II SAB/Ke 64/22

Sygn. [...] II SAB/Ke 64/22 [pic] W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 17 sierpnia 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Ziomek Sędzia WSA Krzysztof Armański po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 17 sierpnia 2022 r. sprawy ze skargi M. Z. na bezczynność Inne w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę. MKW Spółka akcyjna w Z. (zwana dalej "Spółką") wniosła skargę z 13 czerwca 2022 r. na bezczynność Inne w zakresie rozpatrzenia wniosku z 27 kwietnia 2022 r. o udzielenie informacji, cyt.: "- dlaczego MKW S.A. nie otrzymała od Ś. Oddziału Wojewódzkiego NFZ w K. aneksu do łączącej ww. strony umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju świadczenia pielęgnacyjne i opiekuńcze w ramach opieki długoterminowej w przedmiocie podniesienia wartości świadczeń; - czy do ww. umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju świadczenia pielęgnacyjne i opiekuńcze w ramach opieki długoterminowej nr [...] zostanie sporządzony Aneks na kolejny okres czy też Świętokrzyski Oddział Wojewódzki NFZ w K. planuje przeprowadzenie konkursu na świadczenia będące przedmiotem umowy." Spółka zarzuciła organowi naruszenie: 1) art. 61 ust. 1 Konstytucji RP poprzez nieudostępnienie informacji publicznej na ww. wniosek; 2) art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (dalej zwanej "u.d.i.p.") poprzez nieudostępnienie informacji publicznej pomimo złożonego wniosku. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że pismem z 26 maja 2022 r. precyzowała, iż wniosek z 27 kwietnia 2022 r. (oraz inne pismo z 4 maja 2022 r.) zostały złożone w trybie dostępu do informacji publicznej. Wyjaśniła, że organ w związku z otrzymaniem dodatkowych środków finansowych z budżetu Państwa podnosi innym świadczeniodawcom wysokość kwoty zobowiązania Funduszu wobec danego świadczeniodawcy z tytułu realizacji kontraktu z NFZ. Tymczasem Spółka nie otrzymała takiej podwyżki. Co do drugiego z pytań skarżąca wskazała, że z 30 czerwca 2022 r. kończy się umowa o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju świadczenia pielęgnacyjne i opiekuńcze w ramach opieki długoterminowej nr [...] Na podstawie art. 18 ust 2 ustawy z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie systemu ochrony zdrowia związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem [...] możliwe jest przedłużenie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w związku ze stanem zagrożenia epidemicznego lub stanem epidemii. Organ przedłuża trwanie umów z innymi podmiotami. Przedłużenie umowy nie nastąpiło jednak w stosunku do ww. umowy. Mając na uwadze powyższe strona skarżąca wniosła o zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej z 27 kwietnia 2022 r., stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Inne wniósł o jej oddalenie. Organ przedstawił stan faktyczny sprawy i podniósł, że w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej zasadnicze znaczenie ma kwestia określenia, czy żądana przez wnioskodawcę informacja ma charakter informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p. Organ podkreślił, że w tej sprawie Spółka zwróciła się z pytaniem dotyczącym realizacji jej indywidualnych interesów. W ocenie organu informacje, o które wnioskowała Spółka nie mają znaczenia dla większej ilości osób, grup obywateli czy też nie są istotne dla funkcjonowania organów państwa, dotyczą zaś tylko i wyłącznie interesów skarżącej. Organ dodał, że obecnie skarżąca i NFZ znajdują się w trakcie sporu sądowego. Przed Sądem Okręgowym w K. toczy się bowiem sprawa z powództwa Spółki o ustalenie istnienia umowy pomiędzy stronami (sygn. akt I C [...]), w której organ stoi na stanowisku, że łącząca strony umowa uległa rozwiązaniu 28 lutego 2021 r. Nadto organ wskazał, że jak wynika z Urzędowego Poświadczenia Doręczenia 2 czerwca 2022 r. Spółka otrzymała odpowiedź na pytania zgłoszone w ww. wniosku. Wobec powyższego zarzut skarżącej dotyczący bezczynności, organ uznał za całkowicie chybiony. Podkreślił, że okoliczność, iż nie przedstawiono Spółce do podpisu aneksu podwyższającego wycenę świadczeń umownych nie oznacza, że organ pozostaje w bezczynności - strony są obecnie w sporze sądowym w zakresie istnienia umowy. Sumując organ stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem Spółka nie wystąpiła o udzielenie informacji, która ma charakter informacji publicznej, a także nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia bezczynności organu, gdyż na zgłoszone przez skarżącą pytania organ udzielił pisemnej odpowiedzi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 329, zwanej dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty i czynności wskazane w art. 3 § 2 pkt 1 - 7 i § 3 p.p.s.a, a także, jak wynika z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., na bezczynność organów administracji publicznej lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a tej ustawy. Zakres badania przez sąd sprawy ze skargi na bezczynność organu administracji publicznej sprowadza się w pierwszym rzędzie do rozważenia, czy w ustalonym stanie faktycznym na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek wydania aktu lub dokonania czynności kończących postępowanie oraz wyjaśnienia, jakie terminy określa ustawodawca do załatwiania spraw określonego rodzaju. W przypadku skargi na bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej Sąd bada zatem, czy żądanie zostało skierowane do podmiotu zobowiązanego w ustawie do udostępnienia informacji publicznych oraz, czy informacja wskazana we wniosku o jej udostępnienie jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy. Zaistnienie bezczynności związane jest natomiast z brakiem podjęcia przez zobowiązany organ określonych w ustawie, odpowiednich czynności ostatecznie zmierzających do rozpoznania wniosku. Stosownie do art. 4 ust. 3 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2 tego przepisu, obowiązane są do udostępnienia informacji publicznej wówczas, gdy są w jej posiadaniu. W przeciwnym przypadku obowiązek taki nie występuje, a dla uchylenia się od zarzutu bezczynności w tym przedmiocie wystarczające jest poinformowanie wnioskodawcy o nieposiadaniu żądanej informacji. Natomiast, jeśli organ posiada określoną informację publiczną powinien rozpoznać wniosek na zasadach uregulowanych w ustawie. Zgodnie z art. 13 ust. 1 tej ustawy, udostępnianie informacji publicznej na wniosek powinno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 ustawy. Przy czym ustawa nie przewiduje żadnej szczególnej formy udzielenia informacji publicznej i jej udostępnienie jest czynnością materialno-techniczną. W art. 16 ust. 1 ustawy przewidziana została forma decyzji dla odmowy udostępnienia informacji publicznej oraz dla umorzenia postępowania w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 ustawy. W świetle powyższych uregulowań przyjąć należy, że bezczynność organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej wystąpi wówczas, gdy zobowiązany do udzielenia tej informacji podmiot, będący w jej posiadaniu, nie podejmuje w przewidzianym terminie odpowiednich czynności, tj. nie udostępnia informacji w formie czynności materialno-technicznej lub nie wydaje decyzji o odmowie jej udzielenia, bądź też w przypadku, gdy informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, nie wydaje decyzji o umorzeniu postępowania zgodnie z art. 14 ust. 2 ustawy. Zgodnie z ugruntowanymi poglądami orzecznictwa bezczynność zaistnieje zarówno wtedy, gdy nie zostanie dotrzymany termin załatwienia sprawy, jak i w razie odmowy podjęcia określonego działania, mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby podmiot mylnie sądził, że zachodzą okoliczności, które uwalniają go od takiego obowiązku. Jak wynika z akt sprawy Spółka wnioskiem z 27 kwietnia 2022 r. zwróciła się do Dyrektora Ś. Oddziału Wojewódzkiego NFZ w K. z następującymi pytaniami, cyt.: "- dlaczego MKW S.A. nie otrzymała od Ś. Oddziału Wojewódzkiego NFZ w K. aneksu do łączącej ww. strony umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju świadczenia pielęgnacyjne i opiekuńcze w ramach opieki długoterminowej w przedmiocie podniesienia wartości świadczeń; - czy do ww. umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju świadczenia pielęgnacyjne i opiekuńcze w ramach opieki długoterminowej nr [...] zostanie sporządzony