II SAB/Ke 59/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Banach Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi M. G., M. B., S. C., D. C. na bezczynność Wójta Gminy I. zobowiązuje Wójta Gminy do rozpatrzenia wniosków M. G., M. B. oraz S. C. i D. C. z dnia [...] marca 2019 r. – w terminie 30 dni od daty doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku w sprawie niniejszej; II. stwierdza, że Wójt Gminy dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Wójta Gminy na rzecz: - M. G., - M. B., - S. C. i D. C. solidarnie, sumy pieniężne po 300 (trzysta) złotych; IV. zasądza od Wójta Gminy na rzecz M. G., M. B. oraz S. C. i D. C. solidarnie kwotę [...](siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Sygn. akt II SAB/Ke [...] UZASADNIENIE Wnioskami z dnia 19 marca 2019 r. M. G., M. B. oraz D. C. i S. C. zwrócili się do Wójta Gminy "o zasypanie nielegalnie wykopanego rowu przez Pana F., który znajduje się w pasie drogowym drogi gminnej". Wnieśli także o "zrobienie odpływu wód gruntowych od strony północnej" czyli od strony ich posesji wskazując, że droga jest wąska i jej południowa strona osuwa się i opada do rowu, przez co mają utrudniony wjazd na ich nieruchomości. Ponadto M. G. w tym samym wniosku zwrócił się o "rozwiązanie problemu" na jego działce nr [...] w miejscowości B., wzdłuż której wykopany jest rów i z powodu braku odpływu stoi w nim woda. Wskazał, że siostra A. K. rozpoczęła budowę domu jednorodzinnego, na ich działkach jest bardzo mokro, co uniemożliwia wjazd samochodów ciężarowych. W związku z powyższym podniósł, że kwestia odpływu wody zalegającej w rowie wzdłuż drogi gminnej jest dla niego bardzo ważna. Wójt Gminy w odpowiedziach udzielonych pismem z dnia 26 marca 2019 r., znak: [...], poinformował M. G., M. B. i S. C., że podjął działania mające na celu wznowienie granic drogi oznaczonej jako działka nr [...] położonej w miejscowości B.. Wskazał, że po wyznaczeniu pasa drogowego oraz ustaleniu usytuowania rowu zostaną podjęte dalsze działania w powyższej sprawie. Pismem z dnia 19 maja 2020 r. M. G., M. B. oraz D. C. i S. C., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, wnieśli do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. ponaglenie w sprawie rozpoznania ich wniosków z dnia 19 marca 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 5 czerwca 2020 r., znak: [...], uznało ponaglenie za nieuzasadnione. Pismem z dnia 27 kwietnia 2021 r. M. G., M. B. oraz D. C. i S. C. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na bezczynność Wójta Gminy, zarzucając organowi naruszenie art. 35 § 1 - 3 k.p.a., co doprowadziło do znacznego przekroczenia terminów ustawowych do załatwienia sprawy. Wnieśli o: 1. zobowiązanie organu do wszczęcia postępowania i przywrócenie drogi gminnej (działka nr ewid.[...]) do stanu zgodnego z prawem, poprzez zaniechanie naruszenia prawa własności skarżących polegającego na wkroczeniu w pas gruntu znajdujący się na granicy ich nieruchomości; 2. stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności i przewlekłości postępowania, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. przyznanie od organu na rzecz każdego ze skarżących "sumy pieniędzy w wysokości po 5-krotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego (art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a.)". W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w sprawie II SAB/Ke 75/20 wyrokiem z 4 lutego 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach uwzględnił skargę na bezczynność wniesioną przez A. K. w tym samym przedmiocie. Organ mimo złożonych wniosków nie podjął żadnych czynności w sprawie. Nie wydał również decyzji administracyjnej, która dałaby skarżącym możliwość zakwestionowania na drodze postępowania sądowego działań Wójta występującego w charakterze zarządcy drogi gminnej stanowiącej działkę nr [...]. