II SAB/Ke 59/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Beata Ziomek po rozpoznaniu w dniu 21 maja 2026 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi S. M. na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy Końskie w przedmiocie ochrony przyrody postanawia: odrzucić skargę. W dniu 19 marca 2026 r. do Urzędu Miasta i Gminy w Końskich wpłynęła skierowana do tut. Sądu skarga S. M. na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy Końskie w sprawie pisma skarżącego z 28 sierpnia 2025 r., doręczonego organowi 29 sierpnia 2025 r. dotyczącego postępowania w sprawie wydania warunków zabudowy dla działek nr [...] w M. Wniósł o stwierdzenie bezczynności w załatwieniu sprawy wszczętej tym pismem, zobowiązanie organu do załatwienia sprawy, tj. udzielenia pisemnej i merytorycznej odpowiedzi na przedmiotowe pismo, w szczególności na pkt 2 "Nowe okoliczności – ochrona przyrody", w terminie 7 dni o doręczenia prawomocnego wyroku, a nadto o wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że 28 sierpnia 2025 r. sporządził pismo dotyczące planowanej inwestycji na działkach nr [...] w M., które stanowiło odpowiedź na stanowisko inwestora w postępowaniu o wydanie warunków zabudowy. Pismo obejmowało zarzuty formalnoprawne dotyczące inwestycji, a w pkt. 2 szczegółowy opis ujawnionych na ww. działkach siedlisk gatunków objętych ochroną gatunkową (jeże – dorosła samica z 4 młodymi, ryjówki) i wskazywało na konieczność podjęcia przez organ niezwłocznych działań w zakresie ochrony przyrody. Pomimo upływu 7 miesięcy organ nie udzielił żadnej odpowiedzi, nie wydał żadnego rozstrzygnięcia, nie poinformował o przyczynach zwłoki, nowym terminie załatwienia sprawy, co stanowi naruszenie art. 35 i art. 36 k.p.a. Dalej skarżący podał, że 16 października 2025 r. na przedmiotowych działkach przeprowadzono wycinkę drzew. Prace wstrzymano dopiero pod koniec dnia po wezwaniu przez skarżącego Straży Miejskiej i urzędnika, ale nie dokonano pomiarów ściętych pni. W dniu 20 października 2025 r. drewno zostało wywiezione i przerobione na biomasę, co uniemożliwiło odtworzenie parametrów drzew. W dniu 18 marca 2026 r. na teren działek wjechała koparka celem usunięcia korzeni po wyciętych drzewach. Po kolejnym zawiadomieniu skarżącego przybyła Straż Miejska i urzędniczka, a prace zostały czasowo wstrzymane. Ponownie jednak nie wykonano żadnych pomiarów widocznych pni i korzeni. Zdaniem skarżącego wielomiesięczna bezczynność organu doprowadziła do sytuacji, w której mogło dojść do nielegalnej wycinki drzew, zniszczenia siedlisk gatunków chronionych, przy czym bezczynność ta miała charakter rażący. W dniu 18 marca 2026 r. skarżący wniósł ponaglenie do Samorządowego Kolegium odwoławczego w Kielcach, jednak sprawa wciąż nie została załatwiona merytorycznie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wyjaśnił, że 10 września 2025 r. przeprowadził oględziny, które nie ujawniły obecności opisanych w piśmie skarżącego jeży i ryjówek. Właścicielka działek oświadczyła, że nigdy na jej terenie tych zwierząt nie widziała. Przedmiotowe działki nie znajdują się na terenie objętym formą ochrony przyrody. Pisemna odpowiedź nie została skarżącemu udzielona z uwagi na informacyjny charakter złożonego przez niego pisma, w którym jak sam wskazał, powiadomił organy ochrony środowiska, tj. Generalny Inspektorat Ochrony Środowiska i Regionalną Dyrekcję Lasów Państwowych. Dalej organ wyjaśnił, że właściciel przedmiotowych działek dokonał zgłoszenia zamiaru usunięcia drzew zgodnie z art. 83f ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody. Usunięcie drzew nastąpiło zgodnie z protokołem przeprowadzonych oględzin. Organ nie wzniósł sprzeciwu z uwagi na brak przesłanek, o których mowa w art. 83f ust. 1 4 i 15 ww. ustawy. Siedlisk zwierząt nie stwierdzono również podczas oględzin 18 marca 2026 r. Wszelkie informacje dotyczące niniejszej sprawy zostały przekazane skarżącemu w piśmie z 24 marca 2026 r. Argumentacja skarżącego opiera się wyłącznie na przedstawionych fotografiach wykonanych w niewiadomym miejscu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Merytoryczne rozpatrzenie zasadności skargi poprzedzone jest każdorazowo badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Skarga jest dopuszczalna, gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu, skargę wniesie uprawniony podmiot oraz gdy spełnia ona wymogi formalne i została złożona w terminie. Stwierdzenie braku którejkolwiek z wymienionych przesłanek dopuszczalności zaskarżenia uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu, co w konsekwencji prowadzi do odrzucenia skargi. Zakres właściwości rzeczowej sądu administracyjnego określa art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r., poz. 143 ze zm.), dalej "p.p.s.a.". W myśl tego przepisu, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie, 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej, oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 4b) opinie, o których mowa w art. 119zzl § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa i odmowy wydania tych opinii; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (art. 3 § 2a p.p.s.a.), a także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3). Skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest zatem dopuszczalna w przypadkach, gdy jej przedmiot mieści się w zakresie wskazanym w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. (tzn. w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a), jak również w zakresie wskazanym w art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a., a więc polega na niewydaniu aktu lub niepodjęciu czynności określonej w tych przepisach, ewentualnie na przewlekłości w tym zakresie. Skarga na bezczynność lub przewlekłość organu jest bowiem pochodną skargi na określone prawne formy działania organów administracji