Aneks na kolejny okres czy też Świętokrzyski Oddział Wojewódzki NFZ w K. planuje przeprowadzenie konkursu na świadczenia będące przedmiotem umowy.". Pismem z 26 maja 2022 r. strona tej umowy doprecyzowała, że powyższy wniosek został złożony w trybie dostępu do informacji publicznej. Pismem z 23 maja 2022 r. (doręczonym Spółce 2 czerwca 2022 r.) Dyrektor Ś. Oddziału Wojewódzkiego NFZ w K. udzielił skarżącej odpowiedzi na powyższy wniosek. W piśmie tym organ, powołując się na postanowienie Sądu Okręgowego w K. o udzieleniu zabezpieczenia roszczeń Spółki na czas trwania postępowania o ustalenie istnienia umowy między stronami, wskazał, że od 1 marca 2021 r. Spółka nie jest świadczeniodawcą organu. W sprawie niniejszej nie było kwestionowane, że Dyrektor Ś. Oddziału Wojewódzkiego NFZ w K. jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 ustawy. Kwestią istotną i jednocześnie sporną, było natomiast to, czy żądanie objęte wnioskiem stanowi informację publiczną. Pojęcie "informacji publicznej" ustawodawca określił w przepisach art. 1 ust. 1 oraz art. 6 ustawy, wskazując, że informacją taką jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ust. 1 i 2, przy czym dokumentem urzędowym, w rozumieniu ustawy, jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (Dz. U. Nr 88, poz. 553 ze zm.), w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Natomiast określenie sprawy jako "publicznej" wskazuje, że jest to sprawa ogółu i koresponduje w znacznym stopniu z pojęciem dobra wspólnego (dobra ogółu). Takie rozumienie pojęcia "sprawa publiczna" związane właśnie z władzą publiczną i wspólnotą publicznoprawną oraz jej funkcjonowaniem trafnie akcentuje się w doktrynie i orzecznictwie (zob.: H. Izdebski: [...] terytorialny. Podstawy ustroju i działalności, W. 2004, s. 209; wyrok NSA z dnia 30 września 2009 r., I OSK [...]). Informacją publiczną nie jest zatem informacja o sprawach "niepublicznych". Zgodnie z ugruntowanymi poglądami orzecznictwa, wypracowanymi na tle analizy art. 1 ust. 1, jak i precyzującego go art. 6 ust. 1 i 2 w związku z art. 4 u.d.i.p., informacją publiczną jest każda informacja wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Status informacji publicznej uzyskuje przy tym taka informacja, która związana jest z funkcjonowaniem wspólnoty publicznoprawnej (państwa). Wskazuje się zatem, że informacją publiczną są informacje dotyczące wykonywania zadań publicznych, w tym gospodarowania mieniem publicznym, utrwalone na nośniku w formie pisemnej, dźwiękowej, wizualnej lub audiowizualnej, eksponując powiązania informacji publicznej z dynamiczną działalnością państwa, jako organizatora życia społeczno-gospodarczego z jednoczesnym wskazaniem, że w demokratycznym państwie prawa jak najszerszy katalog informacji musi być przedmiotem kontroli społecznej (wyroki: NSA z dnia 31 maja 2004 r., OSK [...], WSA w Warszawie: z dnia 28 stycznia 2009 r., II SA/Wa [...], z dnia 12 października 2010 r., II SA/Wa [...], z dnia 10 listopada 2010 r., II SAB/Wa [...]). Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 kwietnia 2019 r. sygn. akt I OSK [...]: "wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy jest wniosek, który jednocześnie dotyczy: 1) informacji rozumianej jako powiadomienie, zakomunikowanie czegoś, wiadomość, pouczenie (Uniwersalny Słownik Języka [...], Tom A-J, red. S. Dubisz, W. 2008, s. 1212) czyli oświadczenia wiedzy, które - na co wskazuje analiza art. 6 ustawy - dotyczy określonych faktów, tj. czynności i zachowań podmiotu wykonującego zadania publiczne podejmowanych w zakresie wykonywania takiego zadania; 2) informacji istniejącej i znajdującej się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego do jej udzielenia; 3) informacji w zakresie spraw publicznych rozumianych, jako przejaw działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP w jej rozumieniu wynikającym z unormowań Konstytucji RP, tj. takiej aktywności tych podmiotów, która ukierunkowana jest na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych (...)". Mając na uwadze powyższe wskazać należy, że o zakwalifikowaniu określonej informacji, jako podlegającej udostępnieniu na podstawie ustawy decyduje treść i charakter żądanej informacji. W ocenie Sądu, żądanie zawarte we wniosku skarżącej z 27 kwietnia 2022 r. nie dotyczy informacji publicznej. Z treści tego wniosku wprost wynika, że Spółka zwróciła się o udzielenie informacji dotyczącej konkretnej umowy zawartej pomiędzy Spółką i organem, tj. umowy nr [...] 