II SAB/Ke 66/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Żak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędzia WSA Krzysztof Armański, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 28 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi W. S. na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przez Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w przedmiocie udzielenia pomocy społecznej oddala skargę. W dniu 2 lipca 2020 r. W. S. wniósł do tut. Sądu skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie (MOPR) , w związku z postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 15 czerwca 2020 r., znak: [...], uznającym ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie przez Dyrektora MOPR za nieuzasadnione. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta i Gminy wniósł o jej oddalenie, ewentualnie odrzucenie oraz obciążenie skarżącego kosztami postępowania. W uzasadnieniu organ wskazał, że skarga dotyczy wniosku W. S. z dnia 13 lutego 2020 r., w którym wystąpił on do MOPR o udzielenie "wszelkiej pomocy we wszystkich formach jakie przewiduje ustawa". W odpowiedzi na wezwanie z dnia 21 lutego 2020 r. o doprecyzowanie wniosku, skarżący, w piśmie z dnia 5 marca 2020 r. wyjaśnił, że ubiega się o pomoc określoną w art. 36 ustawy o pomocy społecznej, oprócz sprawienia pogrzebu i składek na ubezpieczenie społeczne. Inne prośby zawarte w tym samym wniosku, które zostały jasno sprecyzowane zostały załatwione przez organ poprzez wydanie decyzji, postanowienia lub udzielenie odpowiedzi na piśmie. W piśmie z 30 kwietnia 2020 r. wnioskodawca został poinformowany, że w związku z epidemią Covid-19 wstrzymuje się podjęcie dalszych czynności w sprawie, ponieważ wymagają one osobistego kontaktu ze stroną, w tym przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w jego miejscu zamieszkania. Wyjaśniono, że sytuacja wnioskodawcy jest znana Ośrodkowi, więc wstrzymanie działań w sprawie nie będzie działaniem na jego szkodę. W dniach 16 kwietnia, 24 kwietnia, 5 maja, 16 czerwca, 18 czerwca, 2 lipca i 15 lipca 2020 r. W. S. rozszerzył i uzupełnił swój wniosek. W dniu 28 maja 2020 r. wniósł ponaglenie, które poskutkowało wydaniem przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazanego na wstępie postanowienia z dnia 15 czerwca 2020 r. W dniu 1 czerwca 2020 r. wysłano do wnioskodawcy pismo z prośbą o kontakt w sprawie doprecyzowania oczekiwań zawartych we wniosku. Wnioskodawca nie zgłosił się. Wezwanie ponowiono w dniu 1 lipca 2020 r., a w dniu 13 lipca 2020 r. skierowano do strony pismo informujące, że w związku z brakiem reakcji na ww. wezwania podjęta zostanie próba przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Wywiad został przeprowadzony w dniu 15 lipca 2020 r., w a dniu 23 lipca 2020 r. zawiadomiono stronę o zakończeniu postępowania i możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i zgłoszonych żądań, w terminie 7 dni od doręczenia pisma. Na dzień udzielania odpowiedzi na skargę, tj. 4 sierpnia 2020 r. organ oczekiwał na upływ ww. terminu. Organ wyjaśnił, że na długość rozpatrywania wniosku miał wpływ m.in. brak współpracy ze strony wnioskodawcy. Wniosek z dnia 13 lutego 2020 r. był bardzo ogólny, a organ na jego podstawie nie był w stanie ustalić o jaką pomoc wnosi strona. Na dokładne ustalenie treści wniosku nie pozwoliły też późniejsze jego uzupełnienia. Wprawdzie art. 15o ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem Covid-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych dopuszcza zastąpienie wywiadu środowiskowego rozmową telefoniczną, jednak w niniejszej sprawie z uwagi na dużą liczbę niejasności związanych z sytuacją mieszkaniową strony, konieczne było wejścia pracownika socjalnego w środowisko wnioskodawcy. Dowód ten udało się przeprowadzić dopiero w dniu 15 lipca 2020 r. Dodatkowo organ wyjaśnił, że w dobie pandemii MOPR ograniczył swoje bezpośrednie kontakty z klientami, skupiając się na działaniach wobec osób znajdujących się w najtrudniejszej sytuacji. Sytuacja skarżącego jest Ośrodkowi znana i jest relatywnie dobra na tle innych beneficjentów. Skarżący posiada świadczenie rentowe ponad dwukrotnie przekraczające kryterium dochodowe uprawniające do udzielenia pomocy. Wstrzymanie się od działań nie było więc działaniem na jego szkodę. Dodatkowo organ wskazał, że w okresie od 14 marca do 24 maja 2020 r. bieg terminów na rozpatrzenia sprawy był zawieszony z mocy ustawy covidowej. Po zniesieniu części ograniczeń, MOPR niezwłocznie (w dniu 1 czerwca 2020 r.) podjął działania