II SAB/Ke 82/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dorota Pędziwilk - Moskal po rozpoznaniu w dniu 13 marca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi R.M. na bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przez Wojewodę Świętokrzyskiego postanawia: odrzucić skargę. R.M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę, datowaną na 12 września 2019 r. "w związku z prawomocnym postanowieniem Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 18 czerwca 2019 r. znak: [...] z uwagi na okoliczność, iż w sprawie drogi gminnej o nr ew. [...] nie byliśmy stroną albowiem absolutnie działka o nr.ew. [...] [obecnie nr.ew.[...] nie wchodziła w skład drogi rzekomo powiatowej i nie była zajęta pod drogę w żadnej jej części co skutkowało, iż działania Prokuratury Rejonowej w Starachowicach pod sygn. akt 2 Ds.340/14/Sp oraz Sądu Rejonowego w Starachowicach pod sygn. akt II W 894/13 i sygn. akt II K 759/13 w oparciu o fałszywe zeznanie byłego dyrektora ZDP [....] okazały się nietrafne z wyraźnym naruszeniem prawa oraz Konstytucji RP". Wobec powyższego skarżący podał, że składa skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z 9 sierpnia 2019 r. znak: SKO.GN-70/2814/308/2019, utrzymujące w mocy postanowienie organu pierwszej instancji w przedmiocie "bezprawnego uznania mojej osoby za właściciela nieruchomości o nr. ew. [...] zlokalizowanej przy drodze gminnej relacji [...], powiat [...]" i wniósł o uchylenie orzeczeń organu obu instancji oraz stwierdzenie przez Sąd Administracyjny celowej bezczynności oraz przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Świętokrzyski wniósł o jej oddalenie, podnosząc, że w organie tym nie toczy się obecnie żadne postępowanie z wniosku R.M., a także nie pozostaje żadne pismo (wniosek), na które skarżący nie uzyskałby odpowiedzi. Nadto, organ wymienił prowadzone na przestrzeni lat 2016-2018 postępowania administracyjne, w których skarżący był stroną i wyjaśnił, że w ich trakcie nigdy nie pozostawał w bezczynności. Zarządzeniem z dnia 2 stycznia 2020 r. Przewodniczący Wydziału II tut. Sądu wezwał skarżącego do usunięcia braków formalnych skargi poprzez podanie nr PESEL oraz wskazanie przedmiotu bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania przez Wojewodę Świętokrzyskiego w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia wezwania - pod rygorem odrzucenia skargi. Jednocześnie pouczono stronę o zakresie kognicji sądów administracyjnych, przytaczając w całości treść art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. W wyznaczonym terminie skarżący złożył pismo z dnia 18 stycznia 2020 r. (k. 81), w którym podał swój nr PESEL i wskazał w szczególności, że przedmiot bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania przez Wojewodę Świętokrzyskiego dotyczy naruszenia art. 65 § 1 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. - tj. niezasadne uwzględnienie przez Wojewodę Świętokrzyskiego wniosku Zarządu Dróg Powiatowych w Starachowicach z dnia 16 września 2013 r. z uwagi na okoliczność, iż Wojewoda Świętokrzyski nie był organem właściwym w sprawach zaliczenia dróg do kategorii dróg publicznych, ustalania ich przebiegu czy zmiany kategorii dróg oraz naruszenia art. 28 k.p.a. przez organ - Zarząd Dróg Powiatowych w Starachowicach z uwagi na okoliczność, że nie był stroną w sprawie przed Wojewodą Świętokrzyskim znak: IN.X.7533.132.2013, albowiem sprawa dotyczyła decyzji Wójta Gminy w Pawłowie z dnia 21 kwietnia 1997 r. znak: GPiB/7351/13/97 w części dotyczącej decyzji Wójta Gminy w Pawłowie z dnia 8 czerwca 1996 r. w sprawie ustalonych warunków zabudowy i zagospodarowania terenu działki nr ewid. [...] tj. sporządzonego planu projektu zagospodarowania z podziałem na działki o nr ewid. [...]. W wykonaniu zarządzenia z dnia 18 lutego 2020 r. skarżący został ponownie wezwany do jednoznacznego wskazania przedmiotu skargi - w terminie 7 dni pod rygorem jej odrzucenia, tj. czy skarga dotyczy bezczynności Wojewody Świętokrzyskiego (jeśli tak, podane przedmiotu tej bezczynności) lub czy skarga dotyczy przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnego przez Wojewodę Świętokrzyskiego (jeśli tak, wskazania przedmiotu postępowania, w którym organ dopuścił się tej przewlekłości). W odpowiedzi na powyższe wezwanie udzielonej pismem z dnia 27 lutego 2020 r. (k. 120) skarżący wskazał podobnie jak w poprzednim piśmie z dnia 18 stycznia 2020 r., że przyczyną bezczynności oraz przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnego przez Wojewodę Świętokrzyskiego jest podział działki nr ewid. [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Na wstępie podnieść należy, że Sąd zobowiązany jest w pierwszej kolejności do zbadania z urzędu dopuszczalności skargi, ustalając, czy nie zachodzi jedna z przesłanek do jej odrzucenia wymienionych enumeratywnie w art. 58 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) zwanej dalej "p.p.s.a.". Zgodnie z art. 57 § 1 p.p.s.a. skarga powinna czynić zadość wymaganiom pisma w postępowaniu sądowym, a ponadto zawierać wskazanie zaskarżonej decyzji, postanowienia, innego aktu lub czynności, oznaczenie