II SAB/Ke 59/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka, Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Armański (spr.), Sędzia WSA Dorota Chobian, Protokolant Starszy inspektor sądowy Katarzyna Tuz-Stando, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 kwietnia 2017r. sprawy ze skargi H. K. na bezczynność Starosty W. w przedmiocie utrzymania urządzeń melioracji wodnych szczegółowych I. zobowiązuje Starostę W. do rozpoznania wniosku H. K. z dnia 4 kwietnia 2016r. - w terminie 30 dni od daty doręczenia akt administracyjnych organowi wraz z odpisem prawomocnego wyroku; II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. przyznaje od Skarbu Państwa ( Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach) na rzecz adwokata M. K. kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć 20/100) złotych, w tym VAT 55,20 (pięćdziesiąt pięć 20/100) złotych tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Pismem z 26 września 2016r. H. K. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę na bezczynność Starosty W. w zakresie doprowadzenia rowu R-1 do stanu zgodnego z prawem, tj. udrożnienia go w ten sposób, aby woda mogła przepływać przez ten rów do rzeki B. K., jak również w zakresie wyjaśnienia przez w/w organ kto jest właścicielem tego rowu wzdłuż drogi powiatowej sołectwa C. na odcinku 1260 m. Podniósł, że zgodnie z art. 37 kpa skierował w dniu 2 września 2016 roku pismo do Wojewody Świętokrzyskiego. Z kolei z pisma otrzymanego w dniu 21 września 2016 roku od Zarządu Dróg Powiatowych wynika, że organ ten jako zarządca drogi jest właścicielem gruntu od działki nr [...] . Uzasadniając swoje stanowisko skarżący wskazał, iż od 2005 roku trwa podtapianie jego domu rodzinnego na skutek działań spółki rybackiej z siedzibą w [...] 35, która nie pozwala doprowadzić rowu przydrożnego do stanu zgodnego z prawem. Skarżący przedstawił dotychczasowy przebieg postępowań w powyższym przedmiocie przed organami administracji i Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Kielcach. Podał, że w 2008 roku zlecono geodecie wykonanie pomiarów w przekroju rowu przydrożnego R-1, jednak na wykonanej dokumentacji sprawę zakończono. Odwołując się do wspomnianego wyżej pisma Zarządu Dróg Powiatowych skarżący podniósł, że wynika z niego, iż podmiot ten jest właściwy do podejmowania czynności do wysokości działki nr [...] , gdzie rów znajduje się w granicach ewidencyjnych pasa drogowego, zaś na dalszym odcinku rów biegnie w granicach działki nr [...] , której Zarząd Dróg Powiatowych nie jest właścicielem. Skarżący w uzasadnieniu skargi sprecyzował również, że żąda zobowiązania Starosty W.ego do ustalenia właściciela rowu przydrożnego R-1 oraz wykonania jego konserwacji i przywrócenia drożności na całej długości 1260 m – tak aby wody zbierające się w górnym odcinku rowu mogły swobodnie spłynąć do rzeki Białki Krasockiej, jak również zlikwidowania zapory naprzeciw jego posesji. Przy większych opadach deszczu woda spiętrzona w rowie do wysokości 1,2 m jest przyczyną przedostawania się wód filtracyjnych do pomieszczeń kotłowni i podtapiania domu rodzinnego. W odpowiedzi na skargę Starosta W. podniósł, że zarzuty zawarte w skardze nie są uzasadnione. Wnioski H. K. z dnia 4 kwietnia 2016r., 16 maja 2016r. i 22 sierpnia 2016r. o przeprowadzenie prac konserwacyjnych rowu R-1 położonego wzdłuż drogi powiatowej nr 0259T biegnącej przez wieś C., gm. Krasocin, odwadniającego tę drogę, jak również pełniącego funkcję rowu opaskowego w obrębie obiektu stawowego M. w Ch., w trybie art. 65 § 1 kpa zostały przekazane Dyrektorowi Zarządu Dróg Powiatowych we W. odpowiednio przy pismach z dnia 11 kwietnia 2016r., 23 maja 2016r. i 29 sierpnia 2016r. – w celu rozpatrzenia zgodnie z właściwością. W myśl bowiem art. 20 pkt 4 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2015r. poz. 460 ze zm.). do zarządcy drogi należy w szczególności utrzymanie nawierzchni drogi, chodników, drogowych obiektów inżynierskich, urządzeń zabezpieczających ruch i innych urządzeń związanych z drogą, z wyjątkiem części pasa drogowego, o których mowa w art. 20f pkt 2 cyt. ustawy. W odpowiedzi na w/w wnioski Zarząd Dróg Powiatowych we W. pismem z dnia 21 września 2016r. udzielił odpowiedzi skarżącemu informując, że w miesiącu sierpniu 2016r. wykonano prace konserwacyjne rowu R-1, położonego w obrębie pasa drogowego drogi powiatowej 0259T, tj. w obrębie działki stanowiącej własność Powiatu W.ego, pozostającej w zarządzie Zarządu Dróg Powiatowych we W.. Organ podniósł dalej, że w celu sprecyzowania żądania zawartego w skardze w dniu 18 października 2016r. przeprowadzono oględziny z udziałem skarżącego i Dyrektora Zarządu Dróg Powiatowych we W.. W czasie tej czynności ustalono, że wskazane w skardze 1260 m rowu R-1 odnosi się do odcinka biegnącego od wysokości działki oznaczonej w ewidencji gruntów numerem 83, geodezyjny obręb ewidencyjny C., do miejsca usytuowania przepustu pod drogą powiatową relacji W.. Podczas oględzin skarżący został poinformowany, że właścicielem działki, na której usytuowany jest odcinek rowu objęty pracami konserwacyjnymi przeprowadzonymi przez Zarząd Dróg Powiatowych we W. (oznaczonej w ewidencji gruntów numerem 113, geodezyjny obręb ewidencyjny C.) jest Powiat W., natomiast w dalszym biegu, aż do wspomnianego wyżej przepustu pod drogą powiatową, przedmiotowy rów znajduje się na działce stanowiącej własność wspólników Gospodarstwa Rybackiego s.c. "W." z siedzibą w K., gm. R.a, tj. zakładu korzystającego z wody dla potrzeb stawów rybnych M. w C. (działka oznaczona w ewidencji gruntów numerem [...] , geodezyjny obręb ewidencyjny C.). Z uwagi na fakt stwierdzenia przez organ w trakcie oględzin konieczności przeprowadzenia prac konserwacyjnych rowu również na odcinku znajdującym się na działce należącej do obiektu stawowego, poinformowano skarżącego, że organ przygotuje wystąpienie do adresata pozwolenia wodnoprawnego, na podstawie którego użytkowany jest w/w obiekt, w którym wskaże na konieczność przeprowadzenia prac konserwacyjnych wynikających z obowiązków określonych w decyzji Starosty W.ego z dnia [...]. Pismem z dnia 26 października 2016 roku organ wezwał zakład korzystający z wód dla potrzeb w/w obiektu stawów rybnych do niezwłocznego wykonania warunków wynikających z cyt. decyzji Starosty W.ego – pozwolenia wodnoprawnego dla obiektu stawowego M. w C., w zakresie wynikającym z rozdziału II.2 cyt. decyzji, tj. wykonania prac konserwacyjnych rowu R-1 na odcinku od przepustu pod drogą wjazdową (gruntową) na teren obiektu od strony drogi przez C. do przepustu pod drogą relacji W.-Oleszno. Organ podniósł również, że podnoszona przez skarżącego kwestia pomiarów geodezyjnych przedmiotowego rowu wykonanych w 2008r. pozostaje bez związku z niniejszą sprawą z uwagi na brak w obrocie prawnym decyzji z dnia 15 czerwca 2007r., znak: [...], tj. poprzedniego pozwolenia wodnoprawnego dla stawów rybnych M., nakładającej na gospodarstwo m.in. obowiązki wykonania pogłębienia rowu R-1 oraz utrzymywania w sprawności technicznej wszystkich urządzeń wodnych. Obowiązek pogłębienia rowu został wówczas wykonany, co potwierdził uprawniony