II SAB/Ke 7/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Kobylecka, Sędziowie Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Protokolant Joanna Nowak, po rozpoznaniu w dniu 2 kwietnia 2014 r. na rozprawie sprawy ze skargi M. M. na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w S. w przedmiocie wydania rozkazu personalnego p o s t a n a w i a odrzucić skargę. W dniu 13 stycznia 2014 r. M. M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w S. polegającą na niezałatwieniu do chwili obecnej, sprawy powierzenia mu w czasie czynnej służby w Policji obowiązków zastępcy dyżurnego Komendy Powiatowej Policji w S., w okresach: od 1 lipca do 30 października 2007 r., od 1 maja do 15 czerwca 2008 r. oraz od 16 października 2008 r. W uzasadnieniu podniósł, że przed wniesieniem skargi wyczerpał środki zaskarżenia poprzez złożenie zażalenia na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w S. do Komendanta Wojewódzkiego Policji. Organ wyższego stopnia udzielił w dniu 31.12.2013r. odpowiedzi, nie zobowiązując organu pozostającego w bezczynności do podjęcia czynności kończącej powierzenie obowiązków zastępcy dyżurnego w formie pisemnej, względnie innej prawem nakazanej, czy też wyjaśnienia okoliczności faktycznych. W związku z powyższym skarżący wniósł o: 1) ustalenie, czy w sprawie powierzenia doszło do wydania pisemnych rozkazów personalnych o powierzeniu obowiązków zastępcy dyżurnego we wskazanym na wstępie okresie; 2) w przypadku ustalenia, że nie doszło do dopełnienia obowiązku wydania rozkazów w formie pisemnej, o zobowiązanie do dopełnienia tego obowiązku. Powołując się na zebrany w sprawie materiał dowodowy skarżący podniósł, że w sprawie powierzenia obowiązków zastępcy dyżurnego wydano co najmniej ustnie rozkazy personalne za okresy 1.07.2007r. do 30.10.2007r. oraz 01.05.2008r. do 15.06.2008r., które wykonano w całości, a jak wynika z grafików służby wydano również rozkaz personalny od dnia 16.10.2008 r., nie dopełniając jedynie formy pisemności. Oznacza to, że w świetle art. 37 ustawy o Policji w zw. z § 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 września 2002 r. w sprawie przebiegu służby policjantów, Komendant Powiatowy Policji w S. zobowiązany był do wydania pisemnych rozkazów w sprawie powierzenia, a obowiązek ten jako nie ulegający przedawnieniu, ciąży na organie Policji nadal. W odpowiedzi na skargę Komendant Powiatowy Policji w S. wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wyjaśnił, że w dniu 2.12.2013r. do Komendanta Wojewódzkiego Policji wpłynęło zażalenie M. M. w sprawie nakazania uzupełnienia akt osobowych służby czynnej w Policji o brakujące rozkazy personalne w przedmiocie zajmowania stanowiska zastępcy dyżurnego w ww. okresach. W dniu 31.12.2013r. organ wyższego stopnia udzielił skarżącemu odpowiedzi, doręczonej w dniu 7.01.2014r. Komendant Powiatowy Policji w S. ustalił, że M. M. z dniem 12.01.2009r. postanowieniem nr [...] Komendant Powiatowego Policji w S. został zwolniony od zajęć służbowych na okres do dnia zwolnienia ze służby w związku z otrzymaniem orzeczenia komisji lekarskiej o całkowitej niezdolności do służby. Następnie na mocy rozkazu personalnego z dnia 5.02.2009r. nr [...] policjant został na własną prośbę zwolniony ze służby w Policji z dniem 20.02.2009r., na podstawie art. 41 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 43 ust. 1 i art. 45 ust. 3 ustawy o Policji. Ustosunkowując się do zarzutów skargi organ wyjaśnił, że powierzenie obowiązków służbowych, o którym mowa w art. 37 ustawy o Policji jest decyzją uznaniową przełożonego, która wywołuje skutki prawne na przyszłość, w konsekwencji może być wydana tylko w stosunku do policjanta w służbie czynnej. Okresy pełnienia przez skarżącego obowiązków zastępcy dyżurnego zostały ustalone w odrębnych postępowaniach i czas ich trwania nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. W piśmie procesowym z dnia 7 marca 2014r. M. M. nie zgodził się ze stanowiskiem przedstawionym w odpowiedzi na skargę. Zdaniem Skarżącego nałożenie przez Sąd na organ obowiązku dopełnienia pisemnej formy rozkazów personalnych, zgodnie z przedstawionym żądaniem, umożliwi podjęcie dalszych czynności w zakresie właściwego uregulowania statusu prawnego i finansowego byłego policjanta. Na rozprawie w dniu 2 kwietnia 2014 r. skarżący wyjaśnił, że bezczynność organu polega na niewydaniu do chwili obecnej na piśmie rozkazu personalnego o powierzeniu obowiązków zastępcy dyżurnego w okresach wskazanych w skardze. Według pełnomocnika organu w powyższym zakresie nie było podstaw do wydania rozkazu, z uwagi na brak stosownych wniosków personalnych od przełożonego, względnie od strony. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", wnoszenie skarg na bezczynność organów administracji jest dopuszczalne tylko wówczas, gdy nie wydają one rozstrzygnięć w postępowaniu administracyjnym w sprawach enumeratywnie wymienionych w § 2 pkt 1-4a art. 3 tej ustawy. Przepis art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. zobowiązuje zaś sąd do odrzucenia skargi niedopuszczalnej z innych powodów niż wskazane w pkt 1-5. W orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. T. Woś: Postępowanie sądowoadministracyjne, Wyd. Prawnicze PWN , Warszawa 1996, s. 62-63). W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie występuje. Poza sporem jest okoliczność zwolnienia M. M. ze służby w Policji z dniem 20 lutego 2009r. Skarżący żąda podjęcia przez Komendanta Powiatowego Policji w S. działań polegających na wydaniu na piśmie rozkazów personalnych o powierzeniu obowiązków zastępcy dyżurnego w okresach wymienionych w skardze tj. sprzed zwolnienia policjanta ze służby w Policji. Kwestię powierzania policjantom obowiązków na innym stanowisku reguluje art. 37 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2011 r., nr 287, poz. 1687 ze zm.), zgodnie z którym policjantowi można powierzyć pełnienie obowiązków służbowych na innym stanowisku w tej samej miejscowości na czas nieprzekraczający 12 miesięcy; w takim przypadku uposażenie policjanta nie może być obniżone. Powierzenie policjantowi obowiązków służbowych na innym stanowisku jest aktem władczym przełożonego właściwego w sprawach osobowych, który jest wydawany po uwzględnieniu bieżących potrzeb służbowych. W tych ramach organ Policji, jako odpowiedzialny za zapewnienie bezpieczeństwa i porządku publicznego na podległym obszarze, ma prawo kształtowania polityki kadrowej zapewniającej w jego ocenie najskuteczniejszą realizację przypisanych mu przez ustawodawcę zadań. Stąd też, jako przełożony właściwy w sprawach osobowych, posiada uprawnienie do decydowania o obsadzie stanowisk służbowych w podległych mu jednostkach organizacyjnych, w tym do powierzania podległym funkcjonariuszom obowiązków na konkretnych stanowiskach służbowych. Uprawniony jest zatem pogląd, że powierzenie policjantowi obowiązków służbowych na innych stanowisku na podstawie art. 37 ustawy o Policji jest sprawą osobową, zależną od uznania organu. Z analizowanego przepisu nie wynika więc w żadnym zakresie obowiązek wydania rozkazu personalnego o treści żądanej przez skarżącego. Inicjatywa podjęcia przez organ Policji czynności zmierzających do powierzenia obowiązków na podstawie art. 37 ustawy o Policji należy do tego organu. Taki sposób regulacji oznacza, że policjantowi nie przysługuje prawo żądania wydania rozkazu personalnego o powierzeniu obowiązków służbowych na innym stanowisku. Tym bardziej skarżący takiego uprawnienia nie posiada, zważywszy na okoliczność, że od dnia 20 lutego 2009r. nie pozostaje w czynnej służbie w Policji. Niewątpliwie rozkaz personalny kształtuje prawa i obowiązki policjanta w służbie czynnej, tj. na przyszłość. Ze swej istoty nie ma więc charakteru decyzji deklaratoryjnej, której celem jest wyłącznie potwierdzenie faktów lub stanu prawnego. Z uwagi na charakter decyzji – rozkazu personalnego wydanego na podstawie art. 37 ustawy o Policji nie może on kształtować praw i obowiązków byłego policjanta z datą wsteczną. Wskazuje na to wyraźnie brzmienie cyt. art. 37 ustawy o Policji, jak również cel powyższej regulacji, którym jest umożliwienie organowi Policji kształtowania polityki kadrowej zapewniającej w jego ocenie najskuteczniejszą realizację zadań. Zgodnie z art. 149 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. W rozpoznawanej sprawie brak jest takiej możliwości orzekania przez Sąd, albowiem jak już wcześniej podniesiono, na organie nie ciąży obowiązek wydania rozkazu personalnego o powierzeniu obowiązków służbowych na innym stanowisku. Brak obowiązku wydania rozkazu personalnego w trybie art. 37 ustawy o Policji powoduje, że w sprawie nie znajduje zastosowania przepis art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. W świetle powyższego należy uznać, że skarga na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w S. w przedmiocie wydania rozkazów personalnych o powierzeniu obowiązków zastępcy dyżurnego, jest niedopuszczalna i jako taka podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.