectwo homologacji nr e20*2007/46*0190*08. Skarżąca Spółka wniosła o zobowiązanie organu do doręczenia skarżącemu dowodu powołanego w odpowiedzi na skargę (wydruk z systemu katalogu pojazdów z dnia 9 marca 2020 r.), albowiem przesyłka z odpowiedzią dowodu tego nie zawierała, co uniemożliwia polemikę z twierdzeniami organu oraz wystąpienie do Głównego Instytutu Transportu Samochodowego w Warszawie, ul. Jagiellońska 80, 03-301 Warszawa, o wskazanie, w jakiej dacie organ ten uzyskał świadectwo homologacji dotyczące pojazdu IVECO/TEVOR typ IS70C12BA/TR oraz w jakiej dacie pojazd ten został sklasyfikowany w katalogu pojazdów, jak również o przeprowadzenie dowodu z tej informacji na okoliczność istnienia bądź braku istnienia podstaw do wydania decyzji w przedmiocie rejestracji pojazdu marki IVECO nr rej. [...] z uchybieniem ustawowego terminu. W piśmie procesowym z dnia 22 lipca 2020 r. organ odnośnie do wniosku skarżącej dotyczącego zobowiązania do doręczenia wydruku z systemu katalogu pojazdów wskazał, że dowód ten został już złożony przez organ wraz z aktami postępowania. Wyjaśnił, że w odpowiedzi na skargę błędnie wpisano "wydruk z systemu katalogu pojazdów" podczas gdy chodziło o informacje właściciela katalogu tj. Instytutu Transportu Samochodowego (ITS) znajdującą się w systemie CEPIK 2.0. w ramce Uwagi ITS. Jak wskazano w odpowiedzi na skargę, bez przekazania świadectwa homologacji przez Dyrektora Transportowego Dozoru Technicznego oraz producenta pojazdu do katalogu pojazdów ITS i opracowania odpowiedniej pozycji klasyfikacyjnej nie było możliwe zamówienie w Państwowej Wytwórni Papierów Wartościowych dowodu rejestracyjnego, a co za tym idzie wydania decyzji o rejestracji pojazdu. Co do zarzutu błędnego przyjęcia przez organ, że datą zbycia pojazdu jest dzień 28 luty 2020 r. organ wskazał, że takie informacje wynikają z samej faktury wystawionej przez Spółkę. Nadto organ powołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 stycznia 2020 r., I OSK 1318/18, w którym wskazano, że faktura VAT może być w postępowaniu rejestracyjnym wystarczającym dowodem własności pojazdu, jeżeli potwierdza nabycie pojazdu, a zatem jeżeli inne dowody (dokumenty) okoliczności tej nie przeczą lub nie podają jej w taką wątpliwość, której usunięcie nie należy do organu rejestracyjnego. Zdaniem organu, powoływanie się w skardze na umowę łączącą Spółkę z kontrahentem dotyczącą sprzedaży rzeczy przyszłej nie ma w procesie rejestracji znaczenia, a ponadto skarżąca, pomimo powoływania się na taką umowę, nie przedłożyła jej ani organowi w trakcie postępowania o rejestrację pojazdu, ani w postępowaniu przed Sądem administracyjnym. W kolejnym piśmie procesowym z dnia 14 sierpnia 2020 r. (data wpływu do tut. Sądu 19 sierpnia 2020 r.) Spółka podniosła w szczególności, że stanowisko organu co do daty przejścia własności pojazdu jest oczywiście błędne, bowiem z faktury wystawionej dnia 28 lutego 2020 r. w żaden sposób nie wynika, że doszło w tej dacie do przejścia własności pojazdu - wręcz przeciwnie, potwierdza ona, poprzez zastosowanie klauzuli Incoterms, konieczność wydania pojazdu co w świetle art. 155 § 2 k.c., który dotyczy przejścia własności rzeczy przyszłej dowodzi braku podstaw do przyjęcia, że własność pojazdu przeszła na nabywcę w dniu 28 lutego 2020 r. Powołany przez organ wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2020 r., dotyczy zaś zupełnie innej kwestii. Spółka wskazała, że jej stanowisko podzieliło Kolegium w decyzji z dnia 23 lipca 2020 r., znak: SKO.RD-52/3037/206/2020, uchylając decyzję Starosty Skarżyskiego z dnia 26 maja 2020 r., znak: [...] (która uchyliła decyzję tego organu z dnia 10 kwietnia 2020 r. o rejestracji ww. pojazdu) i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty i czynności wskazane w art. 3 § 2 pkt 1–7 i § 3 p.p.s.a., a także, jak wynika z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1–4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Ponadto stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sprawa niniejsza mogła zostać rozpoznana w trybie uproszczonym, ponieważ przedmiotem skargi jest przewlekłość organu, przy czym zgoda stron na rozpatrzenie tej skargi w trybie uproszczonym nie była wymagana. Postępowanie administracyjne w kontrolowanej sprawie zostało zainicjowane w dniu 28 lutego 2020 r. W tej dacie skarżąca Spółka złożyła wniosek o rejestrację pojazdu marki IVECO do Starostwa Powiatowego w Skarżysku-Kamiennej (dalej w skrócie "Starostwo"). Decyzja o stałej rejestracji pojazdu wydana została, po rozpoznaniu wniosku Spółki, w dniu 10 kwietnia 2020 r. i tego dnia została odebrana wraz z dowodem rejestracyjnym przez przedstawiciela firmy [...] S.A. Te okoliczności nie są sporne, zresztą wynikają z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy. Spółka w skardze do Sądu zarzuciła, że Starosta Skarżyski dopuścił się przewlekłości postępowania. Na wstępie należy wyjaśnić, że nie sposób uznać, jak wnosi o to organ, że skarga podlegać powinna odrzuceniu, skoro skargę na przewlekłość postępowania złożył podmiot, który zainicjował postępowania i którego wniosek został przez organ rozpoznany na skutek wydania decyzji administracyjnej. Ocena interesu prawnego Spółki jako strony kontrolowanego postępowania administracyjnego nie może być przedmiotem badania w tej sprawie. Kwestia ta podlega badaniu przy ocenie zgodności z prawem decyzji w przedmiocie rejestracji pojazdu. Zgodnie z art. 37 ust. 1 pkt 2 k.p.a., przewlekłość postępowania zachodzi wówczas, gdy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Z przesłanych Sądowi przez organ akt administracyjnych wynika natomiast, że w dniu 28 lutego 2020 r. pracownik Starostwa, wykonując obowiązek wynikający z ustawy – Prawo o ruchu drogowym, zwrócił się o informację, czy ww. pojazd jest sklasyfikowany w katalogu marek i typów pojazdów homologowanych oraz dopuszczonych do ruchu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej prowadzonym przez Instytut Transportu Samochodowego w Warszawie (dalej też jako "ITS"). W dniu 9 marca 2020 r. za pośrednictwem systemu CEPiK została przekazana do Starostwa Powiatowego w Skarżysku-Kamiennej informacja, że na dzień 9 marca 2020 r. ITS nie otrzymał świadectwa homologacji pojazdu i należy ponownie złożyć zamówienie do katalogu. Ponowne zamówienie do ww. katalogu prowadzonego przez ITS zostało złożone przez Starostwo w dniu 1 kwietnia 2020 r. i w tej dacie Wydział Komunikacji i Transportu uzyskał za pośrednictwem systemu CEPiK informację, że pojazd został sklasyfikowany w katalogu. Tego dnia zamówiony został dowód rejestracyjny. Informację o wyprodukowaniu dokumentu organ otrzymał w dniu 8 kwietnia 2020 r. W dniu 10 kwietnia 2020 r. został on odebrany przez przedstawiciela skarżącej Spółki. Zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a., załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Termin na załatwienie sprawy upływał w tej sprawie w okresie, kiedy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej obowiązywał stan epidemii, ogłoszony na podstawie rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r. poz. 491, ze zm.). Wcześniej od dnia 14 marca 2020 r. wprowadzono w kraju stan zagrożenia epidemicznego, na podstawie rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 13 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego (Dz. U. z 2020 r. poz. 433, ze zm.). W sprawie należało zatem uwzględnić szczególną sytuacją faktyczną i prawną związaną z wprowadzonymi na terenie kraju stanem zagrożenia epidemicznego, a potem stanem epidemii, w szczególności należało uwzględnić regulacje ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374, z późn. zm.), dalej zwaną "ustawą COVID". Stosownie do art. 15zzs ust. 1 pkt 1 ustawy COVID w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID nie rozpoczyna się bieg terminów procesowych i sądowych w postępowaniach administracyjnych, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Z kolei w art. 15zzs ust. 10 ustawy COVID postanowiono, że: w okresie, o którym mowa w ust. 1 przepisów o bezczynności organów oraz o obowiązku organu i podmiotu, prowadzących odpowiednio postępowanie lub kontrolę, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się (pkt 1); organom lub podmiotom prowadzącym odpowiednio postępowanie lub kontrolę nie wymierza się kar, grzywien ani nie zasądza się od nich sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa (pkt 2). Zaprzestanie czynności przez sąd, organ lub podmiot, prowadzący odpowiednio postępowanie lub kontrolę, w okresie, o którym mowa w ust. 1, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki (art. 15 zzs ust. 11 ustawy COVID). Wprawdzie przytoczone przepisy zostały wprowadzone do ustawy COVID w dniu 31 marca 2020 r., niemniej ustawodawca wskazał w ustępie 1 art. 15zzs tej ustawy wprost, że dotyczą one biegu terminów zarówno w okresie stanu epidemii, jak i w okresie stanu zagrożenia epidemicznego. Sąd orzekający w tej sprawie uznał, że skutki analizowanej regulacji dotyczą także terminów w postępowaniach administracyjnych, których bieg rozpoczął się lub przypadał na okres od dnia 14 marca 2020 r. do dnia 31 marca 2020 r. Jak trafnie zauważa się w orzecznictwie, a Sąd w składzie orzekającym w tej sprawie ten pogląd podziela, wykładnia językowa przepisu art. 15zzs ustawy COVID prowadzi do wniosku, że intencją ustawodawcy było uregulowanie kwestii biegu terminu zarówno w odniesieniu do uchylonego już - wyraźnie wymienionego w treści przepisu - stanu zagrożenia epidemicznego, jak i trwającego w chwili wejścia w życie przepisu - stanu epidemii - obu ogłoszonych z powodu narastającego zagrożenia wywołanego niebezpieczeństwem zachorowania na COVID-19. Przyjęcie wykładni przeciwnej tj. ograniczenie mocy obowiązującej przepisu art. 15zzs ust. 1 (oraz art. 15zzr) ustawy do okresu od jego wejścia w życie do uchylenia tzn. z wyłączeniem okresu stanu zagrożenia epidemicznego - stanowiłoby wyraz zaprzeczenia zasadzie racjonalności ustawodawcy. Wynik takiej wykładni prowadzi bowiem do sytuacji, w której uchwalony przepis w chwili jego wejścia w życie jest już częściowo niewykonalny i nie znajduje zastosowania. Racjonalność ustawodawcy, który w sposób jawny proceduje projekt ustawy zawierający w swej treści odniesienie do stanu zagrożenia epidemicznego, a następnie uchwala ten projekt w niezmienionej wersji, mimo że stan ten został już zniesiony, przemawia za uznaniem że ustawodawca, który dał uprzednio obywatelom swego rodzaju promesę ochrony prawnej na czas stanu zagrożenia epidemicznego, mimo zniesienia tego stanu - ochronę tę wprowadza z mocą wsteczną. Przemawia to za przyjęciem, że intencją ustawodawcy było nadanie przepisowi art. 15zzs ust. 1 ustawy kryzysowej charakteru retroaktywnego (wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 16 lipca 2020 r., I SA/Rz 372/20, lex nr 3042522; tak też A. Dauter-Kozłowska, Uchylenie wstrzymania bądź zawieszenia biegu terminów w postępowaniu administracyjnym w trakcie stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19, lex/el). Należy podkreślić, że zgodnie z art. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2019r. poz. 1461 z późn. zm.), przepisy art. 4 (dotyczące vacatio legis) nie wyłączają możliwości nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego podkreśla się, że stanowienie norm z mocą wsteczną, uznaje się za niedopuszczalne jeśli podmioty, których te normy dotyczą, nie mogły racjonalnie przewidzieć tego rodzaju decyzji, a nadzwyczajne okoliczności czy dobra, podlegające ochronie konstytucyjnej, decyzji takiej nie usprawiedliwiają. Wyjątkowo jednak, w razie zaistnienia usprawiedliwionych względów Trybunał Konstytucyjny dopuszcza nadanie normom prawnym możliwości oddziaływania na sytuacje zastane, jeżeli zaistniały ważkie powody, a zainteresowane podmioty miały podstawy, by oczekiwać uchwalenia takich norm (zob. wyrok TK z dnia 27 lutego 2002 r., K 47/01, publ. OTK-A 2002/1/6 czy wyrok TK z dnia 5 listopada 2002 r., P 7/01, OTK-A 2002/6/80). Biorąc zatem pod uwagę kontekst społeczny towarzyszący wprowadzeniu omawianych przepisów tj. narastające obawy związane z zagrożeniem chorobowym wywołanym pandemią wirusa SARS-CoV-2, szereg wprowadzonych w kraju ograniczeń, obostrzeń i zaleceń prozdrowotnych dla obywateli, skutkujących ograniczeniem działania wielu instytucji publicznych oraz jednoczesny publiczny apel środowisk prawniczych o podjęcie systemowej ochrony interesów prawnych obywateli poprzez wprowadzenie ustawowego zawieszenia biegnących terminów procesowych - należy ocenić wprowadzenie omawianych przepisów ustawy jako wyczerpujące przesłanki wyjątkowości, ważności i przewidywalności, o których mowa w powołanych orzeczeniach TK. Motywem bowiem oddziaływania przez ustawodawcę na sytuację już istniejącą tj. trwający bieg terminów procesowych, jest ochrona interesów prawnych obywateli, których możliwości działania zostały jednocześnie ograniczone z uwagi na szereg ograniczeń i obostrzeń uznanych za konieczne dla zminimalizowania zagrożenia epidemią COVID -19. W tej sytuacji każdy obywatel znajdujący się w sytuacji