II SAB/Ke 74/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza po rozpoznaniu w dniu 9 września 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Ł. S. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie rozpoznania ponaglenia postanawia: odrzucić skargę. Ł. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w zakresie nierozpoznania ponaglenia złożonego w związku z przewlekłym prowadzeniem sprawy przez Prezydenta Miasta K.. W uzasadnieniu skargi jej autor podał, że 20 czerwca 2022 r. na podstawie art. 37 k.p.a. w związku z art. 36 k.p.a. złożył do Samorządowego Kolegium Odwoławczego ponaglenie w związku z przewlekłym prowadzeniem sprawy przez Prezydenta Miasta K.. Pismem z 30 czerwca 2022 Wiceprezes Kolegium przedstawił skarżącemu propozycję pominięcia Kolegium w postępowaniu dotyczącym przewlekłości Prezydenta Miasta K.. W tej sytuacji 11 lipca 2022 r. skarżący złożył do SKO w K. ponaglenie z 10 lipca 2022 r. w związku z bezczynnością, jakiej dopuszcza się Kolegium nie rozpoznając ponaglenia według właściwości. W odpowiedzi otrzymał kolejne pismo z 13 lipca 2022 r. w trybie nieprzewidzianym ustawą od Wiceprezesa Kolegium. Wobec powyższego wnoszący skargę uznał, że Kolegium pozostaje w bezczynności nie rozpoznając ponaglenia z 10 lipca 2022 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podnosząc, że T. S. wniósł skargę na bezczynność SKO w K. polegającą na nierozpoznaniu jego ponaglenia dotyczącego bezczynności Prezydenta Miasta K. w sprawie udostępnienia informacji publicznej w zakresie: 1. pisma Dyrektora Domu Środowisk Twórczych o wykreślenie z rejestru instytucji kultury zapisu "cofnięcie pełnomocnictwa J. B.", 2. kopii pełnomocnictwa oraz kopi wycofania pełnomocnictwa dla J. B.. Kolegium podkreśliło, że ponaglenie odnosi się do bezczynności organu w zakresie spraw rozpoznawanych w trybie k.p.a. Tego rodzaju środek zaskarżenia nie jest natomiast wymagany w sprawach, których przedmiotem jest bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej. Postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej nie toczy się, poza wyjątkami wyraźnie wskazanymi w ustawie o dostępie do informacji publicznej, w trybie unormowanym w k.p.a., który w art. 37 reguluje instytucję ponaglenia. Organ dodał, że ustawa o dostępie do informacji publicznej, która jest ustawą szczególną, regulującą w sposób kompleksowy kwestie związane z prawem dostępu do informacji publicznej, tego rodzaju środka zaskarżenia nie przewiduje. Dlatego też skarga na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie musi być poprzedzona ponagleniem. Powyższy pogląd powszechnie podzielany jest w orzecznictwie sądów administracyjnych (tak m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 30 listopada 2016 r., I OSK 1692/15; z 10 kwietnia 2015 r., I OSK 1084/14). Reasumując organ zaznaczył, że niedopuszczalne jest ponaglenie na niezałatwienie w terminie sprawy w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Skoro przepisy art. 37 k.p.a. nie mają zastosowania w sprawie dostępu do informacji publicznej, to brak było podstaw prawnych do procedowania przez Kolegium w tym zakresie. Kolegium zatem nie było uprawnione do stosowania tego przepisu, w tym do wydania postanowienia o odmowie uznania ponaglenia za nieuzasadnione np. z powodu niedopuszczalności orzekania w przedmiocie dostępu do informacji publicznej. Udzielenie skarżącemu takiej informacji (w formie pisma) było więc jedynym możliwym działaniem SKO w tym zakresie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, 1491 i 2052), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2021 r. poz. 1540, 1598, 2076 i 2105), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2021 r. poz. 422, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Z kolei zgodnie z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, gdy jest ona niedopuszczalna, co zachodzi m.in. wtedy, gdy dotyczy aktu (czynności, bezczynności lub przewlekłości) nie podlegającej kognicji sądu administracyjnego. Przedmiotem niniejszej skargi jest bezczynność SKO w K. dotycząca nierozpatrzenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze ponaglenia z 10 lipca 2022 r. wniesionego przez skarżącego w związku z "brakiem pełnej realizacji wniosku o udostępnienie informacji publicznej przez prezydenta miasta K.". Konstrukcja ponaglenia uregulowana została w art. 37 § 1 k.p.a., zgodnie z którym stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: 1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność), 2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). Organ wyższego stopnia po rozpatrzeniu ponaglenia wydaje postanowienie, które powinno wskazywać, czy organ rozpatrujący sprawę dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zgodnie z art. 37 § 6 pkt 1 k.p.a. Należy podkreślić, że ponaglenie nie służy kontroli rozstrzygnięć podjętych w postępowaniu administracyjnym, lecz ma na celu wymuszenie na właściwym organie załatwienia sprawy poprzez zawiadomienie organu wyższego stopnia. Co więcej, rozpoznanie ponaglenia następuje w drodze czynności nadzorczej, która – nawet jeśli zostanie ujęta w formie postanowienia – nie może być zaskarżona do sądu administracyjnego i nie przysługuje na nią zażalenie. Powyższe orzeczenie należy do postanowień, o jakich mowa w art. 123 k.p.a. i ma charakter wpadkowy (incydentalny). Nie kończy postępowania, nie rozstrzyga sprawy co do istoty i nie ma cech samodzielnego postępowania administracyjnego, na które przysługuje skarga do sądu (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 lutego 2022 r. I OSK 67/22, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Skoro więc na postanowienie wydane w oparciu o art. 37 § 6 k.p.a. nie przysługuje zażalenie, ani nie kończy ono sprawy co do istoty, to należy uznać, że sprawa ze skargi na bezczynność w rozpatrzeniu ponaglenia nie mieści się we wskazanym powyżej katalogu spraw, o których mowa w art. 3 § 2 p.p.s.a., podlegających kognicji sądu administracyjnego. Wniesienie skargi na bezczynność organu jest bowiem dopuszczalne tylko w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest zaskarżenie do sądu administracyjnego decyzji, postanowienia lub innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej (por. postanowienia WSA: w Opolu z 30 lipca 2021 r., III SAB/Op 62/21; w Warszawie z 19 listopada 2021 r., VII SAB/Wa 185/21; we Wrocławiu z 19 października 2021 r., IV SAB/Wr 95/21; dostępne jw.). Niezależnie od powyższego zauważyć należy, że w sprawie dotyczącej udostępnienia informacji publicznej, a więc takiej jak obecnie rozpatrywana, ponaglenie w ogóle nie jest wymagane, na co słusznie zwróciło uwagę Kolegium. Wynika to z faktu, że postępowanie o udostępnienie informacji publicznej jest odformalizowane, gdyż chodzi o jak najszybsze rozpatrzenie wniosku. Skoro nie jest ono wymagane, ani potrzebne, to zbędne jest reagowanie na takie ponaglenie przez organ, a w konsekwencji niedopuszczalne jest skarżenie bezczynności tego organu w rozpatrzeniu takiego ponaglenia. Niezbędnym jest także zaznaczenie, że ustawa o dostępie do informacji publicznej odsyła do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w art. 16 ust. 2, odnosząc stosowanie przepisów tego kodeksu do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2. Wniesienie odwołania od tych decyzji powoduje, że sprawę do rozpoznania przejmuje organ odwoławczy stosując przepisy k.p.a. z wyjątkami przewidzianymi w art. 16 ust. 2 tej ustawy. Istotnym jest jednak fakt, że do rozstrzygania przez organ odwoławczy i w konsekwencji stosowania przepisów kpa, dojdzie tylko w sytuacji wydania decyzji, a następne jej zaskarżenia. Natomiast do takiego działania nie dojdzie, tak jak chce tego skarżący, w sytuacji zamiaru wydania przez organ I instancji decyzji odmownej. Organ odwoławczy może bowiem oceniać jedynie decyzje istniejące, które skutecznie weszły do obrotu prawnego. Ponadto jeżeli organ zobowiązany do wydania decyzji w przedmiocie informacji publicznej, pozostaje w bezczynności co do jej wydania, to wnioskodawcy przysługuje na tę bezczynność skarga do sądu administracyjnego, a nie ponaglenie do organu odwoławczego. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji.