II SAB/Ke 89/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Armański Sędziowie Sędzia WSA Beata Ziomek Sędzia WSA Sylwester Miziołek (spr.) po rozpoznaniu w dniu 3 grudnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi [...] Spółka Akcyjna we W. na bezczynność Wojewody Świętokrzyskiego w przedmiocie wydania zezwolenia na pracę cudzoziemca oddala skargę. W dniu 9 września 2025 r., [...] Spółka Akcyjna we W. (dalej: strona, pracodawca, skarżąca), reprezentowana przez pełnomocnika, wniosła skargę na bezczynność oraz niezałatwienie sprawy w terminie przez Wojewodę (dalej: organ) w zakresie wydania zezwolenia na pracę typu A dla [...] zarzucając organowi naruszenie: - art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i art. 36 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym oraz poprzez nie zawiadomienie stron o zwłoce w załatwieniu sprawy, jak również nie wskazania nowego terminu jej załatwienia, oraz przewlekłość postępowania, gdyż podejmowane przez organ czynności procesowe miały charakter czynności pozornych, nieistotnych dla załatwienia sprawy. Tym samym organ nie dochował należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by skończyło się ono w rozsądnym terminie w sposób zgodny z prawem. Wskazując na powyższe skarżąca wniosła o: - zobowiązanie Wojewody do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi; - przyznaniu skarżącemu na podstawie art. 149 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935), zwanej dalej p.p.s.a. od organu sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 156 § 6 p.p.s.a., ewentualnie wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a w maksymalnej wysokości określonej w art.154 § 6 p.p.s.a; - wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a w maksymalnej wysokości określonej w art.154 § 6 p.p.s.a; - zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącego według norm przepisanych w tym kosztów zastępstwa procesowego w podwójnej wysokości, opłaty sądowej oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. W uzasadnieniu skargi, skarżąca podała, że 10 czerwca 2025 r. złożyła wniosek o wydanie zezwolenia na pracę typu A dla [...]. Skarżąca przyznała w skardze, że wniosek nie zawierał wszystkich dokumentów koniecznych do wydania rozstrzygnięcia w sprawie, jednak wskazała, że wszczęcie postępowania następuje także w wyniku złożenia wniosku niekompletnego. Skarżąca wskazała, że przyczyna przewlekłości i bezczynności leżała wyłącznie po stronie organu, a termin do załatwienia sprawy został wielokrotnie przekroczony uwzględniając uchybienia organu miał on miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem skarżącej przekroczenie ustawowego maksymalnego terminu załatwienia sprawy przez organ było znaczne i niezaprzeczalne, przy czym pozbawione racjonalnego uzasadnienia organu jest powtarzane od 2014 roku twierdzenie o brakach kadrowych. Uzasadniając natomiast zasądzenia sumy pieniężnej skarżąca wskazała, że ponosi realne straty w postaci braku możliwości prowadzenia działalności gospodarczej. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej, względnie z uwagi na nadużycie przez skarżącą prawa do sądu. Organ w uzasadnieniu odpowiedzi na skargę przyznał, że 10 czerwca 2025 r. wpłynął wniosek strony o udzielenie zezwolenia na pracę typu A dla [...]. Wniosek zawierał braki formalne, które strona uzupełniła bez wezwania organu w dniu 20 czerwca 2025 r. Organ wskazał, że w dniu 1 czerwca 2025 r. weszły w życie przepisy ustawy z dnia 20 marca 2025 r. o warunkach dopuszczalności powierzenia pracy cudzoziemcom na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, wprowadzając obowiązek składania wniosków wyłącznie za pośrednictwem systemu teleinformatycznego, który w pierwszym okresie nie działał prawidłowo. Organ wskazał, że w dniu 10 lipca 2025 r. zawiadomił wnioskodawcę o przedłużeniu postępowania do dnia 10 sierpnia 2025 r. W dniu 8 sierpnia 2025 r. organ stwierdził, że istnieje w obrocie prawnym inna, wcześniejsza decyzja o zezwoleniu na pracę dla [...] Po przeprowadzonych czynnościach wyjaśniających ustalono, że skarżąca tożsamy wniosek dotyczący tego samego