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy wniósł o jej oddalenie, uznając, że pisma z dnia 19 marca 2019 r. złożone przez skarżących nie stanowiły wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego. Organ powołując się na treść art. 40 ust. 12 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 470 ze zm.) wskazał, że zarządca drogi wszczyna postępowanie z urzędu, a nie na wniosek, zaś stroną tego postępowania jest podmiot, który dopuścił się zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia. Wójt Gminy podkreślił, że nie zostawił sprawy bez rozpoznania. Zgodnie z pismem z dnia 26 marca 2019 r. podjęto działania mające na celu wznowienie granic przedmiotowej drogi. Nadto organ wskazał, że na podstawie uchwały nr [...] Rady Gminy G. z dnia 21 sierpnia 2018 r. oraz uchwały nr [...] Rady Powiatu w K. z dnia 16 lipca 2018 r. w sprawie pozbawienia kategorii drogi powiatowej nr 0320T i zaliczenia jej do kategorii drogi gminnej, w dniu 1 stycznia 2019 r. droga nr 0320T Krajno Drugie - Wymyślona - Bęczków została pozbawiona statusu drogi powiatowej i zaliczona do kategorii drogi gminnej. Sporna droga została przejęta wraz z istniejącą infrastrukturą towarzyszącą, tj. rowy, oznakowanie pionowe, przepusty. Sprawa została rozpoznana na podstawie art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), zwanej dalej p.p.s.a., na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Sąd orzekał na podstawie akt administracyjnych dołączonych do sprawy II SAB [...] Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, w których wnioski o identycznej treści złożyli M. G. i A. K., a także M. B. oraz D. C. i S. C.. W w/w sprawie skarga A. K. na bezczynność Wójta Gminy została uwzględniona nieprawomocnym wyrokiem z dnia 14 stycznia 2021 r. (nie zaś z 4 lutego 2021 r. jak podniósł pełnomocnik skarżących w treści skargi). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a., zakres przedmiotowy skarg na bezczynność organu administracji lub przewlekłe prowadzenie postępowania wyznaczają postanowienia art. 3 § 2 pkt 1 – 4 tej ustawy. Zaskarżenie bezczynności (przewlekłego prowadzenia postępowania) organu administracji publicznej jest zatem dopuszczalne w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest na mocy powyższych przepisów zaskarżenie decyzji, postanowień oraz innych aktów i czynności. Strona może także zaskarżyć bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w k.p.a. oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a.). Z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym w przepisach (w tym przypadku w k.p.a.) terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub czynności, o ile do wydania takiego aktu zobowiązują go przepisy prawa. Z kolei przewlekłe prowadzenie postępowania zachodzi wówczas, gdy organ administracji formalnie nie pozostaje w zwłoce w załatwieniu sprawy, ponieważ wyznacza nowy termin jej załatwienia, powołując się na niezależne od siebie przyczyny, ale podejmuje czynności pozorowane, nie zmierzające do załatwienia sprawy bądź też działa opieszale (por. również Z. Kmieciak, Przewlekłość postępowania administracyjnego, PiP 2011/6, s. 33). Przed merytorycznym rozpoznaniem wniesionej w niniejszej sprawie skargi Sąd stwierdził, że spełnia ona wymogi formalne, gdyż została poprzedzona ponagleniem wniesionym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K.. W świetle art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność). Wniesienie ponaglenia oznacza, że wyczerpano przewidziane w postępowaniu administracyjnym środki zaskarżenia, co otwiera drogę do sądowej kontroli bezczynności organu (art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a.). Wbrew stanowisku wyrażonemu przez organ w odpowiedzi na skargę, nie może być wątpliwości co do tego, że złożone przez skarżących wnioski z dnia 19 marca 2019 r. inicjowały wszczęcie postępowania administracyjnego. Strony wnosiły w nich o zasypanie nielegalnie wykopanego rowu, który znajduje się w pasie drogowym drogi gminnej i wykonania odpływu po jednej stronie. Dodatkowo M. G. wnioskował "o rozwiązanie problemu" na jego działce nr [...] położonej w miejscowości B. związanego z brakiem odpływu wody z rowu wykopanego wzdłuż działki skarżącego z powodu czego w rowie zatrzymuje się woda, a na działce jest bardzo mokro. Z akt wynika również, że po skierowaniu do skarżących (poza D. C.) pisma z 26 marca 2019 r., w maju 2019 r. przeprowadzone zostały przez geodetę czynności wznowienia punktów granicznych dla działki ewidencyjnej nr [...], stanowiącej drogę gminną, przy której od strony północnej położone są działki należące do M. G., M. B. oraz S. i D. małżonków C.. Poza tym, Wójt Gminy nie podjął żadnych innych czynności w sprawie wniosków z 19 marca 2019 r. Podkreślenia jednocześnie