14-17-03248-026 o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju świadczenia pielęgnacyjne i opiekuńcze w ramach opieki długoterminowej. W kontrolowanej sprawie istotny jest zatem fakt, że Spółka, zwracając się do organu o udostępnienie informacji wskazanej we wniosku i sprecyzowanej pismem z 26 maja 2022 r. nie kierowała się troską o sprawy publiczne, co znalazło wyraz w treści tego żądania. Uzasadnienie wniosku w sposób niebudzący wątpliwości wskazuje, że celem Spółki było uzyskanie informacji w związku z umową, której jest stroną. Wniosek o udostępnienie informacji został zawarty w piśmie zatytułowanym, cyt.: "WNIOSEK Dotyczy umowy: [...]". W piśmie przewodnim do tego wniosku skarżąca wskazała, że po raz kolejny zwraca się do organu z prośbą o przedstawienie propozycji finansowych obowiązujących od 1 stycznia 2022 r. Wnioskodawczyni zażądała informacji o tym, dlaczego nie otrzymała od Ś. Oddziału Wojewódzkiego NFZ w K. aneksu do ww. umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej oraz czy do umowy tej zostanie sporządzony aneks na kolejny okres, czy też organ planuje przeprowadzenie konkursu na świadczenia będące przedmiotem umowy. Rację ma zatem Dyrektor Ś. Oddziału Wojewódzkiego NFZ w K., podnosząc w odpowiedzi na skargę, że Spółka zwróciła się o udzielenie informacji dotyczącej jej indywidualnych interesów. Tymczasem u.d.i.p. nie może być podstawą do otrzymania informacji we własnej sprawie. Stosownie bowiem do art. 1 ust. 1 tej ustawy jedynie informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. Określenia istoty pojęcia "sprawa publiczna" powinno się dokonywać na podstawie kryterium interesu ogólnego i jednostkowego. Sprawami publicznymi nie będą więc konkretne i indywidualne sprawy określonej osoby lub podmiotu. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, że pisma składane w indywidualnych sprawach, przez podmioty, których interesów sprawy te dotyczą, nie mają waloru informacji publicznej. Ich przedmiotem nie jest problem czy kwestia, która ma znaczenie dla większej ilości osób, czy grup obywateli, lub jest ważna dla funkcjonowania organów państwa. Przedmiotem wniosku skarżącej z 27 kwietnia 2022 r. jest realizacja lub ochrona indywidualnych interesów podmiotu, który wniosek ten składa. Wobec powyższego pismo takie nie dotyczy sprawy publicznej, a żądane w nim informacje nie powinny być udostępniane w trybie u.d.i.p. Nie można bowiem przy pomocy u.d.i.p. starać się o uzyskanie informacji w swojej własnej sprawie (por. wyroki NSA z: 29 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK [...]; 20 września 2018 r. sygn. akt I OSK [...]; 30 października 2012 r., sygn. akt I OSK [...]; 9 października 2010 r., sygn. akt I OSK [...]; 7 marca 2012 r., sygn. akt I OSK [...]; 14 grudnia 2012 r. sygn. akt I OSK [...]; 10 października 2012 r. sygn. akt I OSK [...] i 24 października 2012 r. sygn. akt I OSK [...]). Podkreślenia wymaga, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie może być nadużywana i wykorzystywana w czysto prywatnych sprawach. Z żądania udostępnienia informacji publicznej musi wynikać interes obiektywny a nie subiektywny. Skoro zatem treść omawianego wniosku wprost odnosi się do informacji, które mają posłużyć do załatwiania indywidualnych spraw podmiotu składającego wniosek o udostępnienie informacji publicznej, nie zaś do istotnej kontroli społeczeństwa nad organami władzy publicznej i podmiotami wykonującymi zadania publiczne, to wniesiona w niniejszej sprawie skarga jest niezasadna. Niezależnie od powyższego - jedynie końcowo - należy dodać, że organ pismem z 23 maja 2022 r., udzielił skarżącej odpowiedzi na wniosek z 27 kwietnia 2022 r., sprecyzowany pismem z 26 maja 2022 r. Niezadowolenie strony z treści udzielonej odpowiedzi nie dowodzi, że organ pozostaje w bezczynności. Skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a.