pracownika, złożyła w październiku 2024 r. i w dniu 4 listopada 2024 r. otrzymała decyzję o wydaniu zezwolenia na pracę dla [...] do 17 listopada 2025 r. Organ wskazał, że w lutym 2025 r. strona wniosła o uchylenie decyzji wydanej w listopadzie 2024 r., ale wniosek ten nie został załatwiony. Organ podkreślił, że z uwagi na fakt, że na dzień 8 sierpnia 2025 r. funkcjonowała w obrocie prawnym decyzja o zezwoleniu na pracę typu A dla [...], organ nie mógł wydać decyzji zgodnej z żądaniem nowego wniosku. W dniu 8 sierpnia 2025 r. została przeprowadzona rozmowa pełnomocnikiem strony co do dalszego postępowania, w wyniku ustaleń pełnomocnik strony w dniu 20 sierpnia 2025 r. odpowiedział na piśmie, że cofa wniosek z lutego 2025 r. o uchylenie decyzji z listopada 2024 r. i jednocześnie poprawi wniosek dotyczący okresu na jaki podmiot powierzający wykonywanie pracy cudzoziemcowi powierzy wykonywanie pracy cudzoziemcowi we wniosku z 10 czerwca 2025 r. na 18 listopad 2025 r. – zgodnie z poczynionymi ustaleniami, bowiem bez korekty wniosku nie było możliwe wydanie nowej decyzji, o czym strona skarżąca była poinformowana. Skarżąca poprawiła wniosek w dniu 9 września 2025 r. i jednocześnie w tym samym dniu przesłała skargę na bezczynność oraz niezałatwienie sprawy w terminie. Organ wydał decyzję zgodną z żądaniem strony w dniu 10 września 2025 r. W ocenie organu nie doszło do bezczynności ani też przewlekłości postępowania w niniejszej sprawie. Organ był gotowy do wydania decyzji w przewidzianych ustawą terminach, a jej wydanie nie było możliwe wyłącznie z przyczyn formalnych, o których skarżąca była informowana na bieżąco i była świadoma, że wydanie decyzji jest uzależnione od korekty wniosku przez stronę. W ocenie Organu, skarżąca nie poniosła żadnej szkody z uwagi na wydłużony czas wydania decyzji, albowiem pracownik miał ważne zezwolenie na pracę i mógł ją podjąć w każdej chwili, czego skarżąca miała świadomość co najmniej od 8 sierpnia 2025 r. Zdaniem Organu, również żądanie sumy pieniężnej, nie jest zasadne. Organ podkreślił w odpowiedzi, że nie doszło do zaniechania rozpoznania wniosku w terminie z uwagi na problemy formalne, które należało rozwiązać, o czym strona była informowana. Dodatkowo Organ wskazał, że pełnomocnik skarżącej błędnie w skardze określił przewlekłość postępowania w niniejszej sprawie jako kilkunastomiesięczna, podczas gdy decyzja została wydana 10 września 2025 r. a wniosek wpłynął do organu 10 czerwca 2025 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 oraz art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Sąd administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 § 2 pkt 8 i pkt 9 p.p.s.a. orzeka w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (pkt 8) oraz bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (pkt 9). Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a. Zgodnie z tą regulacją sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W myśl art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Wyjaśnić trzeba, że wniesienie skargi w niniejszej sprawie nie wymagało wcześniejszego złożenia ponaglenia zgodnie z art. 53 § 2b p.p.s.a., bowiem przepis szczególny, tj. art. 10a pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 475 ze zm.), stanowi, że art. 37 k.p.a. nie stosuje się w sprawach wydania zezwolenia na pracę, o którym mowa w art. 88a- 88m. Obowiązująca od dnia 1 czerwca 2025 r. ustawa z dnia 20 marca 2025 r. o warunkach dopuszczalności powierzania pracy cudzoziemcom na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 2025 r. poz. 621), zawiera tożsamą regulację prawną, albowiem w art. 7 ust. 4 stanowi, że przepisów art. 37 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego nie stosuje się w sprawach wydania zezwolenia na pracę, o którym mowa w art. 26, art. 35, art. 40 i art. 45. Ustawodawca przesądził zatem, że wcześniejsze złożenie ponaglenia nie jest warunkiem wniesienia skargi na bezczynność organu w sprawie wydania zezwolenia na pracę cudzoziemca. Podstawę prawną rozpoznania wniosku skarżącej stanowiły przepisy ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Przepisy tej ustawy nie