II SAB/Ke 92/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza Sędzia WSA Agnieszka Banach (spr.) po rozpoznaniu w dniu 16 października 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi J. M. na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Burmistrza Miasta i Gminy do rozpatrzenia wniosku J. M. z 14 lipca 2024 r., w terminie 14 dni od daty zwrotu organowi akt sprawy wraz z odpisem prawomocnego wyroku; II. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Burmistrza Miasta i Gminy na rzecz J. M. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. J. M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę z 5 sierpnia 2024 r. na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy. Wskazał, że pomimo złożenia 14 lipca 2024 r. za pomocą poczty elektronicznej na adres: [email protected] wniosku o udostępnienie informacji publicznej - organ do dnia złożenie skargi - nie udostępnił mu żądanej informacji publicznej dotyczącej projektu organizacji ruchu dla dróg gminnych na terenie P. . Skarżący zarzucił organowi naruszenie: 1. art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej poprzez błędne zastosowanie polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek; 2. art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej ("u.d.i.p.") w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacja, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek, poprzez błędne zastosowanie polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że wynikającym z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. termin do udostępnienia informacji upłynął z dniem 29 lipca 2024 r. Projekt organizacji ruchu stanowi informację publiczną, a Burmistrz Miasta i Gminy pełni funkcję zarządcy dróg gminnych. Wobec powyższego skarżący wniósł o zobowiązanie organu do załatwienia wniosku z 14 lipca 2024 r. oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego. W piśmie z 6 sierpnia 2024 r. organ udzielił skarżącemu odpowiedzi, wskazując, że projekty organizacji ruchu dla dróg gminnych na terenie gminy P. były wykonane w wersji PDF i utraciły swoją ważność, w związku z tym nie mogą być przesłane zgodnie z jego wnioskiem. W odpowiedzi na skargę z 8 sierpnia 2024 r. Burmistrz wniósł o jej oddalenie. Podniósł, że skarżący nie wskazał, że żąda udzielenia odpowiedzi w trybie dostępu do informacji publicznej, a jego wniosek został załatwiony w terminie 30 dni pismem organu z 6 sierpnia 2024 r., zgodnie z art. 35 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: W pierwszej kolejności trzeba wyjaśnić, że zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 935), zwanej dalej "p.p.s.a.", sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Sytuacja taka miała miejsce w rozpoznawanej sprawie i stąd orzeczenie zapadło na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty i czynności wskazane w art. 3 § 2 pkt 1 - 7 i § 3 p.p.s.a, a także, jak wynika z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., na bezczynność organów administracji publicznej lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a tej ustawy. Zakres badania przez sąd sprawy ze skargi na bezczynność organu administracji publicznej sprowadza się w pierwszym rzędzie do rozważenia, czy w ustalonym stanie faktycznym na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek wydania aktu lub dokonania czynności kończących postępowanie oraz wyjaśnienia, jakie terminy określa ustawodawca do załatwiania spraw określonego rodzaju. Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (test jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 902, zwana dalej "u.d.i.p."), wprowadziła definicję legalną "informacji publicznej", przez którą należy rozumieć, zgodnie z art. 1 ust. 1, "każdą informację o sprawach publicznych". Przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p. zawiera przykładowe wyliczenie rodzajów informacji publicznej podlegających udostępnieniu. W doktrynie zasadnie wskazuje się, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (zob. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa NSA, Toruń 2002, s. 28-29). Wniosek skarżącego o udostępnienie informacji publicznej dotyczył projektu organizacji ruchu dla dróg gminnych na terenie P. , a zatem materii, która dotyczy każdej osoby jako uczestnika ruchu drogowego. Sprawę organizacji ruchu na drogach, choćby z uwagi na powszechny zakres jej oddziaływania, należy zatem kwalifikować jako sprawę z zakresu informacji publicznej. Informacja ta jest bowiem nieodłącznym elementem życia publicznego, rzutującym na życie każdego, komu przyjdzie korzystać z ruchu drogowego w miejscu objętym projektem organizacji ruchu (por. wyrok WSA w Rzeszowie z 21 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SAB/Rz 34/21). Burmistrz Miasta i Gminy - jako organ władzy publicznej - był podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.), a udzielenie przedmiotowej informacji odbywa się na zasadach i w trybie określonych przepisami u.d.i.p. Organ podniósł, że skarżący nie wskazał, że żąda udzielania odpowiedzi w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, a zatem jego wniosek został załatwiony w trybie art. 35 k.p.a., pismem organu z 6 sierpnia 2024 r. W świetle art. 10 ust. 1 i 2 oraz art. 14 ust. 1 u.d.i.p. nie budzi wątpliwości, że warunkiem powstania po stronie organu władzy publicznej obowiązku udostępnienia określonej informacji publicznej jest skuteczne złożenie wniosku. Nie dotyczy to jedynie informacji, które z mocy prawa podlegają publikacji w Biuletynie informacji Publicznej lub centralnym repozytorium. Skuteczne złożenie wniosku o udostępnienie informacji publicznej inicjuje postępowanie, w ramach którego organ zobowiązany jest w pierwszej kolejności ocenić charakter żądanej informacji pod kątem uznania jej za informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., a następnie, w razie uznania żądanej informacji za publiczną, informację tę udostępnić bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem (art. 13 ust. 1 w zw. z art. 14 ust. 1 u.d.i.p. - z zastrzeżeniem art. 13 ust. 2, art. 14 ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p.), lub w tym terminie wydać na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. decyzję o odmowie jej udostępnienia, bądź też - w razie uznania, że żądana informacja nie spełnia kryteriów informacji publicznej, lub, że jest ona dostępna w innym trybie (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.), powiadomić wnioskodawcę, że w przypadku jego żądania przepisy u.d.i.p. nie znajdują zastosowania. Skuteczność zgłoszenia żądania udostępnienia informacji publicznej nie może być przy tym oceniana według reguł obowiązujących w klasycznym postępowaniu administracyjnym. Ustawa o dostępie do informacji publicznej odsyła do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego jedynie w odniesieniu do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji (art. 16 u.d.i.p.). We wcześniejszym etapie postępowanie w przedmiocie udzielenia informacji publicznej jest natomiast postępowaniem odformalizowanym, a przepisy u.d.i.p. nie wskazują jakichkolwiek wymagań formalnych wniosku - poza utrwaleniem go w formie pisemnej. Wniosek o udzielenie informacji publicznej może więc przybrać każdą formę, o ile wynika z niego w sposób jasny, co jest przedmiotem wniosku. Za wniosek pisemny uznawać należy również przesłanie zapytania pocztą elektroniczną. Wobec braku szczególnych wymagań formalnych wniosku o udostępnienie informacji publicznej, o istocie takiego wniosku rozstrzygać winna jego treść. W żaden sposób nie dyskwalifikuje natomiast kwalifikacji wniosku, jako wniosku o udostępnienie informacji publicznej, brak wskazania, że wniosek skierowany został w trybie i na zasadach przewidzianych w u.d.i.p. (por. wyrok NSA z 4 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 1621/16). Mając na uwadze, że przedmiotem wniosku w niniejszej sprawie była typowa informacja o sprawach publicznych (czego zresztą organ nie kwestionuje), uznać należy, że już na tej podstawie organ zobowiązany był przedmiotowy wniosek załatwić w trybie i na zasadach określonych przepisami u.d.i.p. W niniejszej sprawie wniosek o udzielenie informacji publicznej wpłynął do organu 15 lipca 2024 r., organ zaś nie udostępnił skarżącemu żadnej informacji, o którą wnosiła strona. W tej sytuacji o bezczynności organu można mówić od momentu wpływu do organu wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Nie jest bezskuteczny zarzut bezczynności z uwagi na skierowaną do skarżącego pismem z 6 sierpnia 2024 r. odpowiedź organu na powyższy wniosek. Należy zaznaczyć, że okoliczność ta nie stanowi o rozpatrzeniu wniosku strony nawet przy przyjęciu, że nastąpiła po upływie terminu z u.d.i.p. Okoliczność, że projekty organizacji ruchu dla dróg gminnych na terenie gminy P. utraciły swoją ważność, nie zmienia faktu, że żądane projekty stanowią informację publiczną. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie ogranicza możliwości wnioskowania o dostęp do materiałów archiwizowanych. Okoliczność, że organ przekazuje wytworzone w wyniku swojej działalności dokumenty do zasobu archiwalnego, nie oznacza, że podmiot posiadający dokument obejmujący informację publiczną, zwolniony jest z obowiązku rozpoznania wniosku o udostępnienie tych dokumentów w trybie u.d.i.p. (por. wyrok WSA w Warszawie z 13 lipca 2023 r. II SAB/Wa 179/23). Z wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej nie wynika, z jakiego okresu mają pochodzić projekty organizacji ruchu dla dróg gminnych na terenie P. . Nadto z udzielonej skarżącemu odpowiedzi na ten wniosek nie wynika, że organ żądanymi projektami organizacji ruchu nie dysponuje, a jedynie treść tej odpowiedzi wskazuje, że utraciły one swoją ważność. Trzeba zwrócić uwagę na treść § 9 ust. 3 i ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 784), gdzie wskazano, że w przypadku zmiany stałej organizacji ruchu projekt poprzedniej organizacji ruchu przechowuje się nie krócej niż 2 lata od daty wprowadzenia nowej organizacji ruchu (ust. 3) oraz, że projekty czasowych organizacji ruchu przechowuje się nie krócej niż przez 2 lata od daty przywrócenia stałej organizacji ruchu (ust. 4). Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że żądana we wniosku z 14 lipca 2024r. informacja stanowi informację publiczną, a nie udostępniając jej (bądź nie wydając decyzji odmownej), skoro nie wynika z udzielonej odpowiedzi że organ tej informacji nie posiada, Burmistrz pozostaje w bezczynności. Z tego powodu, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., Sąd zobowiązał organ w punkcie I sentencji wyroku do rozpatrzenia ww. wniosku w terminie 14 dni od daty zwrotu organowi akt sprawy wraz z odpisem prawomocnego wyroku (pkt I wyroku). Jednocześnie na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności w zakresie opisanym w punkcie I wyroku, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II wyroku). Orzekając w zakresie uregulowanym w przepisie art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd uwzględnił, że rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ terminów załatwienia sprawy, gdyż wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne (por. m.in. wyroki: WSA w Białymstoku z dnia 11 maja 2017 r., sygn. akt II SAB/Bk 38/17; WSA w Łodzi z dnia 20 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SAB/Łd 13/17 oraz WSA w Krakowie z dnia 22 marca 2017 r., sygn. akt II SAB/Kr 35/17). Rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez wątpliwości i wahań, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy można powiedzieć, że prawo naruszono w sposób oczywisty (por. wyrok NSA z dnia 26 lutego 2016 r., sygn. akt I OSK 2451/14). Oceny sposobu prowadzenia postępowania pod kątem bezczynności należy dokonywać mając na uwadze zindywidualizowane okoliczności sprawy (por. wyrok NSA z 17 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 652/15), co nakazuje uwzględniać m.in. stopień zaniedbań ze strony organu i naruszenia terminów załatwienia sprawy, obiektywną sytuację w jakiej działa oraz sposób zachowania tak organu, jak i strony. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania przez organ jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosku strony i jawnego natężenia braku woli załatwienia sprawy. Taka szczególna sytuacja w sprawie nie zaistniała. Organ zareagował na wniosek skarżącego, prezentując określone w piśmie z 6 sierpnia 2024 r. stanowisko. Nieudzielenie informacji było zatem wynikiem przyjęcia pewnej argumentacji prawnej, zaprezentowanej następnie w odpowiedzi na skargę, nie zaś wynikiem złej woli czy oczywistego lekceważenia obowiązków. O kosztach postępowania, na które złożyła się kwota wpisu w wysokości 100 zł, orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. (pkt III wyroku).