II SAB/Ke 75/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka (spr.), Sędzia NSA Teresa Kobylecka, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lutego 2016r. sprawy ze skargi H. K. na bezczynność Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. w przedmiocie zniszczenia środowiska I. zobowiązuje Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. do rozpoznania wniosku H. K. z dnia 26 stycznia 2015r. - w terminie 30 dni od daty doręczenia akt administracyjnych organowi wraz z odpisem prawomocnego wyroku; II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. przyznaje od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach) na rzecz adwokata A. A. kwotę 590,40 (pięćset dziewięćdziesiąt 40/100) złotych, w tym VAT w kwocie 110,40 (sto dziesięć 40/100) złotych - tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. II SAB/Ke 75/15 UZASADNIENIE Pismem z 30 marca 2015 r. H. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. skargę na "bezczynność i przewlekłość prowadzonego postępowania – lub odmowę" Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K., domagając się "przeprowadzenia postępowania administracyjnego dotyczącego zniszczenia środowiska, stawy rybne na obiekcie [...] , wydania pisma mocy prawnej". W uzasadnieniu skarżący podniósł, że w odpowiedzi na pismo z 26 stycznia 2015 r. RDOŚ w K. wskazał, że właściwym w sprawie wyrębu drzew jest Wójt Gminy K., a w sprawie budowy stawów rybnych – PINB we Włoszczowie. Wyjaśnił, że w dniu 18 lutego 2015 r. złożył do RDOŚ w K. wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego i otrzymał odpowiedź o przesłaniu wniosku do Wójta Gminy K. na podstawie art. 19 kpa, z uwagi na złożenie do organu niewłaściwego w sprawie wyrębu drzew lub budowy stawów rybnych. W ocenie skarżącego RDOŚ w K. jest organem właściwym w sprawie zniszczonego środowiska przez dokonanie zrębu lasu i budowę stawów rybnych. W piśmie procesowym z 15 lipca 2015 r. skarżący sprecyzował, że jego żądanie dotyczy wszczęcia postępowania administracyjnego w kwestii zniszczenia środowiska przez nielegalny wyręb drzew, rozbudowę i przebudowę stawów rybnych na obiekcie [...] gmina K. przez [...] S.C. Włoszczowa. Z kolei podczas rozprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w K. w dniu 17 lutego 2016 r. pełnomocnik skarżącego podniósł, że wniosek o podjęcie przez organ działań dotyczących zniszczenia środowiska ma oparcie w przepisach ustawy o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie. W jego ocenie, organ winien był wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania albo wszcząć i prowadzić postępowanie w tej sprawie. W odpowiedzi na skargę Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w K. wniósł o jej odrzucenie jako niedopuszczalnej, zaś na rozprawie w dniu 17 lutego 2016r. - o oddalenie skargi. Organ wskazał, że w 2011 r. skarżący złożył skargę dot. braku podejmowania działań mających na celu ochronę obszaru mającego znaczenie dla Wspólnoty Natura 2000 poprzez m.in. zaniechanie kontroli obiektu stawowego "[...]" oraz kontroli obiektów [...]. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska w styczniu 2012 r. uznał skargę za bezzasadną. Kolejna skarga z 2014 r. na RDOŚ w K. dot. samowoli budowlanej i zniszczenia środowiska, w listopadzie 2014 r. została przez GDOŚ uznana za bezzasadną. W styczniu 2015 r. H. K. zawiadomił RDOŚ w K. o wyrębie drzew i przebudowie stawów rybnych w październiku i listopadzie 2014 r. RDOŚ w K. jako organ niewłaściwy w sprawie, na podstawie art. 65 § 1 kpa pismem z 10 lutego 2015 r. przekazał wniosek w zakresie wycinki drzew Gminie K., a w zakresie nielegalnej budowy i przebudowy stawów rybnych Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego we Włoszczowie. Kolejne pismo dotyczące m.in. wycinki drzew – pomników przyrody z grobli stawowych przekazano Gminie K.. Podjęte działania nie zadowoliły skarżącego i w marcu 2015 r. złożył kolejną skargę na działanie RDOŚ w K., która nie została uwzględniona przez GDOŚ. W ocenie organu, skarżący mimo wielokrotnych pism kierowanych do niego nie przyjmuje do wiadomości, że RDOŚ w K. nie jest właściwy w sprawach przez niego inicjowanych. Skoro organ nie był właściwy do wszczęcia i nie prowadził postępowań z wniosków skarżącego, to nie mogło dojść do przewlekłości postępowania i bezczynności organu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 czerwca 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., zakres przedmiotowy skarg na bezczynność lub przewlekłość postępowania wyznaczają postanowienia art. 3 § 2 pkt 1 – 4a tej ustawy. Zaskarżenie bezczynności lub przewlekłego postępowania organu administracji publicznej jest dopuszczalne w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest na mocy powyższych przepisów zaskarżenie decyzji, postanowień oraz innych aktów i czynności. Z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym w kpa terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub czynności. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt (decyzja, postanowienie, inny akt lub czynność) nie został podjęty, a w szczególności czy bezczynność spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu. Terminy załatwienia spraw w postępowaniu administracyjnym określają przepisy art. 35 kpa i przekroczenie tych terminów lub terminów przedłużonych w związku z postanowieniami art. 36 kpa oznacza stan bezczynności podlegający zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Podstawową zasadą skargi na bezczynność jest zatem ochrona strony poprzez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Przepis art. 35 § 1 kpa stanowi, że organy administracji obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 kpa). O każdym zaś przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 § 1 kpa). Stosownie do art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie ( art. 52 § 2 ustawy). W rozpoznawanej sprawie skarżący pismem z 12 marca 2015 r. wniósł w trybie art. 37 kpa zażalenie na bezczynność Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K.. W piśmie tym skarżący wyraźnie wskazał podstawę prawną – art. 35 i 37 kpa, a także przedmiot – żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie zniszczenia środowiska przez nielegalny wyrąb drzew, budowa stawu rybnego, rozbudowa i przebudowa stawów rybnych obiektu "Kuźnica Nowa" w Chotowie gmina K.. Zakwestionował działania Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. polegające na przekazaniu jego pism z 26 stycznia i 10 lutego 2015 r. do Urzędu Gminy K. oraz Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zarzucając mu przy tym uchylanie się od wszczęcia postępowania w przedmiocie jego żądania. Bez znaczenia pozostaje przy tym skierowanie powyższego pisma do Ministra Ochrony Środowiska, skoro jak można domniemywać z odpowiedzi Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z 21 kwietnia 2015 r., zostało ono drugiemu z ww. organów, będącego wobec RDOŚ w K. organem wyższego stopnia zgodnie z art. 7a ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku, przekazane wg właściwości. Złożenie przez stronę zażalenia w trybie art. 37 § 1 kpa wyczerpuje przysługujące środki zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym, a zatem umożliwia skuteczne wniesienie skargi na bezczynność organu pozostającego w zwłoce. Przedstawiona wyżej ocena znajduje oparcie w uzasadnieniu postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 listopada 2015 r. sygn. akt II OSK 2716/15 uchylającego postanowienie WSA w K. z dnia 13 sierpnia 2015 r. sygn. akt II SAB/Ke 36/15 odrzucające skargę z uwagi na niewyczerpanie przez skarżącego środków zaskarżenia w rozumieniu art. 52 § 1 p.p.s.a. Jak wynika z akt sprawy, przedmiotem skargi na bezczynność w niniejszej sprawie jest wniosek H. Klapy z dnia 26 stycznia 2015 r., w którym skarżący zwrócił się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. o przeprowadzenie "kontroli ochrony środowiska" w C. gm. K., obiektów [...]. Podniósł, że spółka rybacka dokonała wyrębu drzew, 8 ha lasu liściastego, bez "pozwoleń obowiązujących prawem", zostało zniszczone poszycie leśne, jagoda, borówka, jeżyna, zniszczone trzcinowiska, siedliska lęgowe ptaków w dolinie górnej Pilicy, głuszce, kurka wodna, zniszczone siedliska gadów i płazów. Wskazał, że spółka rybacka dokonała budowy, przebudowy stawów rybnych w październiku/listopadzie 2014 r. bez pozwoleń obowiązujących prawem. Bezspornym w sprawie jest, że na podstawie art. 65 § 1 kpa żądanie skarżącego w części dotyczącej nielegalnej wycinki drzew organ przekazał do rozpoznania Wójtowi Gminy K. jako organowi ochrony środowiska, zaś w części dotyczącej nielegalnej budowy i przebudowy stawów rybnych – do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Włoszczowie (pisma z 10 lutego 2015 r.). Dokonując oceny zasadności tych działań w aspekcie złożonej w sprawie skargi na bezczynność zauważyć należy, że przedmiotem wniosku z 26 stycznia 2015 r. było "przeprowadzenie kontroli ochrony środowiska", a także informacja o niszczeniu poszycia leśnego, siedlisk lęgowych ptaków, gadów i płazów. Nie można zgodzić się ze stanowiskiem Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K., że nie jest on właściwy w sprawie zakreślonej takim żądaniem, jak ujęte w powyższym piśmie, gdyż właściwość tego organu wynika z następujących przepisów. Stosownie do art. 131 ust. 1 pkt 4-6 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 r., poz. 1235 ze zm.), do zadań regionalnego dyrektora ochrony środowiska należy: - ochrona i zarządzanie obszarami Natura 2000 i innymi formami ochrony przyrody, na zasadach i w zakresie określonych ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (pkt 4), - wydawanie decyzji na podstawie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (pkt 5), - przeprowadzanie postępowań i wykonywanie innych zadań, o których mowa w ustawie z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (pkt 6). Zgodnie z art. 91 pkt 2a ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2015 r., poz. 1651 ze zm.), regionalny dyrektor ochrony środowiska jest jednym z organów w zakresie ochrony przyrody. Stosownie do art. 123 tej ustawy regionalny dyrektor ochrony środowiska dokonuje kontroli przestrzegania przepisów o ochronie przyrody w trakcie gospodarczego wykorzystania zasobów i składników przyrody przez jednostki organizacyjne oraz osoby prawne i fizyczne. Organy ochrony przyrody podejmują działania w celu ratowania zagrożonych wyginięciem gatunków roślin, zwierząt i grzybów objętych ochroną gatunkową, polegające na przenoszeniu tych gatunków do innych miejsc, eliminowaniu przyczyn ich zagrożenia, podejmowaniu ochrony ex situ oraz tworzeniu warunków do ich rozmnażania (art. 60 ust. 1). Jeżeli stwierdzone lub przewidywane zmiany w środowisku zagrażają lub mogą zagrażać roślinom, zwierzętom lub grzybom objętym ochroną gatunkową, regionalny dyrektor ochrony środowiska, a na obszarach morskich Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, jest obowiązany, po zasięgnięciu opinii właściwej regionalnej rady ochrony przyrody oraz zarządcy lub właściciela terenu, podjąć działania w celu zapewnienia trwałego zachowania gatunku, jego siedliska lub ostoi, eliminowania przyczyn powstawania zagrożeń oraz poprawy stanu ochrony jego siedliska lub ostoi (art. 60 ust. 2). Zgodnie z art. 37 ust. 1 ustawy ochronie przyrody jeżeli działania mogące znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000 lub obszaru znajdującego się na liście, o której mowa w art. 27 ust. 3 pkt 1, zostały podjęte bez uzyskania zezwolenia, o którym mowa w art. 34, lub uzgodnienia lub decyzji, o których mowa w art. 35a, regionalny dyrektor ochrony środowiska, a na obszarach morskich - dyrektor właściwego urzędu morskiego, wydaje decyzję, w której nakazuje, w zależności od potrzeb, ich natychmiastowe wstrzymanie lub podjęcie niezbędnych działań zapobiegawczych lub działań naprawczych. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska jest też organem ochrony środowiska właściwym w sprawach odpowiedzialności za zapobieganie szkodom w środowisku i naprawę szkód w środowisku (art. 7 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie, Dz. U. z 2014 r., poz. 1789 ze zm.). Z mocy art. 20 ust. 1 tej ustawy na obszarze, na którym występuje bezpośrednie zagrożenie szkodą w środowisku lub szkoda w środowisku, organ ochrony środowiska może, w drodze decyzji, nałożyć na podmiot korzystający ze środowiska prowadzący działalność stwarzającą ryzyko szkody w środowisku lub inną działalność, o której mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2, która jest przyczyną bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku lub szkody w środowisku, obowiązek wykonywania badań zanieczyszczenia gleby i ziemi lub pomiarów zawartości substancji w wodzie, w tym pobierania próbek, lub monitoringu przyrodniczego różnorodności biologicznej i krajobrazowej. Przepisy ww. ustawy stosuje się do bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku lub do szkody w środowisku: - spowodowanych przez działalność podmiotu korzystającego ze środowiska stwarzającą ryzyko szkody w środowisku (art. 2 ust. 1 pkt 1); - spowodowanych również przez inną działalność niż ta, o której mowa w pkt 1, podmiotu korzystającego ze środowiska, jeżeli dotyczą gatunków chronionych lub chronionych siedlisk przyrodniczych oraz wystąpiły z winy podmiotu korzystającego ze środowiska (art. 2 ust. 1 pkt 2). Stosownie do art. 24 ust. 1 ww. ustawy organ ochrony środowiska jest obowiązany przyjąć od każdego zgłoszenie o wystąpieniu bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku lub szkody w środowisku. Organ ochrony środowiska, uznając za uzasadnione zgłoszenie, o którym mowa w ust. 1, postanawia o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji, o której mowa w art. 15 ust. 1 pkt (nakładającej obowiązek przeprowadzenia działań zapobiegawczych lub naprawczych), albo w przypadkach, o których mowa w art. 16, podejmuje działania zapobiegawcze lub naprawcze. Organ ochrony środowiska odmawia wszczęcia postępowania w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie (ust. 7). Powyższe przepisy nakładały na organ obowiązek załatwienia wniosku skarżącego poprzez: 1) wydanie decyzji w oparciu o przepisy ustawy o ochronie przyrody lub ustawy o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie, bądź też, 2) odmowę wszczęcia postępowania w przypadku stwierdzenia wystąpienia przesłanek z art. 61a § 1 kpa lub art. 24 ust. 7 ustawy o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie, w formie postanowienia. Tymczasem jak wynika z akt sprawy, organ nie rozpoznał w żaden sposób wniosku H. K. z 26 stycznia 2015r. w zakresie żądania dotyczącego "przeprowadzenia kontroli ochrony środowiska", co powoduje, że zasadnym jest przyjęcie, iż w dacie orzekania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny organ ten pozostawał w bezczynności, co spowodowało konieczność uwzględnienia skargi na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Orzekając w pkt II w oparciu o art. 149 § 1a p.p.s.a., że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, Sąd miał na uwadze okoliczność, iż choć wniosek skarżącego nie został należycie rozpatrzony, to organ nie pozostawał bierny i udzielił odpowiedzi poprzez przekazanie sprawy do rozpoznania innym właściwym organom. Istotnym pozostaje również to, że wniosek ten był jednym z kilku pism skierowanych przez H. K. do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K., których przedmiotem było – najogólniej rzec ujmując – funkcjonowanie stawów rybnych w C. Orzeczenie w pkt III oparto na art. 250 § 1 p.p.s.a. oraz § 19 pkt 1 w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1c i § 18 ust. 1 pkt 2b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2002 r., Nr 163, poz. 1348 ze zm.).