organu, którego działania, bezczynności lub przewlekłego postępowania skarga dotyczy, określenie naruszenia prawa lub interesu prawnego. Z kolei stosownie do art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 oraz z 2019 r. poz. 60, 730, 1133 i 2196), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz. 900, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2019 r. poz. 768, 730, 1520, 1556 i 2200), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Pomimo, że skarżący w odpowiedziach na wezwania Sądu ostatecznie sprecyzował, że skarga dotyczy bezczynności oraz przewlekłego prowadzenia postępowania przez Wojewodę Świętokrzyskiego, to jednak trudno na podstawie pism strony z dnia 18 stycznia 2020 r. oraz z dnia 27 lutego 2020 r., a także przedstawionych w tych pismach załączników ustalić, czego (jakiego postępowania) faktycznie dotyczy zakwestionowana bezczynność, czy też przewlekłe prowadzenie postępowania. Za niewystarczające w tym względzie należy uznać odesłanie przez stronę do załączonych do pisma decyzji, m.in. decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 19 kwietnia 2018 r. oraz decyzji Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 14 czerwca 2011 r. - które dotyczą różnych rozstrzygnięć wydanych w odmiennych przedmiotowo sprawach. Mianowicie, decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego dotyczy odmowy stwierdzenia przez Wojewodę Świętokrzyskiego nieważności decyzji Wójta Gminy Pawłów z dnia 21 kwietnia 1997 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej W i R.M. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego gospodarczego oraz ogrodzenia od strony drogi gminnej na działce nr ewid. [...]. Z kolei decyzja Wojewody Świętokrzyskiego dotyczy stwierdzenia, że nieruchomość położona w obrębie [...]znajdująca się w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa, stała się z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa własnością Powiatu Starachowickiego. Ponadto, zauważyć należy, że w dalszej części wyżej wskazanych pism, skarżący powołuje jedynie szereg rozmaitych postępowań, w których był stroną, a które prowadziły różne organy administracji oraz przytacza okoliczności związane z wymianą jego korespondencji. Tym samym, pomimo dwukrotnego wezwania do uzupełnienia skargi poprzez wskazanie przedmiotu zarzucanej bezczynności lub przedmiotu przewlekłego prowadzenia postępowania autor skargi powyższego nie wyjaśnił w sposób jednoznaczny, umożliwiający Sądowi zidentyfikowanie przedmiotu sprawy, a następnie dokonanie kontroli działalności administracji publicznej zgodnie z kognicją sądów administracyjnych określoną w art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. W rezultacie treść pism R.M. z dnia 18 stycznia 2020 r. oraz z dnia 27 lutego 2020 r. nie pozwala na oznaczenie przedmiotu skargi - wobec czego nie jest możliwe nadanie skardze dalszego biegu. Należy przy tym podzielić pogląd wyrażany w orzecznictwie, że Sąd nie może domyślać się, jaki konkretnie akt lub czynność (bądź jego brak) jest przedmiotem skargi, ani też sam dokonywać jego wyboru, gdyż to obowiązkiem skarżącego jest dokładne i jednoznaczne wskazanie przedmiotu zaskarżenia (por. postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 14 maja 2012 r. o sygn. akt II SAB/Op 12/12, dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Odnosząc się do przytoczonego przez stronę szeregu rozmaitych postępowań prowadzonych na przestrzeni ostatnich 24 lat przed różnymi organami (Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach, Wójt Gminy Pawłów, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, Wojewoda Świętokrzyski, Starosta Starachowicki, Prokuratura Rejonowa w Kielcach-Wschód) należy podkreślić, że sądy administracyjne nie są właściwe do tego, aby "kompleksowo", w jednym postępowaniu sądowym, rozstrzygać wszystkie kwestie sporne pomiędzy obywatelem a organem (organami) administracji publicznej, u podstaw których leży niekorzystny dla strony sposób załatwienia jej sprawy przez organ w ramach różnych postępowań administracyjnych. Przedmiotem skargi do sądu administracyjnego, także w zakresie bezczynności bądź przewlekłego prowadzenia postępowania, może być bowiem tylko jedno, konkretne postępowanie administracyjne w którym organ w ustawowo określonym terminie nie podejmuje czynności i nie załatwia sprawy w formie procesowej przewidzianej prawem (mamy wówczas do czynienia z bezczynnością) lub też czynności podejmuje, jednak mają one charakter pozorny i nie zmierzają do załatwienia sprawy (przewlekłe prowadzenie postępowania). Obowiązek zindywidualizowania takiego postępowania - w sposób umożliwiający kontrolę sądowoadministracyjną leży jednak po stronie skarżącego, gdyż Sąd nie może decydować za stronę o przedmiocie sprawy ani o zakresie zaskarżenia. W tym stanie rzeczy, wszystkie przytoczone wyżej okoliczności uzasadniają odrzucenie skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a., to jest z uwagi na nieusunięcie przez skarżącego braków formalnych poprzez brak wskazania - w odpowiedni sposób - przedmiotu bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnego.