II SO/Ke 2/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krzysztof Armański po rozpoznaniu w dniu 14 lutego 2024 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy z wniosku Prokuratora Rejonowego w Sandomierzu o wymierzenie Burmistrzowi Miasta i Gminy Koprzywnica grzywny za nieprzekazanie sądowi skargi wraz z aktami i odpowiedzią na skargę p o s t a n a w i a : wymierzyć Burmistrzowi Miasta i Gminy Koprzywnica grzywnę w kwocie 3.000 (trzy tysiące) złotych. W dniu 2 stycznia 2024 r. Prokurator Rejonowy w Sandomierzu skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach (zwanego dalej "WSA") wniosek o wymierzenie Burmistrzowi Miasta i Gminy Koprzywnica grzywny w kwocie 5.000 zł, argumentując że pomimo upływu czterech lat organ nie przekazał jego skargi do WSA wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę. W uzasadnieniu Prokurator wskazał, że prowadził postępowanie z zakresu prawa administracyjnego, dotyczące zbadania zgodności z prawem uchwały Rady Miejskiej w Koprzywnicy z 27 marca 2018 r. nr LI/215/2018 w spraw uchwalenia statutów osiedli i sołectw Gminy Koprzywnica. W ramach tego postępowania, w dniu 31 października 2019 r., Prokurator Rejonowy w Sandomierzu, działając na podstawie art. 3 § 2 pkt 5, art. 8 § 1, art. 50 § 1, art. 53 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej zwanej "p.p.s.a.") oraz art. 70 ustawy z dnia 28 stycznia 2016r. Prawo o prokuraturze, złożył skargę do WSA na ww. uchwałę z 27 marca 2018 r. nr LI/215/2018 (dowód: kserokopia skargi z potwierdzeniem nadania). Z uwagi na brak rozstrzygnięcia w sprawie ustalono w WSA, że akta sprawy wraz ze skargą nie zostały nadesłane przez organ – co potwierdzono telefonicznie w rozmowie z pracownikiem Urzędu Miasta i Gminy w Koprzywnicy. W pisemnej odpowiedzi z 17 sierpnia 2023 r. na interwencję Prokuratora Burmistrz Miasta i Gminy Koprzywnica oświadczyła, że ww. skarga została nadana do WSA 11 grudnia 2019 r., przedkładając wyciąg z księgi nadawczej. Jak wynika z kolei z ustaleń poczynionych przez Prokuratora w WSA pismo, którego dotyczy przedłożony wyciąg z księgi nadawczej, nie obejmowało skargi na ww. uchwałę, lecz skargi Gminy Koprzywnica na inny akt prawny. Natomiast na dzień udzielenia przez WSA informacji (24 listopada 2023 r.) organ samorządu terytorialnego nie nadał stosownego biegu ww. skardze. Końcowo strona wskazała, że pomimo podjętych działań nie jest w stanie uzyskać rzeczowych informacji od Gminy i nie są znane powody, dla których nie wykonano obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 p.p.s.a. Z uwagi na fakt tak długotrwałego zaniechania obowiązku przesłania akt przez organ oraz brak jakichkolwiek okoliczności usprawiedliwiających opieszałość organu skierowano niniejszy wniosek – celem zdyscyplinowania organu. W odpowiedzi na wniosek organ wniósł o jego nieuwzględnienie i umorzenie postępowania z uwagi na autokontrolę ww. uchwały – wobec czego uwzględniono skargę Prokuratora w całości. W uzasadnieniu przyznano, że 6 listopada 2019 r. do Urzędu Miasta i Gminy Koprzywnica wpłynęła skarga Prokuratora Rejonowego w Sandomierzu na ww. uchwałę z 27 marca 2018 r. nr LI/215/2018 (dowód: odpis skargi), która następnie, zgodnie z art. 54 § 2 p.p.s.a., została przekazana 11 grudnia 2019 r. (w ustawowym trzydziestodniowym terminie) do WSA przesyłką pocztową (dowód: wyciąg z książki nadawczej). Urząd Miasta i Gminy w Koprzywnicy otrzymał potwierdzenie, że przesyłka została odebrana. Twierdzenie Prokuratora co do tego, że przesyłka nie dotyczyła skargi na ww. uchwałę – podjętą jeszcze w poprzedniej kadencji – jest bezpodstawne. Jedynym dowodem na przekazanie skargi jest kopia jej nadania, Burmistrz nie może odnaleźć dowodu w postaci pisma przewodniego jak i odpowiedzi na skargę. W tej sytuacji nie można przypisać Burmistrzowi działania o nieprzekazaniu skargi. Zgodnie z orzecznictwem wymierzenie organowi grzywny jest możliwe tylko w przypadku świadomego niewypełnienia obowiązków przekazania skargi oraz przekroczenia trzydziestodniowego terminu na tę czynność. Z kolei o tym, że