procesowej, której omawiane przepisy dotyczą, miał nie tylko możliwość zapoznania się treścią proponowanych rozwiązań prawnych (z uwagi na nieograniczony dostęp do treści projektów ustaw na każdym etapie ich procedowania), ale miał także prawo oczekiwać, że z uwagi na istnienie w kraju stanu szczególnego, w którym ochrona zdrowia obywateli stanowi priorytet w działaniu państwa, państwo to w trosce o ochronę innych niepriorytetowych interesów obywateli wprowadzi w sposób skuteczny i efektywny prezentowane jawnie instrumenty prawne, tak aby obywatele ograniczający swoją aktywność zgodnie z zaleceniami prozdrowotnymi, czy też doświadczający ograniczeń w działaniu instytucji publicznych nie ponieśli z tego tytułu uszczerbku (zob. wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt I SA/Rz 372/20, czy wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 maja 2020 r., sygn. akt IV SAB/Wa 225/20, dostępny na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Zatem w tym szczególnym okresie stanu zagrożenia epidemicznego, a potem stanu epidemii, nie sposób oczekiwać od organów normalnego funkcjonowania i prowadzenia postępowania z zachowaniem terminów ustawowych. Powołane regulacje ustawy COVID miały zastosowanie tylko w odniesieniu do okresu, w którym obowiązuje jeden z tych stanów. Inaczej rzecz ujmując, w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub epidemii, organy administracji nie dopuszczają się przewlekłości postępowania. Nie można nadto wyciągać w stosunku do tych organów negatywnych konsekwencji w postaci wymierzania kar i grzywien, ani zasądzać od nich sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa (zob. wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SAB/Op 32/20, lex nr 3034582). W okoliczności faktycznych niniejszej sprawy od dnia 14 marca 2020 r. nie można organowi zarzucić opieszałości w prowadzeniu postępowania o rejestrację pojazdu zainicjowanego wnioskiem skarżącej Spółki. Terminowość i celowość podejmowanych czynności procesowych w tej sprawie może podlegać bowiem ocenie od dnia 28 lutego 2020 r. do dnia 13 marca 2020 r. Do tej daty jednak Sąd nie stwierdził, aby organ działał przewlekle. W dniu złożenia wniosku o rejestrację ww. pojazdu organ złożył wniosek o zweryfikowanie pojazdu w katalogu prowadzonym przez ITS. W dniu 9 marca 2020 r. organ uzyskał odpowiedź z ITS, że Instytut nie otrzymał świadectwa homologacji. Nieprzedłożenie kolejnego zapytania pomiędzy dniem 9 a 13 marca 2020 r. nie świadczy o opieszałości organu, skoro termin na załatwienie sprawy wynikający z art. 35 k.p.a. upływać miał – w sytuacji, gdyby nie okazało się, że sprawa jest skomplikowana – dopiero pod koniec marca 2020 r. W konsekwencji w niniejszej sprawie nie można stwierdzić, że organ dopuścił się przewlekłości postępowania administracyjnego. Taką ocenę faktyczną i prawną Sądu wzmacnia także treść przytoczonego wyżej art. 15zzs ust. 11 ustawy COVID, w którym ustawodawca wyraźnie przewidział, że w razie zaprzestania czynności przez organ (w tym niepodejmowania czynności procesowych) strona nie może wywodzić środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki. Nie miała więc dla wyniku sprawy znaczenia kwestia tego, w jakiej dacie Spółka przekazała do ITS świadectwo homologacji. Bez znaczenia również w tej sprawie pozostawały podnoszone zarówno przez skarżącą jak i przez organ kwestie dotyczące przeniesienia własności rejestrowanego pojazdu, w tym treści faktury dotyczącej sprzedaży tego pojazdu i skutków prawnych wystawienia tego dokumentu, jak również związane z prowadzonym postępowaniem w przedmiocie uchylenia decyzji Starosty Skarżyskiego z dnia 10 kwietnia 2020 r. Nie ulega wątpliwości, że w związku ze złożeniem wniosku o rejestrację pojazdu organ administracji ma obowiązek ten wniosek załatwić w trybie przewidzianym przepisami prawa, co w tej sprawie miało miejsce, a to poprzez wydanie decyzji administracyjnej. Postępowanie administracyjne poprzedzało wydanie decyzji. Przedmiotem kontroli w tej sprawie było wyłącznie to, czy organ nie dopuścił się przewlekłości w tym postępowaniu. Mając powyższe na względzie, skarga okazała się niezasadna, w tym także sformułowane w niej żądania Spółki, w szczególności przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej. W tym stanie rzeczy skargę należało oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a.