geodeta, a skarżący został o tym poinformowany. Odnosząc się do stanowiska organu zawartego w odpowiedzi na skargę H. K. w piśmie z dnia 28 października 2016 roku, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko, wskazał, iż poprzednio wykonywane prace konserwacyjne rowu stanowiły jedynie "kamuflaż", a geodeta nie stwierdził, że rów został doprowadzony do drożności i stanu zgodnego z przepisami. Takiego stwierdzenia zażądał skarżący po wykonaniu aktualnie wnioskowanych prac. Pełnomocnik skarżącego w piśmie z dnia 27 stycznia 2017 roku podniósł dodatkowo, iż pismo H.a K. skierowane do Wojewody Świętokrzyskiego winno było zostać przekazane do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach jako zażalenie na bezczynność organu, zgodnie z art. 37 § 1 kpa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze jest bowiem w tym przypadku organem wyższego stopnia w stosunku do organu jednostki samorządu terytorialnego. Z przesłanych przez organ akt administracyjnych wynika, że w kolejnych pismach z dnia 4 kwietnia 2016r., 16 maja 2016r. i 22 sierpnia 2016r. kierowanych do Starosty W. H. K. wnosił o doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem (udrożnienia) rowu R-1 wzdłuż drogi powiatowej w C., tak aby nie dochodziło do podtapiania jego domu. Pisma te Starosta W. przekazywał każdorazowo, przy pismach z dnia 11 kwietnia 2016r., 23 maja 2016r. i 29 sierpnia 2016r., Zarządowi Dróg Powiatowych we W. – w celu rozpatrzenia zgodnie z właściwością, powołując się przy tym na treść art. 65 ust. 1 kpa oraz przepis art. 20 pkt 4 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2015r. poz. 460 ze zm.). Ostatnie pismo informujące o takim fakcie doręczono skarżącemu w dniu 29 sierpnia 2016r. W dniu 2 września 2016 roku H. K., powołując się na treść art. 37 kpa, skierował pismo do Wojewody Świętokrzyskiego z wnioskiem o interwencję w przedmiocie przywrócenia drożności przedmiotowego rowu. Pismo to zostało przekazane przez Starostę W.ego do Wojewody Świętokrzyskiego przy piśmie z dnia 9 września 2016 roku. Pismem z dnia 21 września 2016 roku Zarząd Dróg Powiatowych we W. poinformował skarżącego, że w miesiącu sierpniu 2016r. dokonano oczyszczenia przedmiotowego rowu w górnej jego części oraz wyremontowano zerwany przepust pod zjazdem w ciągu rowu. W celu umożliwienia swobodnego przepływu wody oczyszczono również dalszą część rowu z porastających zarośli do wysokości działki nr [...] , gdzie rów leży w granicach ewidencyjnych pasa drogowego. Na dalszym odcinku rów biegnie w granicach działki nr [...] , której Zarząd nie jest właścicielem i jako zarządca drogi nie może finansować prac na terenie, którym nie zarządza. Po wniesieniu skargi do Sądu, w dniu 18 października 2016r., organ przeprowadził oględziny nieruchomości, w ramach których położony jest przedmiotowy rów. W konsekwencji tej czynności pismem z dnia 26 października 2016 roku organ wezwał Gospodarstwo [...] s.c. "W." z siedzibą w K., tj. podmiot korzystający z wody dla potrzeb stawów rybnych M. w C. (działka oznaczona w ewidencji gruntów numerem [...] ) do niezwłocznego wykonania warunków wynikających z decyzji Starosty W. – pozwolenia wodnoprawnego dla obiektu stawowego M. w C., w zakresie wynikającym z rozdziału II.2 cyt. decyzji, tj. wykonania prac konserwacyjnych rowu R-1 na odcinku od przepustu pod drogą wjazdową (gruntową) na teren obiektu od strony drogi przez C. do przepustu pod drogą relacji W.-O. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Na wstępie należy wskazać, że sąd administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2016 r. poz. 718), zwanej dalej p.p.s.a., uprawniony jest do orzekania w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (pkt 8) oraz skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (pkt 9). Bezczynność organu zachodzi wówczas, gdy w ustawowo przewidzianym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia lub innego aktu lub czynności. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt (decyzja, postanowienie, inny akt lub czynność) nie został podjęty, a w szczególności czy bezczynność spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu. Zgodnie z art. 35 § 1 kpa organy administracji obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. O każdym zaś przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 § 1 kpa). Z kolei stosownie do treści art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie, zgodnie z art. 149 § 1a p.p.s.a., sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Należy w tym miejscu podnieść, że stosownie do treści art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 p.p.s.a.). W niniejszym przypadku, jak wynika z nadesłanych akt administracyjnych, skarżący w dniu 2 września 2016 roku, powołując się na przepis art. 37 kpa, skierował do Wojewody Świętokrzyskiego pismo stanowiące zażalenie na bezczynność Starosty W. w zakresie przywrócenia drożności rowu, czego dotyczyły jego wcześniejsze pisma kierowane do tego organu – kolejno z dnia 4 kwietnia 2016r., 16 maja 2016r. i 22 sierpnia 2016r. Złożenie przez stronę zażalenia w trybie art. 37 § 1 kpa, niezależnie od tego czy zostało skierowane do właściwego organu (por. art. 65 § 1 i § 2 kpa), wyczerpuje przysługujące środki zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym, a zatem umożliwiało skarżącemu skuteczne wniesienie skargi na bezczynność organu pozostającego w zwłoce. W ocenie Sądu Starosta W. pozostaje w stanie bezczynności w załatwieniu wniosku skarżącego złożonego przez niego w dniu 4 kwietnia 2016 roku. Intencją skarżącego w przypadku zarówno tego, jak i kolejnych pism, zawierających w istocie analogiczne żądanie, było bowiem spowodowanie wszczęcia postępowania przez w/w organ, ustalenie podmiotu (lub podmiotów) zobowiązanego do podjęcia czynności, jak również wydanie przez ten organ określonego aktu w przedmiocie doprowadzenia przedmiotowego rowu melioracyjnego do stanu zgodnego z prawem, jego konserwacji i udrożnienia w taki sposób aby nie dochodziło do zalewania nieruchomości skarżącego. Nie ulega wątpliwości, że skarżący oczekiwał takiego działania właśnie od Starosty W., o czym świadczy trzykrotne, konsekwentne kierowanie pisemnych, praktycznie jednobrzmiących żądań właśnie do tego organu. Przekazywanie pism skarżącego innemu organowi – w tym przypadku Zarządowi Dróg Powiatowych we W. – na podstawie art. 65 § 1 kpa – nie uwalnia skutecznie Starosty W. od zarzutu bezczynności, organ ten nie podjął bowiem żadnej czynności w celu ustalenia, czy na nim samym nie spoczywał obowiązek odpowiedniej aktywności. Dopiero na skutek wniesienia skargi do Sądu organ przeprowadził oględziny nieruchomości stwierdzając, że zasadnicza część odpowiedzialności za doprowadzenie rowu do odpowiedniego stanu spoczywa na Gospodarstwie s.c. "W." z siedzibą w K., który to podmiot jest beneficjentem pozwolenia wodnoprawnego. Jak wynika z akt sprawy, organ wystosował co prawda pismo do tego podmiotu zawierające wezwanie do wykonania warunków wynikających z decyzji Starosty W. – pozwolenia wodnoprawnego dla obiektu stawowego M. w C., w zakresie wynikającym z rozdziału II.2 cyt. decyzji, tj. wykonania prac konserwacyjnych rowu R-1 na odcinku od przepustu pod drogą wjazdową (gruntową) na teren obiektu od strony drogi przez C. do przepustu pod drogą relacji W.-Oleszno. Nie stanowi to jednak załatwienia sprawy w rozumieniu przepisu art. 35 § 1 kpa. Przez "załatwienie sprawy" należy rozumieć rozstrzygnięcie sprawy decyzją administracyjną, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej (art. 104 § 1 kpa; por. też A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska i A. Wróbel, "Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego", LEX/el. 2016). Należy w tym miejscu zwrócić uwagę, nie przesądzając dalszego kierunku działania organu, na treść art. 77 ustawy z dnia 18 lipca 2001 roku Prawo wodne (t.j. Dz.U. z 2015r., poz. 469 ze zm.). Zgodnie z ust. 1 tego artykułu utrzymywanie urządzeń melioracji wodnych szczegółowych (jakim jest m.in. rów – art. 73 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy) należy do zainteresowanych właścicieli gruntów, a jeżeli urządzenia te są objęte działalnością spółki wodnej - do tej spółki. Stosownie zaś do treści ust. 2 cyt. przepisu jeżeli obowiązek, o którym mowa w ust. 1, nie jest wykonywany, organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego (którym zgodnie z art. 140 powołanej ustawy jest starosta, wykonujący to zadanie jako zadanie z zakresu administracji rządowej) ustala, w drodze decyzji, proporcjonalnie do odnoszonych korzyści przez właścicieli gruntu, szczegółowe zakresy i terminy jego wykonywania. Bezspornym jest, że Zarząd Dróg Powiatowych we W., któremu organ konsekwentnie przekazywał pisma skarżącego z dn. 4 kwietnia 2016r., 16 maja 2016r. i 22 sierpnia 2016r., nie był uprawniony do podjęcia czynności w granicach działki nr [...] . Niezależnie od tego Starosta W. otrzymując kolejne pisma skarżącego winien był, jak wspomniano, rozpatrzyć je w granicach własnych kompetencji, czego nie uczynił. Jak podniósł Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 24 stycznia 2008r., sygn. akt II GSK 353/07, samo "przekazanie" sprawy innemu - niewłaściwemu w danej sprawie - organowi (sądowi) nie może być uznane ani za rozpatrzenie sprawy, ani za załatwienie sprawy (w rozumieniu art. 7 kpa), ani nawet za jakiekolwiek "działanie" organu w sprawie, które by niwelowało zarzut jego bezczynności. Mając na uwadze powyższe rozważania, stwierdzając, iż w dacie orzekania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny organ pozostawał w bezczynności, Sąd w punkcie I wyroku, działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zobowiązał Starostę W. do rozpoznania wniosku H. K. z dnia 4 kwietnia 2016r. – w terminie 30 dni od daty doręczenia akt administracyjnych organowi wraz z odpisem prawomocnego wyroku. Jednocześnie Sąd stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Zaniechanie organu wynikało bowiem z jego błędnego przekonania o tym, iż za załatwienie sprawy może być uznane samo przekazanie sprawy innemu organowi, oraz o tym, że organ ten jest właściwy do rozpatrzenia pisma. Starosta W. zaś istotnie w przypadku każdego z pism takiego przekazania dokonywał, informując o tym skarżącego i uzasadniając swoje stanowisko w stosownym piśmie, z powołaniem się na przepis art. 65 § 1 kpa. W ocenie Sądu brak jest zatem podstaw do stwierdzenia, że doszło do rażącego naruszenia prawa. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu Sąd orzekł na podstawie § 2 pkt 1, § 4 ust. 1, § 21 ust. 1 pkt 1 lit. c oraz § 4 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (Dz. U. 2016.1714), w związku z art. 250 p.p.s.a.