wymaga, że we wnioskach tych strony nie domagały się ustalenia granic pomiędzy swoimi działkami a drogą gminną, lecz interwencji organu administracji w kwestii związanej z nielegalnym wykopaniem rowu wzdłuż tej drogi i niewłaściwym odprowadzaniem wód opadowych oraz – w przypadku M. G. - także z wykonaniem odpływu z rowu. Jak wynika z odpowiedzi na skargę, organ zakwalifikował pisma z 19 marca 2019 r. jako złożone w sprawie zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia (art. 40 ust. 12 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych) i uznał, że skoro tego rodzaju postępowanie wszczynane jest z urzędu, a nie na wniosek i stroną tego postępowania jest podmiot, który dopuścił się zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia, to pisma złożone przez skarżących nie wszczynają postępowania w sprawie. Z takim stanowiskiem organu nie można się jednak zgodzić. W pierwszej kolejności zauważyć należy, że nie mogło być wątpliwości, w każdym razie takich wątpliwości nie miał w sprawie Sąd, że wnioski z 19 marca 2021 r. zawierały w sobie m.in. żądanie wszczęcia postępowania o naruszenie stosunków wodnych na gruncie. Wprawdzie dotyczyły rowu wykonanego nielegalnie w pasie drogowym drogi gminnej przez jednego z właścicieli działek przylegających do niej od strony południowej, jednak wnioskodawcy wskazali także na negatywne konsekwencje, jakie tego rodzaju działanie odnosi w stosunku do ich gruntów, gdyż opadanie drogi na skutek wykopanego rowu utrudnia wjazd na ich działki. Dodatkowo M. G. podniósł, że z powodu braku odpływu wody w rowie biegnącym wzdłuż jego działki, zatrzymuje się w nim woda, która powoduje, że na działce jest "bardzo mokro". W ocenie Sądu, przyjęcie przez organ, że złożone wnioski dotyczą wyłącznie kwestii związanych z zajęciem pasa drogowego było co najmniej przedwczesne. Sposób sformułowania żądań tych wniosków i ewentualne wątpliwości związane z ich prawidłową interpretacją, zgodną z intencją wnioskodawców, mogły i powinny skutkować wezwaniem wnoszących podania do wyjaśnienia bądź sprecyzowania zakresu żądania na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. Podkreślić dodatkowo należy, że wniosek M. G. jest szerszy niż pozostałych wnioskodawców. Z jego treści nie wynika jednak wprost, czy chodzi o dwa różne rowy, po obu stronach drogi gminnej, czy też o jeden, wykopany nielegalnie przez właściciela działek leżących po przeciwległej stronie drogi. Z kolei w swoich wnioskach M. B. oraz S. i D. małżonkowie C. wnosili o "zrobienie odpływu wód gruntowych od strony północnej", co mogłoby sugerować, że rów wykonany nielegalnie znajduje się po północnej stronie drogi, od strony ich posesji. Treść żądań nie jest więc jednoznaczna, co powinno skłonić organ do podjęcia działań mających na celu dokonanie prawidłowej prawnej kwalifikacji wniesionych podań. Jeżeli nawet – jak podnosi Wójt Gminy - pisma z dnia 19 marca 2019 r. zawierały w sobie żądania wszczęcia postępowania w sprawie zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia, to i tak organ zobowiązany był do podjęcia czynności w kierunku wyjaśnienia kwestii związanej z żądaniem dotyczącym naruszenia stanu wody na gruncie w rozumieniu art. 234 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (aktualny t.j., opublikowany w Dz. U. z 2021 r. poz. 624 z późn. zm.). Oba postępowania, prowadzone czy to na podstawie art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych, czy też w oparciu o art. 234 Prawa wodnego, nie są bowiem wobec siebie konkurencyjne. Dodatkowo wymaga podniesienia, że dopiero skarga do sądu administracyjnego spowodowała wyjaśnienie przez organ, jak zostało zinterpretowane żądanie wniosku (choć i na tym etapie organ nie wyjaśnił, czy zostało ostatecznie wszczęte postępowanie w sprawie o zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia). Tymczasem obowiązujące przepisy prawa obligują organ administracji do dbałości nie tylko o interes publiczny, ale także o słuszny interes strony (art. 7 k.p.a.). Okoliczności tej sprawy zobowiązywały organ do podjęcia działań w celu zinterpretowania treści skierowanego do niego podania. Nie jest pożądane takie interpretowanie żądania osoby wnoszącej podanie, które pozbawi tę stronę możliwości ochrony jej słusznego interesu z powodu nieporadnego, bądź niedostatecznie jasno