zmierzające do wyjaśnienia sprawy, jednak z uwagi na brak współpracy strony termin rozparzenia sprawy uległ przedłużeniu. O niezałatwieniu sprawy w terminie strona została poinformowana. W dniu 31 grudnia 2020 r. do tut. Sądu wpłynęły uzupełnione akta przedmiotowej sprawy wraz z informacją, że w dniu 13 sierpnia 2020 r. wydana została decyzja znak: [...], o odmowie przyznania świadczeń z pomocy społecznej, którą Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzją z dnia 30 października 2020 r., znak: [...], przekazując sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta, jak wynika z art. 3 § 2 pkt 8 Ppsa, obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1–4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W. S. przedmiotem swojej skargi uczynił przewlekłość prowadzenia postępowania przez Dyrektora MOPR , w sprawie jego wniosku z dnia 13 lutego 2020 r., w którym wystąpił o udzielenie "wszelkiej pomocy we wszystkich formach jakie przewiduje ustawa". Sprawa została załatwiona przez organ już po wniesieniu skargi, poprzez wydanie decyzji z dnia 13 sierpnia 2020 r. o odmowie przyznania świadczeń z pomocy społecznej. "Przewlekłość" postępowania administracyjnego zdefiniowana została w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a, jako sytuacja, gdy "postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy". W orzecznictwie utrwalił się pogląd, że w przypadku przewlekłości chodzi o sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ale podejmuje czynności dowodowe lub inne czynności ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy. Przewlekłość może mieć więc postać statyczną (brak jakichkolwiek czynności ze strony organu), dynamiczną (wykonywanie przez organ czynności niecelowych) jak i mieszaną, zawierającą elementy obu poprzednich postaci (por. wyroki NSA: z dnia 16 maja 2018 r., sygn. II OSK 2768/17; z dnia 15 listopada 2017 r., sygn. II OSK 1809/16; dostępne pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl). Instytucja przewlekłości musi być przy tym rozpatrywana w szerszym kontekście normatywnym wynikającym z ogólnej zasady szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.) oraz określonych w art. 35 i art. 36 k.p.a. terminów załatwiania spraw administracyjnych (zasadniczo niezwłocznie, a gdy konieczne są czynności wyjaśniające - 1 miesiąc lub w sprawach szczególnie skomplikowanych - 2 miesiące). Niewątpliwie niniejsza sprawa została załatwiona z przekroczeniem ww. terminów. Wniosek skarżącego wpłynął do organu 13 lutego 2020 r., a decyzja kończąca postępowanie w sprawie została wydana 13 sierpnia 2020 r. Z akt sprawy wynika, że w piśmie z dnia 21 lutego 2020 r., a więc w krótkim czasie po wpływie wniosku, organ wezwał wnioskodawcę o doprecyzowanie wniosku poprzez wskazanie jakiej konkretnie pomocy oczekuje i na jaki cel. W ocenie Sądu powyższe wezwanie było jak najbardziej zasadne z uwagi na treść żądania ("udzielenie wszelkiej pomocy we wszystkich formach jakie przewiduje ustawa, ustalenie organu właściwego w sprawie pogromów kieleckich nr 2, zaniechanie gnojenia, nękania i szykanowania, dopuszczenie do akt postępowania"). Skarżący udzielił odpowiedzi w piśmie z dnia 5 marca 2020 r., informując, że ubiega się o udzielenie wszelkiej pomocy przewidzianej w ustawie o pomocy społecznej, w szczególności świadczeń zdrowotnych medycznych zgodnie ze skierowaniem, zasiłku celowego specjalnego na żywność i podstawowe utrzymanie, gdyż miał nieoczekiwane wydatki, zaciągnął pożyczkę i spłaca raty. Wniósł o to, aby "nie był gnojony w zakresie rzekomego bezpłatnego mieszkania, opłat za śmieci", aby porozumiewać się z nim w formie pisemnej z uwagi na niedosłuch, do kontaktów wyznaczyć specjalistę ds. obsługi osób niepełnosprawnych, zapewnić mu leczenie w Zespole Leczenia Środowiskowego (co tydzień lub dwa razy w tygodniu). W rozmowie telefonicznej przeprowadzonej 16 kwietnia 2020 r. skarżący rozszerzył swoje żądania o liczne dodatkowe formy pomocy. W piśmie z dnia 30 kwietnia 2020 r. został poinformowany, że w związku z regulacją art. 15zzs ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374, ze zm.), mając na uwadze, że w ust. 1 pkt 6 w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu Covid-19 bieg terminów procesowych i sądowych nie rozpoczyna się a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres, kierowanie do niego jakichkolwiek wezwań czy wydanie decyzji jest bezcelowe, ponieważ nie wywołuje skutków prawnych. Ponadto wyjaśniono, że MOPR ograniczył bezpośrednie kontakty z klientami, pracownik socjalny ma trudności