określają terminu załatwienia sprawy w przedmiocie zezwolenia na pracę wydawanego na wniosek podmiotu powierzającego wykonywanie pracy cudzoziemcowi, skutkiem czego należy odwołać się w tym zakresie do przepisów ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego. Stosownie do art. 35 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (§ 1); niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2); załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Zgodnie z art. 36 § 1 i 2 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy, ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. Wskazane przepisy są konsekwencją przyjęcia w Kodeksie postępowania administracyjnego szeregu zasad, w tym zasady szybkości postępowania, którą statuuje art. 12 k.p.a. Przechodząc do meritum wskazać należy, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w przewidzianym prawem terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub co prawda prowadził postępowanie, ale pomimo ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął w terminie stosownej czynności (zob. T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis, Warszawa 2005, s. 86). Celem złożenia skargi na bezczynność organu administracji publicznej jest natomiast zwalczanie nieuzasadnionego braku działania (zwłoki) w załatwianiu przez organ określonej sprawy administracyjnej. Bezczynność jest stanem obiektywnie sprawdzalnym, związanym tylko z upływem terminu określonego w ustawie albo terminu wyznaczonego przez organ na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. Przewlekłość postępowania natomiast to stan, w którym postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). Przewlekłość występuje w postępowaniu prowadzonym w sposób, który przez czas dłuższy niż wymagany do jego zakończenia i bez uzasadnionej i ważnej przyczyny nie zmierza do bezpośredniego załatwienia sprawy (art. 12 k.p.a.). Zatem bezczynność jest związana z naruszeniem terminów załatwienia sprawy, zarówno terminów określonych w ustawach, jak i wskazanych przez organ administracji na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. Natomiast przewlekłość obejmuje przypadki, w których formalnie nie dochodzi do przekroczenia terminu załatwienia sprawy (np. w związku z zastosowaniem art. 36 § 1 k.p.a.), ale organ załatwia sprawę dłużej niż powinien w świetle zasady szybkości postępowania. W sytuacji gdy strona równolegle ze skargą na bezczynność, zarzuca także w skardze przewlekłość postępowania, zadaniem Sądu staje się ponadto zbadanie, czy czynności podejmowane przez organ w toku postępowania czynności były, najogólniej rzecz biorąc, efektywne i rzeczywiście potrzebne do wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do wydania rozstrzygnięcia. W orzecznictwie wskazuje się więc przede wszystkim, że przewlekłe prowadzenie postępowania występuje, gdy organ podejmuje nieefektywne działania, które nie zmierzają do zebrania niezbędnego materiału dowodowego, ale również wówczas gdy między poszczególnymi czynnościami procesowymi organu występują nieusprawiedliwione okresy przerw. Uzasadniając skargę na przewlekłość postępowania w tej sprawie strona ograniczyła się właśnie do wskazania, że wystąpił stan przewlekłości, gdyż w jej ocenie podejmowane przez organ czynności procesowe miały charakter czynności pozornych i nieistotnych dla załatwienia sprawy. Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy, Sąd miał na uwadze, że skarżąca złożyła wniosek w dniu 10 czerwca 2025 r. w dniu 20 czerwca 2025 r. złożyła jego korektę. Organ w dniu 10 lipca 2025 r. zawiadomił stronę, że z uwagi na problemy techniczne związane z trwającymi pracami usprawniającymi działanie systemu zatrudnienia cudzoziemców decyzja zostanie podjęta w terminie późniejszym, tj. do dnia 10 sierpnia 2025 r. (k. 28). W dniu 8 sierpnia 2025 r. pracownik organu przeprowadził rozmowę z pełnomocnikiem strony informując, "że cudzoziemiec posiada już ważne zezwolenie na pracę na rzecz ZPUE na stanowisku betoniarz-zbrojarz z datą ważności do 17 listopada 2025 r.". W trakcie rozmowy zostało przez pracownika organu przedstawione dwie możliwości załatwienia sprawy: pierwsza - to zawnioskowanie o nieuchylanie zezwolenia na pracę i umożliwienie podjęcia pracy cudzoziemcowi na podstawie tegoż zezwolenia oraz dokonanie korekty obecnego wniosku poprzez zmianę okresu zatrudnienia z datą rozpoczęcia pracy od 18 listopada 2025 r., oraz druga opcja – to uchylenie zezwolenia dotychczasowego i po uprawomocnieniu się decyzji wydanie kolejnego zezwolenia. Pełnomocnik strony poinformował, że przemyśli którą opcję wybiera i zawiadomi organ ( k.20). Konsekwencją tych ustaleń było złożenie przez pełnomocnika strony w dniu 18 sierpnia 2025 r. wniosku o nieuchylanie wydanego 4 listopada 2024 r. zezwolenia na pracę typu A na okres od 18 listopada 2024 r. do 17 listopada 2025 r. dla [...] ( k.46). Natomiast w dniu 9 września 2025 r. Pełnomocnik strony w dniu 9 września 2025 r. złożył korektę wniosku o wydanie zezwolenia na pracę cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oznaczając okres na jaki podmiot powierzający wykonywanie pracy cudzoziemcowi powierzy wykonywanie pracy cudzoziemcowi: od 18 listopada 2025 r. do 17 listopada 2028 r. (k.22-24). Wojewoda w dniu 10 września 2025 r. wydał zezwolenie na pracę cudzoziemca na rzecz podmiotu powierzającego pracę cudzoziemcowi na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (typu A) nr [...]/2025 dla [...] Mając na uwadze powyższe, Sąd ocenił, że skarga na bezczynność organu w sprawie z wniosku skarżącej o wydanie decyzji zezwalającej na pracę cudzoziemca okazała się nie uzasadniona. Wniosek pierwotny został złożony 10 czerwca 2025 r., następnie korekta w dniu 20 czerwca 2025 r., w dniu 10 lipca 2025 r. został przedłużony termin do załatwienia sprawy do dnia 10 sierpnia 2025 r. Tak więc zarzut sformułowany w skardze, że organ nie dopełnił obowiązku określonego w art. 36 k.p.a był nie w pełni zasadny. Wprawdzie po tym terminie organ nie zawiadomił strony o kolejnym przedłużeniu terminu, to nie mniej cały czas był w kontakcie z pełnomocnikiem strony od dnia 8 sierpnia 2025 r. tj. od rozmowy co do dalszego procedowania w sprawie i w następstwie działań strony najpierw co do cofnięcia wniosku o uchylenie dotychczasowego zezwolenia ( w dniu 18 sierpnia 2025 r.) a następnie w wyniku złożenia korekty wniosku w dniu 9 września 2025 r. następnego dnia tj. 10 września 2025 r. wydał przedmiotowe zezwolenie. Wydanie decyzji w dniu 10 września 2025 r. nastąpiło wprawdzie po wniesieniu skargi na bezczynność przez stronę w dniu 9 września 2025 r., ale jak wynika z kolejności zdarzeń bez zwłoki po złożeniu korekty wniosku. Reasumując, w chwili wniesienia skargi na bezczynność niewątpliwie decyzja nie była wydana, ale bez winy organu, a jednocześnie jak wskazano wyżej, jej wydanie w dniu 10 września 2025 r., nastąpiło bezpośrednio po złożeniu prawidłowego wniosku przez stronę. Strona skarżąca uzasadniając skargę w zakresie przewlekłości ograniczyła się natomiast do wskazania, że w jej ocenie "wystąpiła także przewlekłość postępowania, gdyż podejmowane przez organ czynności procesowe miały charakter czynności pozornych, nieistotnych dla załatwienia sprawy". Z przedstawionych wyżej powodów, Sąd ocenił, że wskazana przez skarżącą argumentacja nie odnosi się do okoliczności tej konkretnej sprawy, albowiem organ nie pozostawał bezczynny, nie podejmował po wpływie wniosku czynności pozornych, a całe postępowanie od momentu wyjaśnienia faktycznego stanu trwało miesiąc czasu. Również wskazanie przez stronę w skardze, że termin do załatwienia sprawy został wielokrotnie przekroczony nie polega na prawdzie i dowodzi, że nie odnosi się do tej konkretnej sprawy. Podobnie wygląda sytuacja z zarzutem, że od 2014 roku organ miał zasłaniać się w niezałatwieniu spraw brakami kadrowymi, analiza akt administracyjnych sprawy dowodzi, że również to twierdzenie nie odnosi się do tej konkretnej sprawy. Sąd uznał, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie można mówić o bezczynności organu jak również o przewlekłym prowadzenia postępowania, a tym samym żądanie wymierzenia grzywny i przyznanie sumy pieniężnej skarżącej było nie zasadne. Skoro zatem podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a.