II SAB/Ke 78/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędziowie Sędzia WSA Beata Ziomek, Sędzia WSA Magdalena Chraniuk-Stępniak (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 7 lipca 2021 r. sprawy ze skargi [...] na bezczynność Kierownika Zakładu Opieki Zdrowotnej w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Kierownika Zakładu Opieki Zdrowotnej do rozpatrzenia wniosku [...] z dnia 19 marca 2021 r., w terminie czternastu dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku; II. stwierdza, że Kierownik Zakładu Opieki Zdrowotnej dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. oddala skargę w pozostałej części; IV. zasądza od Kierownika Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej na rzecz [...] kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SAB/Ke 78/21 Uzasadnienie W dniu 24 maja 2021 r. do B. wpłynęła skierowana do tut. Sądu skarga A. B. na bezczynność Kierownika B. w przedmiocie nierozpatrzenia wniosków z dnia 19 marca 2021 r. i 7 kwietnia 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej. Skarżący zarzucił naruszenie: 1) art. 61 Konstytucji RP poprzez błędne zastosowanie polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej; 2) art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej poprzez brak zastosowania, polegający na niezrealizowaniu wniosku o udostepnienie informacji publicznej. Wobec powyższego skarżący wniósł o: 1) zobowiązanie organu do załatwienia ww. wniosków; 2) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów administracyjnych (korespondencja, wydruki) skargi, jako składanej z winy organu. W uzasadnieniu skarżący wyjaśnił, że w dniu 19 marca 2021 r. złożył za pośrednictwem poczty elektronicznej wniosek o udostepnienie informacji publicznej poprzez: "1. Przedłożenie skanu/kserokopii protokołu z posiedzenia/posiedzeń Rady Społecznej przy B., jakie odbyły się w 2016 roku oraz skanu kserokopii uchwał podjętych na tych posiedzeniach; 2. Przedłożenie protokołu z posiedzenia/posiedzeń Rady Społecznej przy B., jakie odbyły się w pierwszej połowie 2019 roku (tj. od 01.01.2019 r. do 30.06.2019 r.) oraz skanu kserokopii uchwał podjętych na tych posiedzeniach". Jako sposób i formę udostepnienia informacji wnioskodawca wskazał skan dokumentów drogą elektroniczną. W piśmie z dnia 6 kwietnia 2021 r. organ poinformował wnioskodawcę, że nie wytworzył żądanej informacji publicznej, nie jest w jej posiadaniu i dlatego nie ma możliwości jej udostępnienia. Wywiódł, że nie jest organem właściwym, ponieważ Rada Społeczna jest organem odrębnym od [...]. Wobec powyższego skarżący w piśmie z dnia 7 kwietnia 2021 r. zażądał uzasadnienia i wyjaśnienia tego stanowiska. Pismo to pozostało bez odpowiedzi. Skarżący podniósł, że w świetle § 13 Regulaminu Rady Społecznej materiały z posiedzeń i protokoły posiedzeń Rady przechowywane są w [...] . Obsługę administracyjną oraz techniczno-organizacyjną Rady zapewnia B. (§ 12). Skarżący podał, że w maju 2020 r. Kierownik [...] przesłał mu stosowne protokoły posiedzeń Rady Społecznej, z roku 2015 i z lipca 2019. Ponowny wniosek w tej materii ma związek z wystąpieniem pokontrolnym Regionalnej Izby Obrachunkowej z dnia 25 lutego 2021 r., z którego wynika, że posiedzenia Rady Społecznej odbyły się jeszcze w 2016 r. i pierwszej połowie 2019 r., o czym organ nie poinformował odpowiadając na wniosek z 2020 r. W odpowiedzi na skargę Kierownik [...] wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazał, że skarżący złożył w istocie jeden wniosek o udostępnienie informacji publicznej, z dnia 19 marca 2021 r., ponieważ pismo z dnia 7 kwietnia 2021 r. stanowi wniosek o wyjaśnienie wątpliwości w związku z treścią pisma Kierownika z dnia 6 kwietnia 2021 r. Organ wyjaśnił, że skarżący wnioskiem z dnia 25 marca 2020 r. wystąpił o udostępnienie informacji m.in. w zakresie protokołów z posiedzeń Rady Społecznej [...] od 2015 do 2019 r. Kierownik B. udostępnił te protokoły, a zatem dostęp do informacji publicznej został zrealizowany w pełnym zakresie już w 2020 r. Skarżący zresztą dołączył do skargi na bezczynność stosowne pismo organu z dnia 21 maja 2020 r., więc należy przyjąć, że informacja publiczna została skarżącemu udostępniona. Nadto podkreślono, że żądana informacja nie została wytworzona przez Ośrodek i jego Kierownik nie był w jej posiadaniu. Zatem stronie udzielona została jedyna możliwa w tej sytuacji odpowiedź, zawarta w piśmie z dnia 6 kwietnia 2021 r. Na koniec organ wskazał, że od lutego 2020 r. tj. od objęcia obowiązków kierownika [...] do 7 czerwca 2021 r. skarżący złożył 42 wnioski o udostępnienie informacji publicznej, zawierające 115 pytań o różnym stopniu złożoności oraz 12 innych pism, ponagleń czy własnych interpretacji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W pierwszej kolejności trzeba wyjaśnić, że zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej "Ppsa", sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Stan taki miał miejsce w rozpoznawanej sprawie i stąd orzeczenie zapadło na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym (art. 120 Ppsa). Stosownie do art. 3 § 1 Ppsa sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty i czynności wskazane w art. 3 § 2 pkt 1–7 i § 3 Ppsa, a także, jak wynika z art. 3 § 2 pkt 8 Ppsa, na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1–4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W przypadku skargi na bezczynność organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej nie jest przy tym konieczne uprzednie wzywanie do usunięcia naruszenia prawa lub obecnie ponaglenia (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 1991/12 i z dnia 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 601/05, postanowienie NSA z dnia 23 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 646/10). Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w danej sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, czy innego aktu. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność ta została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu w jego podjęciu, ani stopień przekroczenia terminu załatwienia sprawy. Te okoliczności będą miały jedynie znaczenie przy ocenie charakteru stanu zwłoki, a więc czy przybrała ona postać rażącego naruszenia prawa. Z art. 13 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 2176), dalej jako "u.d.i.p.", wynika, że udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (ust. 1) a jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot zobowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). Wniosek o udzielenie informacji publicznej powinien być załatwiony albo przez udzielenie żądanych informacji (w formie czynności materialno-technicznej) albo przez wydanie decyzji o odmowie jej udostępnienia na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. albo przez zawiadomienie wnioskodawcy, że żądana informacja nie może być udzielona w trybie ustawy, bądź też poprzez wydanie decyzji o umorzeniu postępowania w sytuacji określonej w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. i per analogiam w sytuacji określonej w art. 15 ust. 2 ustawy, gdy wnioskujący wycofa uprzednio złożony wniosek. Art. 16 ust. 1 u.d.i.p. ma przy tym zastosowanie tylko wówczas, gdy konieczna jest odmowa udzielenia informacji lub umorzenie postępowania i spełniony jest warunek przedmiotowy (informacja ma charakter informacji publicznej) i podmiotowy (podmiot jest zobowiązany do udzielenia informacji publicznej). Jeżeli zaś wnioskodawca żąda udzielenia informacji, które nie są informacjami publicznymi lub takich informacji publicznych, w stosunku do których tryb dostępu odbywa się na odrębnych zasadach, organ nie ma obowiązku wydawania decyzji o odmowie udzielenia informacji, lecz zawiadamia wnoszącego, że żądane dane nie mieszczą się w pojęciu objętym przedmiotową ustawą lub że jej przepisy nie znajdują zastosowania ze względu na odmienne tryby dostępu (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka–Ostrowska, "Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz", Wolters Kluwer 2016). Zgodnie z art. 149 § 1 Ppsa Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a Ppsa). W przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem sądu jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się skarżący, był zobowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz, że żądana przez skarżącego informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność. Zaskarżona w niniejszej sprawie bezczynność polegała na braku reakcji we właściwym terminie na wniosek skarżącego o udostępnienie informacji publicznej z dnia 19 marca 2021 r. Pismem tym zwrócono się o: "1. Przedłożenie skanu/kserokopii protokołu z posiedzenia/posiedzeń Rady Społecznej przy [...] , jakie odbyły się w 2016 roku oraz skanu kserokopii uchwał podjętych na tych posiedzeniach; 2. Przedłożenie protokołu z posiedzenia/posiedzeń Rady Społecznej przy [...] , jakie odbyły się w pierwszej połowie 2019 roku (tj. od 01.01.2019 r. do 30.06.2019 r.) oraz skanu kserokopii uchwał podjętych na tych posiedzeniach". Odpowiadając na powyższy wniosek Kierownik B. stanął na stanowisku, że po pierwsze nie jest organem właściwym do udzielenia informacji, a po drugie – ośrodek nie wytworzył żądanej informacji zaś Kierownik nie jest w jej posiadaniu i dlatego nie ma możliwości jej udostępnienia. Sąd przedstawionego w ten sposób stanowiska organu nie podziela. Jak stanowi art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu lub ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonym w ustawie. Zgodnie zaś z treścią art. 4 ust. 1 u.d.i.p., podmiotami zobowiązanymi do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Przepis art. 6 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p. stanowi natomiast, że udostępnianiu podlega informacja publiczna, w szczególności o podmiotach, o których mowa w art. 4, w tym o organizacji, przedmiocie działalności i kompetencjach, o organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach (lit. b, c, d). W kontrolowanej sprawie prawidłowym było przyjęcie, że Kierownik Samodzielnego Publicznego B.u jest organem, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. Jednocześnie dodać należy, że [...] jest podmiotem leczniczym w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz. U. z 2020 r. poz. 295 ze zm.) wykonującym działalność leczniczą w rozumieniu art. 3 ust. 1 tej ustawy. Nie ulega wątpliwości, że taki podmiot wykonuje zadania publiczne w zakresie [...] i dysponuje majątkiem publicznym, stąd kierownik takiej placówki jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. Należy przy tym zauważyć, że zgodnie z treścią statutu [...] stanowiącego załącznik nr 1 do uchwały Rady Gminy organami tej jednostki są Kierownik i Rada Społeczna (§ 9). Kierownik zarządza i kieruje B, reprezentuje go na zewnątrz, podejmuje decyzje dotyczące jego funkcjonowania oraz ponosi za nie odpowiedzialność. W myśl art. 48 ust 1 ustawy o działalności leczniczej w podmiocie leczniczym niebędącym przedsiębiorcą działa rada społeczna, która jest organem: inicjującym i opiniodawczym podmiotu tworzącego, doradczym kierownika. Natomiast w świetle § 13 Regulaminu Rady Społecznej [...] zatwierdzonego przez Radę Gminy uchwałą, materiały z posiedzeń i protokoły posiedzeń Rady przechowywane są w [...] . Obsługę administracyjną oraz techniczno-organizacyjną Rady zapewnia [...] (§ 12). Mając na uwadze powyższe uregulowania prawne należy przyjąć, że organem właściwym do załatwienie wniosku strony, obejmującym informacje na temat działalności Rady Społecznej jest Kierownik [...] . Tym samym nie może zostać uwzględniona argumentacja organu w zakresie jego niewłaściwości w załatwieniu wniosku strony. Nie ulega również wątpliwości, że objęte wnioskiem informacje, tj. uchwały oraz protokoły posiedzeń Rady Społecznej przy [...] mieszczą się w zakresie przedmiotowym ustawy o dostępie do informacji publicznej, stanowiąc informację o przedmiocie działalności jednego z organów podmiotu leczniczego. W rozpoznawanej sprawie strona skarżąca 19 marca 2021 r. skutecznie, za pośrednictwem elektronicznej skrzynki podawczej B., złożyła wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Nie można zgodzić się z wyrażonym w odpowiedzi na skargę poglądem, że ponieważ wniosek z 19 marca 2021 r. stanowił powielenie pytań zawartych we wniosku skarżącego z 25 marca 2020 r. (który dotyczył m.in. protokołów posiedzeń Rady od 2015 – do 2019 roku), to wniosek ten "został zrealizowany w pełnym zakresie już w 2020 r.". Przede wszystkim ponowne złożenie wniosku o udzielenie informacji publicznej nie zwalnia organu od udzielenia odpowiedzi na taki wniosek. Należy bowiem zauważyć, że w ustawie o dostępie do informacji publicznej nie określono granic korzystania z prawa do informacji, brak jest więc jakichkolwiek ograniczeń, co do liczby składanych wniosków, które ich adresat ma obowiązek rozpoznać w sposób formalny lub merytoryczny. Należy również zwrócić uwagę, że w niniejszej sprawie skarżący szczegółowo wyjaśnił, dlaczego nie jest zadowolony z odpowiedzi udzielonej przez organ w piśmie z 21 maja 2020 r. i w konsekwencji dlaczego jeszcze raz składa wniosek. Podał, że nie udostępniono mu protokołów oraz uchwał Rady jakie zapadły w 2016 roku oraz w pierwszej