publicznej. Oznacza to, że skarga na bezczynność lub przewlekłość przysługuje tylko w tych sprawach, w których są wydawane decyzje i postanowienia (art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a) oraz w tych sprawach, w których mogą być podejmowane akty lub czynności określone w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a także wówczas, gdy odrębna ustawa tak stanowi (art. 3 § 3). W rozpoznawanej sprawie skarżący zarzuca Burmistrzowi Miasta i Gminy Końskie bezczynność polegającą na nieudzieleniu odpowiedzi na jego pismo z 28 sierpnia 2025 r. W piśmie tym skarżący, po poinformowaniu organu o występowaniu na działkach nr [...] w M., w miejscu gdzie inwestor planuje wykonanie drogi gruntowej, siedlisk gatunków zwierząt chronionych, wystąpił o uwzględnienie tych okoliczności w postępowaniu o zobowiązanie inwestora do przedstawienia szczegółowej analizy zgodności inwestycji z przepisami ochrony przyrody oraz wykonania niezbędnej dokumentacji środowiskowej, zanim zostaną wydane warunki zabudowy. Wniósł o zawieszenie postępowania do czasu wydania opinii przez organy ochrony środowiska. Tymczasem skarga na bezczynność organu jest dopuszczalna tylko w takich sprawach, w których organ administracji publicznej zobowiązany jest wydać rozstrzygnięcie w sprawie indywidualnej, które może być następnie zaskarżone do sądu administracyjnego, co wynika z art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. Skarga taka ma zatem zasadniczo dyscyplinować organ administracji publicznej do wydania indywidualnego aktu administracyjnego kończącego sprawę, czy to w przypadkach wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4, czy też w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w k.p.a. oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. W rozpoznawanej sprawie żaden taki przypadek nie zachodzi. Wśród obecnie obowiązujących przepisów prawa brak jest przepisu obligującego organ gminy do podjęcia w zakresie opisanym w skardze władczego rozstrzygnięcia. Z dostarczonych przez organ akt sprawy wynika, że właścicielka przedmiotowych działek zgłosiła zamiar usunięcia z tych działek drzew, a organ nie wniósł sprzeciwu. Z akt sprawy nie wynika też, aby skarżący miał status strony, czy to w postępowaniu o usunięcie przedmiotowych drzew, czy to w bliżej nieokreślonym postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Jego pismo z 28 sierpnia 2025 r. stanowiło informację o występowaniu siedlisk gatunków chronionych, która nie inicjowała żadnego postępowania administracyjnego w sprawie indywidualnej. Uznać zatem trzeba, że w tym zakresie nie może on skutecznie domagać się wydania decyzji administracyjnej (art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.), postanowienia wydanego w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończącego postępowanie, postanowienia rozstrzygającego sprawę co do istoty (art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a.), postanowienia wydanego w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie (art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a.), podobnie jak również żadnego z aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt od 4 do 7 p.p.s.a. Brak jest też przepisów szczególnych, dopuszczających kontrolę sądów administracyjnych w tego rodzaju sprawach. W świetle powyższego należy stwierdzić, że zaskarżona bezczynność nie należy do żadnej kategorii spraw mieszczących się w zakresie objętym kognicją sądu administracyjnego, gdyż brak jest przepisu prawa zobowiązującego organ do wydania określonego aktu (decyzji, postanowienia) lub podjęcia czynności administracyjnej w sprawie indywidualnej. Skarga nie dotyczy więc sytuacji, w której organ działając w odpowiedzi na pismo skarżącego z 28 sierpnia 2025 r. zobowiązany był do wydania decyzji, postanowienia lub do dokonania określonej czynności kształtującej prawa i obowiązki skarżącego i z tego ustawowego obowiązku nie wywiązał się w określonym terminie. Celem podjęcia wnioskowanych przez skarżącego czynności nie było bezpośrednio ukształtowanie jego sytuacji prawnej. Wnioskowane czynności nie zawierały w sobie elementu "rozstrzygania", czyli przesądzania o pewnych kwestiach. Sformułowane w skardze zarzuty co do zaniechań Burmistrza wyczerpują ewentualnie znamiona skargi uregulowanej w Dziale VIII k.p.a., tj. tzw. skargi powszechnej na zaniedbania lub nienależyte wykonywanie zadań przez organy administracji albo ich pracowników. Skarga taka stanowi odformalizowany środek społecznej kontroli działania administracji publicznej podejmowanej w interesie jednostki lub interesie publicznym. Zgodnie z art. 227 k.p.a. przedmiotem skargi może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. Organy właściwe do rozpatrywania takich skarg wymienia art. 229 k.p.a. Zgodnie z nim jeżeli przepisy szczególne nie określają innych organów właściwych do rozpatrywania skarg, jest organem właściwym do rozpatrzenia skargi dotyczącej zadań lub działalności organów wykonawczych jednostek samorządu terytorialnego oraz kierowników powiatowych służb, inspekcji, straży i innych jednostek organizacyjnych w sprawach należących do zadań zleconych z zakresu administracji rządowej - wojewoda lub organ wyższego stopnia (pkt 2); wójta (burmistrza lub prezydenta miasta) i kierowników gminnych jednostek organizacyjnych, z wyjątkiem spraw określonych w pkt 2 - rada gminy (pkt. 3). Jednocześnie należy wyjaśnić, że do skargi powszechnej objętej regulacją Działu VIII k.p.a. art. 3 p.p.s.a. nie ma zastosowania, co oznacza, że na sposób załatwienia takiej skargi nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. W konsekwencji, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w postanowieniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zgodnie z którym skarga podlega odrzuceniu, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego.