II SAB/Ke 96/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza Sędzia WSA Agnieszka Banach (spr.) po rozpoznaniu w dniu 16 października 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi "Uzdrowiska S. Z. " M. C. . S. Spółka jawna w S. Z. na bezczynność Wójta Gminy S.-Z. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Wójta Gminy S.-Z. do rozpatrzenia wniosku "Uzdrowiska S. Z. " M. Cz. Sztuk Spółka jawna w S. Z. z 14 lutego 2024 r., w terminie 14 dni od daty zwrotu organowi akt sprawy wraz z odpisem prawomocnego wyroku; II. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Wójta Gminy S.-Z. na rzecz "Uzdrowiska S. Z. " M. C. . S. Spółka jawna w S. Z. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. "Uzdrowisko S. Z. " M. C.. S. spółka jawna w S. Z. (zwana dalej "Spółką") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę z 24 lipca 2024 r. na bezczynność Wójta Gminy S.-Z. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie: 1) art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych (dalej "MPPOiP") w zakresie w jakim przepis ten stanowi o prawie do swobodnego wyrażania opinii obejmującego swobodę poszukiwania, otrzymywania i rozpowszechniania wszelkich informacji i poglądów, bez względu na granice państwowe, ustnie, pismem lub drukiem, w postaci dzieła sztuki bądź w jakikolwiek inny sposób według własnego wyboru, poprzez jego niezastosowanie oraz nieudostępnienie na wniosek informacji podlegającej udostępnieniu, co doprowadziło do nieuzasadnionego ograniczenia prawa człowieka do informacji; 2) art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji podlegającej udostępnieniu na wniosek; 3) art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji do publicznej ("u.d.i.p.") w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacja, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub portalu danych, jest udostępniana na wniosek, a podmiot jest zobowiązany w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku do udostępnienia informacji lub poinformowania wnioskodawcy o przedłużeniu terminu potrzebnego na rozpatrzenie wniosku, poprzez jego niezastosowanie i nieudostępnienie informacji w zakreślonym ustawowo terminie. W oparciu o powyższe zarzuty Spółka wniosła o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, zobowiązanie organu do załatwienia wniosku niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wyroku, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu skarżąca wyjaśniła, że 15 lutego 2024 r. złożyła do organu wniosek o udostępnienie informacji, cyt.: "Udostępnienie sprawozdań finansowych przedstawiających zestawienie kosztów poniesionych w związku z zarządzaniem obiektem "[...]" oraz wysokości uzyskanych wpływów z opłat - dokument wskazany w § 13 pkt 8 umowy koncesji na roboty budowlane nr [...] Prosimy o udostępnienie wszystkich sprawozdań finansowych". Jako sposób i formę udostępnienia ww. informacji wskazano udostępnienie skanów lub kserokopii żądanych dokumentów. Jak podała Spółka, w odpowiedzi na wniosek z 28 lutego 2024 r. organ stwierdził, że jego przedmiotem nie jest informacja podlegająca udostępnieniu i do dnia złożenia skargi żądana informacja nie została udostępniona. Zdaniem organu, informacja ta stanowi bowiem tajemnicę przedsiębiorstwa - spółki M. H.. Skarżąca podniosła, że wniosek o udzielenie dostępu do informacji dotyczył Umowy koncesji na roboty budowlane nr [...] zawartej pomiędzy Gminą S. Z. a spółką M. H.. W myśl § 13 pkt 8 tej umowy w okresie eksploatacji obiektu koncesjonariusz będzie corocznie przedstawiać koncesjodawcy sprawozdanie finansowe przedstawiające zestawienie kosztów poniesionych w związku z zarządzaniem obiektu i wysokość uzyskanych wpływów z opłat. W ocenie skarżącej, przedmiotem wniosku była informacja podlegającej udostępnieniu w trybie u.i.d.p. Działalność prowadzona przez spółkę M. H. powinna być na bieżąco kontrolowana przez Gminę, która powinna otrzymywać dokumenty określone w umowie koncesji. Spółka dodała, że stanowisko organu jest wewnętrznie sprzeczne - z jednej strony organ uważa, że nie mamy do czynienia z informacją publiczną, a