połowie 2019 roku. Dlatego też, pomimo, że poprzedni jego wniosek obejmował lata 2015 – 2019, zwrócił się ponownie o udzielenie mu informacji w "brakującym" okresie działania Rady. Reasumując powyższe należy stwierdzić, że w przewidzianym w ustawie terminie, jak również po wniesieniu skargi, organ nie udzielił skarżącemu żądanej informacji, nie odmówił w formie decyzji udostępnienia informacji, ani też nie umorzył postępowania. To wszystko oznacza, że organ pozostawał w bezczynności, co do rozpoznania wniosku z 19 marca 2021 r. Na marginesie rozważań należy zwrócić uwagę na niekonsekwencję oraz nieuzasadnioną zmienność stanowiska Kierownika, który reagując na wniosek strony o udostępnienie informacji publicznej z 23 marca 2020 roku, do pisma z 21 maja 2020 r., stanowiącego odpowiedź na wniosek, dołącza protokoły z posiedzeń Rady (k. 29v akt sądowych), a w piśmie z 6 kwietnia 2021 r. uznaje się za organ niewłaściwy do udzielenia informacji tego samego rodzaju. Mając na względzie powyższe, na podstawie art. 149 § 1 Ppsa, Sąd zobowiązał organ do rozpatrzenia wniosku A. B. z dnia 19 marca 2021 r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku (punkt I wyroku). Sąd nie uznał, by bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono na podstawie art. 149 § 1a Ppsa, w punkcie II wyroku. Stwierdzona bezczynność wynikła bowiem między innymi z błędnego przekonania organu, że odpowiedź została już skarżącemu udzielona w 2020 r. Ponadto organ nie zlekceważył złożonego wniosku, skoro po jego wpłynięciu skierował do skarżącego pismo z 6 kwietnia 2021 r. w którym przedstawił swoje stanowisko w sprawie. Nadto wypada zauważyć, że stan bezczynności nie był długotrwały, co jest o tyle istotne, że rażącym naruszeniem prawa pozostaje stan, w którym bez żadnych wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Dla uznania rażącego naruszenia nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Przekroczenie musi być znaczne i nie dające się racjonalnie usprawiedliwić. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi więc posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określonego jako zwykłe naruszenie. W pozostałej części tj. w zakresie wniosku z dnia 7 kwietnia 2021 r. Sąd na podstawie art. 151 Ppsa skargę oddalił – punkt III wyroku. Analiza tego pisma doprowadziła bowiem Sąd do przekonania, że stanowi ono powielenie wniosku z dnia 19 marca 2021 r. oraz polemikę ze stanowiskiem organu zaprezentowanym w piśmie z 6 kwietnia 2021 r. Pismem z 7 kwietnia 2021 r. skarżący nie rozszerzył zatem zakresu żądanych informacji, nadal domagając się protokołów oraz uchwał Rady Społecznej z 2016 roku oraz pierwszej połowy 2019 roku. O kosztach postępowania Sąd orzekł w punkcie IV wyroku na podstawie art. 200 Ppsa, który stanowi, że w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Sąd w niniejszej sprawie uznał, że uzasadnione jest zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego w zakresie uiszczonego wpisu od skargi w wysokości 100 zł. Sąd nie znalazł natomiast podstaw do zasądzenia kwoty wyższej obejmującej koszty administracyjne, o którą wnosił skarżący w treści skargi. W związku z tak sformułowanym żądaniem należy podkreślić, że w ramach instytucji zwrotu kosztów postępowania między stronami, strona nie może domagać się zwrotu wszystkich kosztów jakie kiedykolwiek poniosła w związku ze sprawą administracyjną, która swój finał znalazła przed sądem administracyjnym. Instytucja zwrotu kosztów postępowania uregulowana jest w ustawie dotyczącej wyłącznie postępowania przed sądem administracyjnym i już z tego względu odnosi się wyłącznie do kosztów, jakie strona ponosi w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Do podlegających zwrotowi kosztów postępowania sądowoadministracyjnego nie zaliczają się koszty ponoszone w postępowaniu przed organem administracji publicznej, ani koszty przygotowawcze przed wniesieniem sprawy do sądu (tak Wojewódzki Sądu Administracyjny w Lublinie w wyroku z 29 kwietnia 2014 r., III SA/Lu 923/13, dostępny na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). Niezależnie od powyższego należy podnieść, że w niniejszym przypadku skarżący powinien przedstawić dokładny spis poniesionych kosztów postępowania. Brak takiego spisu uniemożliwia Sądowi ocenę, czy skarżący poniósł koszty, które były niezbędne do celowego dochodzenia praw, a w konsekwencji, czy organ winien zostać obciążony obowiązkiem ich zwrotu.