w doprecyzowaniu wspólnie z wnioskodawcą jego oczekiwań co do formy pomocy, żądanie jest zbyt ogólne, co wymaga przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania strony, np. w celu oceny czy posiadana kuchenka nie nadaje się do użytku, doprecyzowania, czego strona oczekuje w ramach żądania "uzyskania odpowiednich warunków mieszkaniowych. W tym miejscu należy wyjaśnić, że od dnia 31 marca 2020 r. zaczął obowiązywać ww. art. 15zzs ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem C0VID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych. W myśl art. 15zzs ust. 10 ww. ustawy, w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii przepisów o bezczynności organów oraz o obowiązku organów, prowadzących postępowanie, do powiadamiania stron lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosowało się (pkt 1) oraz nie wymierzało się kar, grzywien ani nie zasądzało się od nich sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa (pkt 2). Zaś zaprzestanie przez organ, prowadzący postępowanie w ww. okresie, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia praw strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki (art. 15zzs ust. 11). Jednocześnie czynności dokonane przez organ w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii w postępowaniach administracyjnych są skuteczne (art. 15zzs ust. 7 cyt. ustawy). Zgodnie z § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 13 marca 2020 r. (Dz.U. poz. 433) w okresie od dnia 14 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej obowiązywał stan zagrożenia epidemicznego w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2, który na mocy § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. (Dz.U. poz. 491, ze zm.), od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania przeszedł w stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2. Powołany wyżej przepis art. 15zzs ustawy z dnia 2 marca 2020 r. został na podstawie art. 46 pkt 20 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz.U. poz. 875) uchylony z dniem 16 maja 2020 r. Zgodnie z art. 68 ust. 6 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2, terminy w postępowaniach, o których mowa w art. 15zzs ustawy zmienianej w art. 46, których bieg nie rozpoczął się na podstawie art. 15zzs tej ustawy, rozpoczynają bieg po upływie 7 dni od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy. Z kolei, stosownie do art. 68 ust. 7 cyt. ustawy, terminy w postępowaniach, o których mowa w art. 15zzs ustawy zmienianej w art. 46, których bieg uległ zawieszeniu na podstawie art. 15zzs tej ustawy, biegną dalej po upływie 7 dni od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy. W świetle powyższych regulacji ewentualna bezczynność, czy też przewlekłość organu za okres od 14 marca do 24 maja 2020 r. w ogóle nie podlega kontroli sądowoadministracyjnej. Innymi słowy, z mocy prawodawcy, brak działań, czy działania prowadzone przewlekle w tym okresie nie wywołuje żadnych skutków prawnych. Natomiast okoliczność, że sprawa zainicjowana wnioskiem skarżącego z 13 lutego 2020 r. nie została zakończona przed ogłoszeniem stanu zagrożenia epidemicznego, a potem epidemii, wynika z treści żądań zawartych w tym wniosku i konieczności ich doprecyzowania. W ocenie Sądu nie można zarzucać organowi przewlekłości w sytuacji, gdy strona formułuje tak ogólny wniosek, jak w niniejszej sprawie. Zgodnie z art. 36 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2019 r. poz. 1507 ze zm.), dalej "u.p.s.", świadczeniami z pomocy społecznej są świadczenia pieniężne (zasiłek stały, okresowy, celowy, specjalny celowy, zasiłek i pożyczka na ekonomiczne usamodzielnienie, pomoc na usamodzielnienie oraz na kontynuowanie nauki, świadczenie pieniężne na utrzymanie i pokrycie wydatków związanych z nauką języka polskiego dla cudzoziemców, wynagrodzenie należne opiekunowi z tytułu sprawowania opieki przyznane przez sąd) oraz świadczenia niepieniężne (praca socjalna, bilet kredytowany, składki na ubezpieczenie zdrowotne, na ubezpieczenia społeczne, pomoc rzeczowa, w tym na ekonomiczne usamodzielnienie, sprawienie pogrzebu, poradnictwo specjalistyczne, interwencja kryzysowa, schronienie, posiłek, niezbędne ubranie, usługi opiekuńcze w miejscu zamieszkania, w ośrodkach wsparcia oraz w rodzinnych domach pomocy, specjalistyczne usługi opiekuńcze w miejscu zamieszkania oraz w ośrodkach wsparcia, mieszkanie chronione, pobyt i usługi w domu pomocy społecznej, pomoc w uzyskaniu odpowiednich warunków mieszkaniowych, w tym w mieszkaniu chronionym, pomoc w