II SAB/Ke 63/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian (spr.), Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Protokolant Joanna Nowak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi H. D. na bezczynność Wójta Gminy w przedmiocie rozpoznania zarzutu oddala skargę. W dniu 9 października 2014 r. (data wpływu do organu) reprezentowany przez adwokata H. D. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę na bezczynność Wójta Gminy, domagając się zobowiązania organu do rozpatrzenia pisma skarżącego z dnia [...], zawierającego zarzut wadliwego prowadzenia postępowania egzekucyjnego, i do wydania w tej sprawie postanowienia. W uzasadnieniu autor skargi wskazał, że w dniu [...] Wójt Gminy wydał decyzję, w której orzekł o odebraniu H. D. trzech psów utrzymywanych na posesji w [...] i przekazaniu ich do schroniska dla zwierząt "Strzelce" w Oleśnicy. Decyzja ta podlegała natychmiastowemu wykonaniu z mocy prawa. Skarżący podkreślił, że czynność egzekucyjna polegająca na odebraniu psów została przeprowadzona podczas jego nieobecności, a ponadto zabrano mu sześć psów, a nie trzy jak wynikało z decyzji, co świadczy o przeprowadzaniu tej czynności z pominięciem przepisów ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz. U. z 2014 poz. 1619). Dalej skarżący wskazał, że w dniu 9 kwietnia 2014 r. w piśmie do Wójta Gminy podniósł zarzut prowadzenia postępowania egzekucyjnego wbrew przepisom ww. ustawy, gdyż wymagany przepisami prawa tytuł wykonawczy nie został mu doręczony. W odpowiedzi Wójt Gminy wystosował do niego pismo z dnia [...] o pozostawieniu jego pisma bez rozpoznania. W opinii wnoszącego skargę pomimo nienadania pismu z dnia [...] zewnętrznej formy postanowienia, za takie należało je uznać, gdyż jego treścią było negatywne rozstrzygnięcie podniesionego zarzutu. Dlatego w dniu 2 maja 2014 r. za pośrednictwem Wójta Gminy złożył zażalenie do SKO, w którym podniósł szereg zarzutów świadczących o arbitralnym i bezprawnym wykonaniu decyzji o odebraniu psów. W odpowiedzi Wójt Gminy pismem z dnia [...] poinformował go, że nie przekaże jego zażalenia do SKO, gdyż nie ma do tego podstaw, a szczegółowe wyjaśnienia znajdują się w piśmie z dnia 15 kwietnia 2014 r., w którym podano, że zarzut prowadzenia postępowania egzekucyjnego jest bezprzedmiotowy, gdyż nie zostało wszczęte żadne postępowanie egzekucyjne w tej sprawie. Następnie skarżący wskazał, że wniósł zażalenie na bezczynność Wójta Gminy do SKO, które postanowieniem z dnia [...] odmówiło stwierdzenia bezczynności organu. Skarżący nie zgodził się z argumentacją przedstawioną w tym postanowieniu. Podkreślił, że w piśmie z dnia 25 marca 2014 r. wskazano, że "w dniu 20 marca 2014 r. o godz. 11.00 przystąpiono do czynności egzekucyjnych"; "wzywa się Pana do przedłożenia dokumentów potwierdzających, że w dniu 20 marca 2014 r. o godz. 11.00 nie było możliwe Pana uczestnictwo w czynnościach egzekucyjnych. Nie przedłożenie w/w zaświadczenia będzie zakwalifikowane jako utrudnianie postępowania egzekucyjnego"; "(...) z uwagi na występujący stopień zagrożenia przystąpi się do podjęcia czynności egzekucyjnych bez względu na Pana nieobecność lub przedstawiciela". Autor skargi uznał, że z wypowiedzi powyższych wynika, że organ miał przystąpić do egzekucji administracyjnej. Jednak w sytuacji, gdy chciał on skorzystać z przysługujących mu na podstawie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji środków obrony przed wadliwą egzekucją, Wójt Gminy wskazał w piśmie z dnia [...], że "w związku z tym, że decyzję wykonano, nie zachodzą przesłanki do wszczęcia postępowania egzekucyjnego w sprawie wykonania decyzji". Dodał też, że do odebrania psów nie stosuje się ustawy o postępowaniu egzekucyjnym. Powyższy pogląd podtrzymało SKO w uzasadnieniu ww. postanowienia stwierdzając m.in.: "Do przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji ustawodawca odsyła więc wyraźnie jedynie w przepisach art. 7 ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt", tj. należności z tytułu kosztów określonych w art. 7 ust. 4 w/w ustawy. Zdaniem skarżącego powyższy pogląd jest wynikiem powierzchownej analizy przepisów prawa. Decyzja administracyjna uprawnionego organu: wójta, burmistrza, prezydenta miasta w sprawie odebrania zwierzęcia podlega natychmiastowemu wykonaniu (art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt) w trybie przepisów o egzekucji administracyjnej. W praktyce znajdą zastosowanie, na podstawie art. 1 ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt, przepisy art. 136 i n. ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, przewidujące przymusowe odebranie rzeczy ruchomej (tak W. Radecki, Ustawa o ochronie zwierząt. Komentarz, Warszawa 2012). Żaden przepis ustawy o ochronie zwierząt nie wyłącza zastosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w sprawie wykonania decyzji o odebraniu zwierzęcia. Tymczasem zgodnie z art. 3 §1 w zw. z art. 2 §1 pkt 10 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji egzekucję administracyjną stosuje się do obowiązków o charakterze niepieniężnym pozostających we właściwości organów administracji rządowej i samorządu terytorialnego, gdy wynikają one z decyzji lub postanowień właściwych organów, albo - w zakresie administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego - bezpośrednio z przepisu prawa, chyba że przepis szczególny zastrzega dla tych obowiązków tryb egzekucji sądowej. Nie ma różnicy, czy rygor natychmiastowej wykonalności wynika z mocy prawa, czy został nadany przez organ administracji. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy, wniósł o jej odrzucenie na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., ewentualnie o jej oddalenie oraz o zasądzenie od skarżącego zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu Wójt Gminy podał, że w dniu 26 lutego 2014 r. wydał decyzję, w której orzekł o odebraniu H. D. psów utrzymywanych na posesji w [...] i przekazaniu ich do schroniska dla zwierząt "Strzelce" w Oleśnicy. Decyzja ta została wykonana w oparciu o rygor natychmiastowej wykonalności w dniu [...]. W dniu 9 kwietnia 2014 r. H. D. złożył pismo, które zatytułował "Zarzut w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego" i wniósł o umorzenie postępowania egzekucyjnego jako niedopuszczalnego ze względu na prowadzenie czynności egzekucyjnej bez uprzedniego wystawienia tytułu wykonawczego oraz o uchylenie czynności egzekucyjnej przez dokonanie zwrotu odebranych psów. W odpowiedzi pismem z dnia [...] poinformował H. D. o pozostawieniu wniosku bez rozpatrzenia. Nadto wskazał, że w świetle decyzji, zobowiązanym do jej wykonania był organ, który ją wydał, czyli Wójt Gminy. Ponieważ decyzję wykonano, nie zachodzą przesłanki do wszczęcia postępowania egzekucyjnego w sprawie jej wykonania. Kolejnym pismem z dnia 26 maja 2014 r. H. D. złożył zażalenie na bezczynność Wójta Gminy w przedmiocie niewydania postanowienia w sprawie złożonych przez niego zarzutów. Po rozpatrzeniu tego zażalenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze, postanowieniem z dnia [...] odmówiło stwierdzenia bezczynności. Dalej Wójt cytując treść art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. oraz art. 53 § 1 p.p.s.a. zarzucił, że H. D. uchybił terminowi do złożenia skargi na bezczynność organu, gdyż postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] zostało mu doręczone w lipcu 2014 r., a skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach została złożona dopiero w 9 października 2014 r. Dzień doręczenia tego postanowienia otworzył dla strony 30-dniowy termin do wniesienia skargi, który to termin nie został zachowany. Uzasadniając wniosek o oddalenie skargi Wójt Gminy wskazał, że podziela pogląd organu wyższego stopnia, zgodnie z którym przepisy o postępowaniu egzekucyjnym nie znajdują zastosowania w przypadku decyzji o czasowym odebraniu zwierzęcia. Słusznie bowiem dostrzegło SKO, iż zgodnie z art. 1 ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt jedynie w sprawach nieuregulowanych w ustawie, do zwierząt stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące rzeczy. Wójt Gminy pogląd ten w zupełności podzielił, jednocześnie zaznaczając, że odebranie zwierzęcia dla dobra tegoż zwierzęcia musi nastąpić niezwłocznie w związku ze stwierdzonymi niewłaściwymi warunkami bytowania, w tym utrzymywania w stanie rażącego zaniedbania i niechlujstwa. Co więcej, ustawa przewiduje także możliwość odebrania zwierzęcia bez uprzedniego wydawania decyzji Wójta (art. 7 ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt), co wskazuje, że ustawodawca świadomie zrezygnował w niej z konieczności wszczynania postępowania egzekucyjnego w administracji w zakresie odbierania zwierzęcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie, wobec wniosku organu o odrzucenie skargi jako złożonej po terminie wskazać należy, że terminy określone w art. 53 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zmianami), dalej p.p.s.a., nie mają zastosowania do skarg na bezczynność organu. Skargę taką można zatem wnieść w każdym czasie, z tym zastrzeżeniem, że przed jej wniesieniem strona musi wyczerpać przysługujące jej środki zaskarżenia. W niniejszej sprawie H. D. złożył wcześniej zażalenie na bezczynno organu, w związku z czym jego skarga podlega merytorycznemu rozpoznaniu. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Spór między stronami sprowadza się do tego, czy organ – Wójt Gminy miał obowiązek rozpoznać pismo skarżącego zatytułowane "zarzuty" złożone jako środek w postępowaniu egzekucyjnym czy też nie. Zdaniem bowiem skarżącego do odebrania mu zwierząt doszło w toku postępowania egzekucyjnego, do którego zastosowanie mają przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, natomiast zdaniem organu odebranie zwierząt nastąpiło na podstawie art. 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt i przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w tej sprawie nie miały zastosowania. Zdaniem Sądu stanowisko organu jest prawidłowe. Przede wszystkim zauważyć należy, że zgodnie z art. 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji ustawa określa: 1) sposób postępowania wierzycieli w przypadkach uchylania się zobowiązanych od wykonania ciążących na nich obowiązków, o których mowa w art. 2; 2)prowadzone przez organy egzekucyjne postępowanie i stosowane przez nie środki przymusu służące doprowadzeniu do wykonania lub zabezpieczenia wykonania obowiązków, o których mowa w art. 2. Z tych przepisów wynika, że ustawa reguluje postępowanie mające na celu wyegzekwowanie od zobowiązanych ich obowiązków. Tymczasem decyzja Wójta Gminy z dnia [...], wydana na podstawie art. 7 ustawy o ochronie zwierząt, orzeka o czasowym odebraniu skarżącemu psów utrzymywanych na działce nr [...] i ich przekazaniu do schroniska dla zwierząt. Tak więc organ decyzją tą nie zobowiązał skarżącego do wydania psów, ale, stosownie do regulacji zawartej w art. 7 ust. 1 pkt 1, orzekł o odebraniu mu psów i ich przekazaniu schronisku dla zwierząt. W tej sytuacji nie można mówić o nałożeniu na skarżącego jakiegoś obowiązku, który podlegałby wyegzekwowaniu. Zamiarem ustawodawcy było, aby w przypadku stwierdzenia traktowania zwierząt w sposób określony w art. 6 ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt, organy administracji publicznej mogły szybko i skutecznie przeciwdziałać nagannemu postępowaniu wobec nich. Podkreślić należy, że decyzja wydana na podstawie art. 7 ustawy o ochronie zwierząt orzeka o czasowym odebraniu. Stosownie do ust. 6 tego artykułu, odebrane zwierzęta podlegają zwrotowi, jeżeli sąd nie orzeknie w trybie art. 35 ust. 3 przepadku zwierzęcia, a także jeżeli postępowanie karne w tej sprawie zostanie umorzone. Jak więc wynika z tej regulacji, odebranie zwierząt ma charakter czasowy, doraźny. Decyzja jest wydawana z urzędu, po uzyskaniu informacji od Policji, straży gminnej, lekarza weterynarii lub upoważnionego przedstawiciela organizacji społecznej, której statutowym celem działania jest ochrona zwierząt (ust. 1a), podlega ona natychmiastowemu wykonaniu (ust. 2), przysługuje od niej odwołanie, ale w terminie 3 dni od daty jej doręczenia (ust. 2a), a co więcej, w przypadkach niecierpiących zwłoki, gdy dalsze pozostawanie zwierzęcia u dotychczasowego właściciela lub opiekuna zagraża jego życiu lub zdrowiu, policjant, strażnik gminny lub upoważniony przedstawiciel organizacji społecznej, której statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, odbiera zwierzę, zawiadamiając o tym niezwłocznie wójta (burmistrza, prezydent miasta) celem podjęcia decyzji w przedmiocie odebrania zwierzęcia (ust.3). Taka regulacja wskazuje na to, że intencją ustawodawcy było umożliwienie organom, w sytuacji złego traktowania zwierząt, podjęcie natychmiastowego skutecznego działania chroniącego ich życie i zdrowie. Ustawodawca w ten sposób wyeliminował obowiązek prowadzenia postępowania egzekucyjnego na podstawie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, a więc między innymi obowiązek wystawiania tytułu wykonawczego i doręczania jego odpisu zobowiązanemu. Jak już bowiem wyżej wskazano, decyzja o odebraniu zwierząt nie zobowiązuje ich właściciela (opiekuna) do oddania zwierzęcia, a jedynie orzeka o czasowym odebraniu mu tego zwierzęcia. O dalszym losie odebranych zwierząt decyduje już sąd powszechny w postępowaniu karnym. Mając powyższe na uwadze, skoro do wykonania decyzji orzekającej o odebraniu zwierząt nie mają zastosowania przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (z wyjątkiem egzekwowania należności z tytułu kosztów transportu, utrzymania i koniecznego leczenia zwierzęcia, obciążających dotychczasowego właściciela lub opiekuna - ust. 4 i 5 art. 7), i takie postępowanie nie było prowadzone ( okoliczność, że w pismach kierowanych do skarżącego mowa jest o czynnościach egzekucyjnych nie oznacza że prowadzono postępowanie egzekucyjne na podstawie ustawy z 17 czerwca 1966 r.), organ nie mógł rozpoznać zgłoszonego przez H. D. na podstawie art. 33 pkt 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji zarzutu, prawidłowo pozostawiając to pismo bez rozpoznania. Powyższe skutkuje uznaniem, że skarga na bezczynność Wójta Gminy jest niezasadna i jako taka podlega oddaleniu, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 151 p.p.s.a..