II SAB/Ke 55/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Armański Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.) Sędzia WSA Beata Ziomek po rozpoznaniu w dniu 19 czerwca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi J. P. na bezczynność Wójta Gminy Sadowie w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Wójta Gminy Sadowie do rozpatrzenia wniosku J. P. z 28 sierpnia 2023 r., w terminie 14 dni od daty zwrotu organowi akt sprawy wraz z odpisem prawomocnego wyroku; II. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Wójta Gminy Sadowie na rzecz J. P. kwotę [...](sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z 28 sierpnia 2023 r. J. P. zwróciła się do Wójta Gminy Sadowie o udzielenie informacji publicznej, zawierającej szczegółowe dane dotyczące wydatkowania środków publicznych na wynagrodzenia poszczególnych pracowników zatrudnionych w urzędzie gminy w latach: 2018, 2019, 2020, 2021, 2022 i 2023, tj. kwot podstaw wynagrodzeń, jak i składników tych wynagrodzeń oraz nagród. Wnioskodawczyni podała, że jako mieszkaniec Gminy Sadowie chce poznać, jakie kwoty przypadały za pracę na konkretnych stanowiskach. Chce porównać, jakie wydatki ponosiła gmina na wynagrodzenia oraz nagrody i czy były one proporcjonalne do zarobków i nagród przyznawanych w innych gminach. Pismem z 11 września 2023 r. organ zwrócił się do wnioskodawczyni o wyczerpujące sprecyzowanie przyczyn, dla których udostępnienie żądanych informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. W odpowiedzi wnioskodawczyni wyjaśniła, że informacja o kwotach wynagrodzeń w Urzędzie Gminy w Sadowiu jest wiedzą, która pozwoli poznać procesy zachodzące w tej instytucji, pozwoli przeprowadzić jasny opis stanu funkcjonowania gminy, oraz sporządzenia danych porównawczych w stosunku do innych, np. sąsiednich gmin. Dodała, że chce posiadać wiedzę, czy pracownicy byli i są traktowani równo. Mieszkańcy Gminy Sadowię mają prawo mieć dostęp do informacji o funkcjonowaniu Urzędu, szczególnie w sytuacjach, gdy pojawiają się podejrzenia o nieprawidłowym wydatkowaniu funduszy, zawyżaniu kwot pracownikom bardziej przychylnym szefostwu. Decyzją z 25 września 2023 r. organ pierwszej instancji odmówił udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej. Z kolei Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach decyzją z 28 grudnia 2023 r. uchyliło w całości decyzję organu pierwszej instancji z 25 września 2023 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania przez ten organ. W piśmie z 26 lutego 2024 r. J. P. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, skargę na bezczynność Wójta Gminy Sadowie w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Wskutek bezczynności organu skarżąca zarzuciła naruszenie: 1. art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych w zakresie w jakim przepis ten stanowi o prawie do swobodnego wyrażania opinii obejmującego swobodę poszukiwania, otrzymywania i rozpowszechniania wszelkich informacji i poglądów, bez względu na granice państwowe, ustnie, pismem lub drukiem, w postaci dzieła sztuki bądź w jakikolwiek inny sposób według własnego wyboru, poprzez jego niezastosowanie i nieudostępnienie na wniosek informacji podlegającej udostępnieniu, co w konsekwencji doprowadziło do nieuzasadnionego ograniczenia prawa człowieka do informacji; 2. art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji podlegającej udostępnieniu na wniosek; 3. art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 902), dalej zwanej: "u.d.i.p. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskiwania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego, poprzez błędne uznanie, że przedmiotem złożonego wniosku było udostępnienie informacji przetworzonej; 4. art. 16 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. w zakresie, w jakim odmowa udostępnienia informacji następuje w drodze decyzji, poprzez niezastosowanie, skutkujące brakiem wydania decyzji administracyjnej w przypadku ograniczenia prawa do informacji. Wobec powyższego skarżąca wniosła o: stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, zobowiązanie organu do załatwienia wniosku niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wyroku, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że do chwili złożenia niniejszej skargi organ nie udzielił odpowiedzi na wniosek z 28 sierpnia 2023 r. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Sadowie wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że skarżąca jest osobą, która wielokrotnie wnioskowała o udostępnienie informacji publicznych, wręcz regularnie, składając po kilka wniosków w ciągu jednego dnia do Urzędu Gminy w Sadowiu. Organ stwierdził, że wniosek, którego dotyczy skarga uznać należy za nadużywanie prawa do informacji publicznej. W ocenie organu składanie wniosków przez skarżącą nie ma na celu faktycznej kontroli władzy publicznej i jawności życia publicznego, a służy osiągnięciu prywatnych celów i udręczeniu adresata. Stwierdził, że skarżąca począwszy od lutego 2023 r. generuje liczne wnioski o udostępnienie informacji publicznej. Organ zaznaczył, że 6 stycznia 2024 r., oprócz przedmiotowego wniosku, złożyła sześć innych wniosków o udostępnienie informacji publicznej. Liczba tych wniosków na przestrzeni 2023 - 2024 r. stanowi próbę sparaliżowania działania organu. Zdaniem organu istotną kwestią przemawiającą za nadużywaniem prawa do informacji publicznej jest również to, że matka skarżącej jest byłym pracownikiem Urzędu Gminy w Sadowiu, w lutym 2023 r. otrzymała przeniesienie na inne stanowisko urzędnicze, czego konsekwencją było powództwo dotyczące wypowiedzenia warunków pracy i płacy skierowane przeciwko UG Sadowie przez byłego pracownika. Zatem należy domniemywać, że w ślad za powództwem w sporze pracowniczym - w lutym 2023 r. - skarżąca zaczęła kierować wnioski o udostępnienie informacji publicznych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: W pierwszej kolejności trzeba wyjaśnić, że zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Sytuacja taka miała miejsce w rozpoznawanej sprawie i stąd orzeczenie zapadło na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym. Stosownie do art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty i czynności wskazane w art. 3 § 2 pkt 1–7 i § 3 p.p.s.a., a także, jak wynika z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1–4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W przypadku skargi na bezczynność organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej nie jest przy tym konieczne uprzednie wezwanie do usunięcia naruszenia prawa lub obecnie ponaglenie. Uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania na podstawie art. 149 § 1 pkt 1, 2 i 3 p.p.s.a., Sąd: - zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; - zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; - stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W myśl art. 149 § 1a p.p.s.a., jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W niniejszej sprawie poza sporem pozostaje, że Wójt Gminy Sadowie jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, jest bowiem organem władzy publicznej, o jakim mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Przechodząc z kolei do oceny charakteru żądanej informacji, należy podnieść, że w ocenie Sądu informacje dotyczące wysokości wynagrodzeń, składników tych wynagrodzeń oraz nagród wypłaconych pracownikom skarżonego organu – co do zasady – stanowią informację publiczną. Zgodnie bowiem z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Stosownie do treści art. 6 u.d.i.p., udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o: podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o majątku, którym dysponują (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f). Informacją publiczną jest każda informacja wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Każda informacja o środkach wydatkowanych przez organy władzy publicznej oraz podmioty wykonujące zadania publiczne stanowi więc informację publiczną podlegającą udostępnieniu w trybie omawianej ustawy. Skoro zatem wniosek skarżącej dotyczył informacji publicznej i został skierowany do właściwego podmiotu, to odpowiedź powinna być udzielona na zasadach i w trybie określonych w ustawie, a mianowicie: - udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p.); - w przypadku uwzględnienia wniosku udostępnienie informacji publicznej następuje w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). - odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania następuje w drodze decyzji (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). W tym miejscu podkreślić trzeba, że bezczynność podmiotu obowiązanego do udostępnienia informacji publicznej zachodzi wówczas, gdy podmiot ten nie reaguje na wniosek o udostępnienie informacji w terminie przewidzianym w ustawie, tj. nie podejmuje czynności przewidzianych w powyższych przepisach i nie udostępnia informacji publicznej, ani nie wydaje decyzji odmownej w tym zakresie. W niniejszej sprawie wniosek o udzielenie informacji publicznej wpłynął do organu 29 sierpnia 2023 r., organ 11 września 2023 r. wezwał skarżącą do wskazania szczególnie istotnego interesu publicznego, a po udzieleniu odpowiedzi, decyzją z 25 września 2023 r. odmówił udostępnienia informacji publicznej. Rozpatrując odwołanie od tej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach decyzją z 28 grudnia 2023 r. uchyliło zaskarżone rozstrzygnięcie w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi l instancji. Decyzja