uzyskaniu zatrudnienia, pomoc na zagospodarowanie - w formie rzeczowej dla osób usamodzielnianych). Z powyższego wynika, że pomoc udzielana przez organ na podstawie art. 36 u.p.s. obejmuje szeroki wachlarz form. Jej udzielenie w danej formie musi wynikać jasno z wniosku, którym organ jest związany. To wnioskodawca określa, w jakiej sprawie i w jakim zakresie organ ma podjąć rozstrzygnięcie. Organ administracji publicznej nie może zmieniać żądania strony. Zakaz samowolnej zmiany wniosku wynika wprost z treści art. 61 § 1 k.p.a. Żądanie udzielenia pomocy we wszelkich formach przewidzianych w art. 36 u.p.s. wymaga więc skonkretyzowania. Każda z opisanych w cyt. przepisie form pomocy stanowi odpowiedź Państwa na konkretną potrzebę w jakiej znajduje się klient organów pomocy społecznej. W konsekwencji żądanie udzielenia przez te organy pomocy musi być skonkretyzowane w stopniu umożliwiającym organom ocenę jego zasadności dla potrzeb rozstrzygnięcia. W tym celu należy ustalić jakiej pomocy strona się domaga, na jaki cel i wskazać okoliczności uzasadniające przyznanie żądanej pomocy. W ocenie Sądu, ani wniosek skarżącego z 13 lutego 2020 r., ani pismo z 5 marca 2020 r. kryteriów tych nie spełniało, brak odpowiedniej współpracy skarżącego z organem doprowadził w efekcie do tego, że postępowanie nie zostało zakończone zanim na terytorium RP zaczął obowiązywać stan zagrożenia epidemicznego, a następnie stan epidemii, skutkiem czego było wejście przepisów o zawieszeniu terminów załatwienia sprawy. Nie sposób więc stwierdzić w odniesieniu do tego okresu przewlekłości organu w prowadzeniu postępowania. Niezwłocznie po wejściu ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2, organ, w piśmie z dnia 1 czerwca 2020 r., wezwał skarżącego do zgłoszenia się w siedzibie Rejonu Opiekuńczego "H.". Skarżący zgłosił się do ww. Rejonu Opiekuńczego w dniu 30 czerwca 2020 r. i do protokołu oświadczył, że żąda wszelkiej pomocy z art. 36 u.p.s., z wyjątkiem sprawienia pogrzebu, sfinansowania nauki języka polskiego oraz składek na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne. W piśmie z dnia 13 lipca 2020 r. organ poinformował skarżącego, że pracownik socjalny podejmie próbę przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w dniu 17 lipca 2020 r. w godz. od 10 do 11. W ocenie Sądu ocena zasadności żądań zgłoszonych w rozmowie telefonicznej w dniu 16 kwietnia 2020 r., m.in. mieszkania chronionego, pomocy w uzyskaniu odpowiednich warunków mieszkaniowych wymagała przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania, co trafnie stwierdził organ w odpowiedzi na skargę. Bez przeprowadzenia takiego wywiadu organ nie jest w stanie ocenić, czy strona rzeczywiście nie ma odpowiednich warunków mieszkaniowych. Wywiad środowiskowy został przeprowadzony w zapowiedzianym terminie. W piśmie z dnia 23 lipca 2020 r. skarżący został zawiadomiony o zakończeniu postępowania wszczętego na wniosek z dnia 13 lutego 2020 r. oraz o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W dniu 13 sierpnia 2020 r. została wydana decyzja o odmowie przyznania świadczeń z pomocy społecznej, z wniosku z dnia 13 lutego 2020 r., z uwagi na brak współdziałania w określeniu potrzeb, doprecyzowaniu rodzaju wnioskowanych świadczeń, celu na jaki pomoc miałaby być udzielona. W świetle powyższego również działania podejmowane przez organ po wejściu w życie ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 nie były działaniami ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy, nie były podejmowane w dużych odstępach czasu, nie były też działaniami pozornymi. Wszystkie miały na celu doprecyzowanie zakresu żądania, w kontekście potrzeb skarżącego (celu, na jaki miały być przyznane), w szczególności doprowadzenie do wywiadu środowiskowego. Po jego przeprowadzeniu organ niezwłocznie wyznaczył termin do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, po czym bez zbędnej zwłoki wydał decyzję kończącą postępowanie przed organem I instancji. Decyzja ta istotnie została wydana dokładnie pół roku po dacie wpływu wniosku, ale po pierwsze okresu od 14 marca do 24 maja 2020 r. z uwagi na regulacje pandemiczne nie wlicza się do okresu bezczynności, czy przewlekłości, a po drugie wydłużenie czasu załatwienia sprawy było konsekwencją działań skarżącego, który najpierw sformułował ogólne żądanie, które należało sprecyzować, unikał jego sprecyzowania, formułował kolejne żądania, a do siedziby Rejonu Opiekuńczego zgłosił się dopiero w dniu 30 czerwca 2020 r. W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.