sformułowanego podania. Za uwzględnieniem argumentacji organu nie przemawia także teza, że skoro postępowanie z art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych prowadzone jest tylko z urzędu i jego stroną nie może być inny podmiot aniżeli ten, który zajmuje pas drogowy, to pisma z 19 marca 2019 r. nie mogły być potraktowane jako wnioski wszczynające postępowanie administracyjne. Wnioskowanie zaprezentowane przez organ nie uwzględnia bowiem treści art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Jeżeli więc organ uznał, że skarżący nie mogą być stronami w sprawie zajęcia pasa drogowego, winien rozpatrzyć ich podania poprzez wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego z ich wniosku, co nie stoi na przeszkodzie wszczęciu takiego postępowania z urzędu. Wniosek strony jest w takim przypadku załatwiony zgodnie z przepisami k.p.a., zaś przyczyny odmowy wszczęcia postępowania strona może zaskarżyć w drodze zażalenia do organu II instancji, a następnie poddać je kontroli sądowej składając skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Brak reakcji organu na składane do niego podanie, czy to poprzez wszczęcie i prowadzenie postępowania na podstawie złożonego wniosku, czy to w drodze wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a., oznacza, że wobec podmiotu wnoszącego podanie pozostaje on bezczynny. Z taką właśnie sytuacją bezczynności mamy do czynienia w sprawie. Organ administracji nie podjął wszelkich możliwych czynności procesowych, aby doprowadzić do załatwienia wniosku skarżących. Przez okres ponad 24 miesięcy od złożenia przez nich podań nie zawiadomił stron o sposobie ich rozpatrzenia, choć w piśmie z dnia 26 marca 2019 r. wskazał, że po wyznaczeniu pasa drogowego oraz ustaleniu usytuowania rowu zostaną podjęte dalsze działania w sprawie. Nie wydał ani postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania ani też decyzji administracyjnej rozstrzygającej złożone wnioski. Z tych przyczyn na zasadzie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. Sąd uwzględnił wniesioną skargę (pkt I wyroku) stwierdzając jednocześnie, że organ dopuścił się bezczynności. Sąd ocenił, że bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzekł w punkcie II wyroku na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. O takiej kwalifikacji działania organu administracji publicznej w tej sprawie zadecydowało nie tylko znaczne i rażące przekroczenie ustawowych terminów na załatwienie sprawy (art. 35 i art. 36 k.p.a.), ale także brak podjęcia wobec wnioskodawców jakichkolwiek czynności od daty wznowienia znaków granicznych, które zresztą – jak podniesiono już wyżej – nie miało związku z treścią wniesionych podań. Wobec powyższego Sąd uwzględnił również wniosek stron o zasądzenie od organu na ich rzecz sum pieniężnych na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. (punkt III wyroku), uznając, że w okolicznościach sprawy kwoty po 300 zł będą stanowić odpowiednią rekompensatę w związku ze stwierdzoną bezczynnością organu w załatwieniu wniosków. Sumę pieniężną na rzecz małżonków C. Sąd zasądził solidarnie z uwagi na to, że ich prawa związane z nieruchomością, której dotyczyło żądanie, są wspólne jako współwłaścicieli. Sąd nie zasądził sumy pieniężnej w wysokości wnioskowanej w skardze uznając ją za wygórowaną. W tym zakresie Sąd nie jest związany zakresem żądania. Strona nie uzasadniła, dlaczego taka, a nie inna wysokość sumy pieniężnej będzie właściwa. Równocześnie Sąd nie stwierdził w oparciu o akta sprawy, aby doszło do szczególnego uszczerbku związanego z bezczynnością organu w sprawie, co mogłyby przemawiać za przyznaniem sumy pieniężnej w wyższej wysokości niż zasądzona w wyroku. O kosztach orzeczono w punkcie IV wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.). Na koszty te składają się: - należne wpisy od skarg wniesionych w jednym piśmie procesowym w kwocie łącznej [...] zł (100 zł od M. G., [...] zł od M. B. oraz [...] zł solidarnie od małżonków C.). Kwotę tę Sąd zasądził solidarnie na rzecz skarżących, gdyż wpisy opłacone zostały przez nich wspólnie w jednej kwocie (była to wprawdzie kwota [...]zł, jednak [...] zł uiszczone ponad wymagany wpis zostało zwrócone małżonkom C. zarządzeniem z 28 czerwca 2021 r.), - wynagrodzenie pełnomocnika (480 zł), - opłata od pełnomocnictwa (17 zł),