z drugiej, że nie zostanie ona udostępniona ze względu na tajemnicę przedsiębiorstwa. Skarżąca podniosła, że tajemnicą przedsiębiorstwa nie jest informacja dotycząca umów zawartych z jednostkami sektora finansów publicznych, gdyż takie informacje objęte są zasadą jawności i dostępne w trybie dostępu do informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę z 21 sierpnia 2024 r. Wójt nie zgodził się ze stanowiskiem skarżącej. Wskazał w szczególności, że o zakwalifikowaniu określonej informacji, jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu ustawy, decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji. Zdaniem organu, żądany przez Spółkę dokument nie jest dokumentem urzędowym, lecz dokumentem prywatnym, stanowi element gromadzenia i wymiany informacji pomiędzy stronami umowy koncesji, jednak nie pochodzi od organu, który nie ma wpływu na jego treść - dokument ten nie stanowi stanowiska organu. Dane pozyskane ze sprawozdań finansowych koncesjonariusza przedstawiają zestawienie kosztów poniesionych w związku z zarządzaniem obiektu i wysokość uzyskanych wpływów z opłat - dokument ten nie zawiera informacji publicznej, stanowi zaś o wynikach finansowych koncesjonariusza umowy i trudno wskazać, jaki byłby cel jego udostępnienia podmiotowi trzeciemu. Mając na uwadze powyższe organ stwierdził, że prawidłowo zakwalifikował wniosek Spółki jako żądanie udostępnienia dokumentu prywatnego nie stanowiącego informacji publicznej i jako takiego - nie podlegającego udostępnieniu, a co za tym idzie nie pozostawał w bezczynności. Dodał, że w takiej sytuacji nie jest wymagane wydanie decyzji odmownej i wystarczy zachowanie formy pisemnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: W pierwszej kolejności trzeba wyjaśnić, że zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 935), zwanej dalej "p.p.s.a.", sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Sytuacja taka miała miejsce w rozpoznawanej sprawie i stąd orzeczenie zapadło na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Stosownie do art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty i czynności wskazane w art. 3 § 2 pkt 1 - 7 i § 3 p.p.s.a., a także, jak wynika z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W przypadku skargi na bezczynność organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej nie jest przy tym konieczne uprzednie wezwanie do usunięcia naruszenia prawa lub obecnie ponaglenie. Uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania na podstawie art. 149 § 1 pkt 1, 2 i 3 p.p.s.a., Sąd: - zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; - zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; - stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W myśl art. 149 § 1a p.p.s.a., jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w danej sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, czy innego aktu. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność ta została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu w jego podjęciu, ani stopień przekroczenia terminu załatwienia sprawy. Te okoliczności będą miały jedynie znaczenie przy ocenie charakteru stanu zwłoki, a więc czy przybrała ona postać rażącego naruszenia prawa. Z art. 13 u.d.i.p. wynika że udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (ust. 1) a jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot zobowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). Wniosek o udzielenie informacji publicznej powinien być załatwiony albo przez udzielenie żądanych informacji (w formie czynności materialno-technicznej) albo przez wydanie decyzji o odmowie jej udostępnienia na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. albo przez zawiadomienie wnioskodawcy, że żądana informacja nie może być udzielona w trybie ustawy albo przez wydanie decyzji o umorzeniu postępowania w sytuacji określonej w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. i per analogiam w sytuacji określonej w art. 15 ust. 2 ustawy, gdy wnioskujący wycofa uprzednio złożony wniosek. Art. 16 ust. 1 u.d.i.p. ma przy tym zastosowanie tylko wówczas, gdy