ta do organu wpłynęła 3 stycznia 2024 r. W tej sytuacji o bezczynności organu można mówić od momentu uchylenia decyzji z 25 września 2023 r., gdyż zgodnie z art. 138 kpa, po uchyleniu decyzji w całości wniosek jest rozpoznawany od nowa. Oznacza to, że organ był także uprawniony stosować ogólne zasady dotyczące terminów załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej określonych w u.d.i.p. Bezspornym jest, że organ odwoławczy zwrócił akta sprawy 3 stycznia 2024 r. i od tej daty Wójt Gminy Sadowie pozostaje w bezczynności co do załatwienia wniosku z 28 sierpnia 2023 r. Nie czyni bezskutecznym zarzutu bezczynności powoływanie się przez organ na nadużywanie przez skarżącą prawa do informacji. Przede wszystkim należy zaznaczyć, że powyższa okoliczność została wskazana dopiero w odpowiedzi na skargę, a wyjaśnienia udzielane Sądowi, nie mogą zastąpić obowiązku organu do ustosunkowania się - w sposób wynikający z u.d.i.p. - do wniosku strony. Jedynie zatem na marginesie należy podkreślić, że odmowa udostępnienia informacji publicznej dokonana, z uwagi na złożenie wniosku, w celu nie dającym się pogodzić z istotą prawa dostępu do informacji publicznej, musi mieć charakter wyjątkowy, ograniczający się tylko do rażących, jaskrawych i jednoznacznych przykładów nadużywania przez obywateli praw wynikających z ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dlatego też okoliczności świadczące o nadużyciu prawa do informacji publicznej muszą w sposób niebudzący wątpliwości znajdować potwierdzenie w konkretnych okolicznościach danej sprawy. Tymczasem w rozpoznawanym przypadku organ, pomimo sformułowania tezy o nadużyciu prawa do informacji publicznej nie wykazał w przekonywujący sposób okoliczności mogących uzasadniać taki pogląd. W odpowiedzi na skargę organ podał, że duża liczba składanych przez skarżącą wniosków stanowi próbę sparaliżowania działania organu oraz stanowi konsekwencję sporu pracowniczego pomiędzy organem a matką skarżącej – byłej pracownicy Urzędu Gminy Sadowie. Należy stwierdzić, że zaprezentowana argumentacja ma charakter jedynie ogólnej opinii. Nie przedstawiono bowiem zestawienia faktów, w tym dat oraz treści wniosków, które w ocenie organu świadczą o nadużyciu przez skarżącą prawa dostępu do informacji publicznej. Takie zestawienie było o tyle istotne, że organ powołuje się na złożenie 7 wniosków, co jest liczbą zbyt małą, aby móc potwierdzić tezę, że ich załatwienie może spowodować trudności w funkcjonowaniu organu Organ nie wykazał taż koincydencji czasowej pomiędzy sprawą pracowniczą matki skarżącej, a składanymi wnioskami oraz nie odniósł się do argumentacji skarżącej przedstawionej we wniosku z 28 sierpnia 2023 r. Reasumując odmowa udzielenia informacji publicznej z powołaniem się na nadużycie prawa może nastąpić jeżeli okoliczności sprawy jasno i bez potrzeby głębszej analizy jednoznacznie świadczą o tym, że działanie wnioskodawcy - choć formalnie podjęte właśnie z powoływaniem się na przepisy u.d.i.p. – faktycznie zmierzało do celu sprzecznego z legitymowanym prawnie celem tej ustawy. W niniejszej sprawie organ okoliczności tych nie wykazał. Z powyższych powodów Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i art. 286 § 1 i 2 p.p.s.a zobowiązał organ do rozpatrzenia wniosku skarżącej w części opisanej w punkcie I wyroku – w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi akta sprawy wraz z odpisem prawomocnego wyroku. Na mocy art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd uznał, że stwierdzona bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w punkcie II wyroku. Oceniając tę kwestię Sąd miał na uwadze, że rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego lekceważenia wniosków skarżącego i jawnego braku woli do załatwienia sprawy, jak też w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa, czy opóźnienia w podejmowanych czynnościach pozbawionego jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. W niniejszej sprawie nie sposób dopatrzyć się w działaniu organu rażącego naruszenia prawa. Bezczynność wynikała z błędnego procedowania organu nad złożonym wnioskiem, t.j. przyjęcia, że skarżąca żąda informacji przetworzonej, następnie uznania, że doszło do nadużycia prawa poprzez żądanie udostępnienia przez skarżącą informacji jedynie z pobudek osobistych. Natomiast bezczynność ta nie była wynikiem kwestionowania konstytucyjnego prawa do uzyskiwania informacji o działalności władzy publicznej, czy też wyrazem złej woli organu. Należy podkreślić, że regulacje u.d.i.p. mogą powodować i niejednokrotnie powodują wątpliwości interpretacyjne. O zasądzeniu kosztów postępowania sądowego, na które złożył się wpisu od skargi w wysokości 100 zł, Sąd orzekł w punkcie III wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a.