konieczna jest odmowa udzielenia informacji lub umorzenie postępowania i spełniony jest warunek przedmiotowy (informacja ma charakter informacji publicznej) i podmiotowy (podmiot jest zobowiązany do udzielenia informacji publicznej). Jeżeli zaś wnioskodawca żąda udzielenia informacji, które nie są informacjami publicznymi lub takich informacji publicznych, w stosunku do których tryb dostępu odbywa się na odrębnych zasadach, organ nie ma obowiązku wydawania decyzji o odmowie udzielenia informacji, lecz zawiadamia wnoszącego, że żądane dane nie mieszczą się w pojęciu objętym przedmiotową ustawą lub że jej przepisy nie znajdują zastosowania ze względu na odmienne tryby dostępu (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, "Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz", Wolters Kluwer 2016). W niniejszej sprawie poza sporem pozostaje, że Wójt Gminy S.-Z. jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej jako organ władzy publicznej, o jakim mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Zasadniczym punktem spornym w niniejszej sprawie było natomiast to, czy żądane przez skarżącą Spółkę informacje dotyczące sprawozdań finansowych przedstawiających zestawienie kosztów poniesionych w związku z zarządzaniem obiektem "[...]" oraz wysokości uzyskanych wpływów z opłat - dokumentów wskazanych w § 13 pkt 8 umowy koncesji na roboty budowlane nr [...] stanowią informację publiczną, a w konsekwencji, czy Wójt był zobowiązany do ich udostępnienia. Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Stosownie do treści art. 6 u.d.i.p., udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o: podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o majątku, którym dysponują (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f). Informacją publiczną jest każda informacja wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Każda informacja o środkach wydatkowanych przez organy władzy publicznej oraz podmioty wykonujące zadania publiczne stanowi więc informację publiczną podlegającą udostępnieniu w trybie omawianej ustawy. W ocenie Sądu, informacje dotyczące żądanych sprawozdań finansowych związanych z realizacją zawartej przez Gminę ww. umowy koncesji na roboty budowlane stanowią informację publiczną. Co do zasady informacje dotyczące umów zawartych z jednostkami sektora finansów publicznych objęte są zasadą jawności i dostępne w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wbrew stanowisku organu informacje te nie dotyczą udostępnienia treści dokumentu prywatnego. Chodzi bowiem o informacje, które sprawozdawane są organowi władzy publicznej w ramach realizacji umowy zawartej z jednostką samorządu terytorialnego i dokumentują [prawidłową realizację umowy. Realizowane zgodnie z tą umową zadanie było współfinansowane ze środków publicznych. Co jeszcze istotne zadanie realizowane było na nieruchomościach gminnych. Nie ma zatem wątpliwości, że wnioskowane informacje mają związek z wykonywaniem przez Gminę zadań władzy publicznej i gospodarowaniem mieniem komunalnym, a jednocześnie stanowią kwestie integralnie powiązane ze sprawami majątkowymi jednostki samorządu terytorialnego. Zauważyć także trzeba, że organ nie powołał się na fakt nieposiadania żądanej informacji. Należy zatem przyjąć, że organ jest w posiadaniu tych informacji. Zresztą z postanowień § 13 pkt 8 ww. umowy koncesji wynika jednoznacznie, że w okresie eksploatacji obiektu koncesjonariusz będzie corocznie przedstawiać koncesjodawcy sprawozdanie finansowe przedstawiające zestawienie kosztów poniesionych w związku z zarządzaniem obiektu i wysokość uzyskanych wpływów z opłat. Skoro zatem wniosek skarżącej dotyczył informacji publicznej i został skierowany do właściwego podmiotu, to odpowiedź powinna być udzielona na zasadach i w trybie określonych w ustawie, a mianowicie: - udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p.); - w przypadku uwzględnienia wniosku udostępnienie informacji publicznej następuje w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). - odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania następuje w drodze decyzji (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). W tym miejscu podkreślić trzeba, że bezczynność podmiotu obowiązanego do udostępnienia informacji publicznej zachodzi wówczas, gdy podmiot ten nie reaguje na wniosek o udostępnienie informacji w terminie przewidzianym w ustawie, tj. nie podejmuje czynności przewidzianych w powyższych przepisach i nie udostępnia informacji publicznej, ani nie wydaje decyzji odmownej w tym zakresie. W niniejszej sprawie wniosek o udzielenie informacji publicznej wpłynął do organu 15 lutego 2024 r., organ zaś nie udostępnił skarżącej żądanej w nim informacji. W tej sytuacji o bezczynności organu można mówić od momentu wpływu do organu wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Oznacza to, że organ był obowiązany stosować ogólne zasady dotyczące terminów załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej określonych w u.d.i.p. Bezspornym jest, że Wójt od daty otrzymania wniosku o udostępnienie informacji publicznej pozostaje w bezczynności co do załatwienia tego wniosku. Nie czyni bezskutecznym zarzutu bezczynności powoływanie się przez organ na skierowaną do skarżącej Spółki pismem z 28 lutego 2024 r. odpowiedź na powyższy wniosek. Należy zaznaczyć, że okoliczność ta nie mogła zastąpić obowiązku organu do ustosunkowania się - w sposób wynikający z u.d.i.p. - do wniosku strony. Okoliczność, że wnioskowane informacje mogą zawierać tajemnicę przedsiębiorcy nie zmienia charakteru tych informacji jako publicznych. Przy załatwieniu wniosku w opisanym wyżej trybie organ może rozważyć zastosowanie art. 5 ust. 2 u.i.d.p. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że żądana we wniosku z 14 lutego 2024 r. informacja stanowi informację publiczną, a nie udostępniając jej (bądź nie wydając decyzji odmownej) organ pozostaje w bezczynności. Z tego powodu, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., Sąd zobowiązał organ w punkcie I wyroku do rozpatrzenia ww. wniosku Spółki w terminie 14 dni od daty zwrotu organowi akt sprawy wraz z odpisem prawomocnego wyroku. Jednocześnie na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II wyroku). Orzekając w zakresie uregulowanym w przepisie art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd uwzględnił to, że rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ terminów załatwienia sprawy, gdyż wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne (por. m.in. wyroki: WSA w Białymstoku z dnia 11 maja 2017 r., sygn. akt II SAB/Bk 38/17; WSA w Łodzi z dnia 20 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SAB/Łd 13/17 oraz WSA w Krakowie z dnia 22 marca 2017 r., sygn. akt II SAB/Kr 35/17). Rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez wątpliwości i wahań, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy można powiedzieć, że prawo naruszono w sposób oczywisty (por. wyrok NSA z dnia 26 lutego 2016 r., sygn. akt I OSK 2451/14). Oceny sposobu prowadzenia postępowania pod kątem bezczynności należy dokonywać mając na uwadze zindywidualizowane okoliczności sprawy (por. wyrok NSA z 17 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 652/15), co nakazuje uwzględniać m.in. stopień zaniedbań ze strony organu i naruszenia terminów załatwienia sprawy, obiektywną sytuację w jakiej działa oraz sposób zachowania tak organu, jak i strony. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania przez organ jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosku strony i jawnego natężenia braku woli załatwienia sprawy. Taka szczególna sytuacja w sprawie nie zaistniała. Organ zareagował na wniosek skarżącej Spółki, prezentując określone w piśmie z 28 lutego 2024 r. stanowisko. Nieudzielenie informacji było zatem wynikiem przyjęcia pewnej argumentacji prawnej, zaprezentowanej następnie w odpowiedzi na skargę, nie zaś wynikiem złej woli czy oczywistego lekceważenia obowiązków. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. (pkt III wyroku). Na koszty te złożyły się: wpis od skargi – 100 zł, koszty zastępstwa procesowego - 480 zł ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023 r. poz. 1964).