przesyłka w której przekazana była skarga, dotyczyła innej uchwały niż przedmiotowa, organ dowiedział się dopiero ze złożonego wniosku o wymierzenie grzywny. W 2019 r. skarga Prokuratora na uchwałę Rady Miejskiej w Koprzywnicy na akt z zakresu prawa miejscowego była jedyną i dlatego też Burmistrz oświadczyła, że nie mogło dojść do pomyłki w przesyłce. W 2019 roku nie było też żadnych innych spraw na uchwałę jak też żadnej korespondencji pomiędzy Burmistrzem a WSA. Ponadto, na sesji 28 czerwca 2023 r. Rada Miejska, po rozpatrzeniu skargi Prokuratora na zapisy dotyczące statutów osiedli i sołectw, dokonała autokontroli pierwotnej uchwały, w ten sposób że uwzględniła w całości zarzuty Prokuratora o niezgodności niektórych zapisów statutów osiedli i sołectw z prawem (dowód: uchwała nr LXXI/333/2023 z 28 czerwca 2023 r.). Po podjęciu uchwały naprawczej ww. uchwałę z 28 czerwca 2023 r. przekazano Prokuratorowi Rejonowemu w Sandomierzu przesyłką poleconą odebraną przez 17 lipca 2023 r. Dopiero po otrzymaniu uchwały zmieniającej Prokurator wystąpił pismem z 7 sierpnia 2023 r. o informację w sprawie załatwienia swojej skargi z 31 października 2019 r. W odpowiedzi z 17 sierpnia 2023r. organ poinformował, że skarga Prokuratora została przekazana przesyłką w dniu 12 grudnia 2019 r. do WSA. Ponadto, Przewodnicząca Rady Miejskiej pismem z 26 października 2023 r. poinformowała Wojewodę Świętokrzyskiego – zgodnie ze stanem faktycznym – że nie podjęła uchwały o przekazaniu skargi do WSA, ale podjęła uchwałę w trybie autokontroli mocą której uwzględnione zostały wszystkie zarzuty Prokuratora, uchylając zakwestionowane przez skarżącego zapisy uchwały. Tym samym, postępowanie sądowe w sprawie stało się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Celem autokontroli Rady Miejskiej było umożliwienie ponownej weryfikacji własnego działania bez konieczności zaangażowania WSA w ocenę jego zgodności z prawem. Z ostrożności organ podniósł fakultatywność stosowania art. 55 § 1 p.p.s.a. oraz wygórowane żądanie wymierzenia grzywny w wysokości 5.000 zł. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 54 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634), zwanej dalej "p.p.s.a.", organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi, przekazuje skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, w postaci papierowej lub elektronicznej, w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. Z kolei art. 55 § 1 p.p.s.a. stanowi, że w razie niezastosowania się do powyższego obowiązku, Sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6. Na wstępie wskazać należy, że celem grzywny, o której mowa w art. 55 § 1 p.p.s.a., jest nie tylko pełnienie funkcji dyscyplinującej, mającej na celu doprowadzenie do wykonania przez organ ciążącego na nim obowiązku procesowego, ale również funkcji represyjnej. Ta druga funkcja służy bowiem ochronie wyrażonego w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP prawa strony do rozpoznania sprawy sądowej bez nieuzasadnionej zwłoki. Nadto grzywna pełni również funkcję prewencyjną, bowiem ukaranie nią służy także zapobieganiu ewentualnym naruszeniom prawa w przyszłości, zarówno przez ukarany organ, jak i przez inne organy. W wymiarze indywidualnym ukarany organ będzie chciał uniknąć powtórzenia takiej sytuacji, choćby z uwagi na związane z tym uszczuplenie środków finansowych (por. uchwała 7 sędziów NSA z 3 listopada 2009r. sygn. akt II GPS 3/09, postanowienie NSA z 11 maja 2012 r. sygn. akt I OZ 328/12). Należy również zaznaczyć, że powołany przepis pozostawia po stronie sądu pewną dozę uznania, bowiem użyty w treści tego przepisu zwrot "może" nie wskazuje na obligatoryjny charakter grzywny w tym przypadku, a jedynie wprowadza fakultatywnie możliwość jej orzeczenia. Podkreślenia jednocześnie wymaga, że powołane przepisy przewidują wyłącznie dwa warunki, których spełnienie pozwala sądowi na wymierzenie grzywny, tj. stwierdzenie uchybienia przez organ terminowi do przekazania sądowi skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę oraz złożenie przez stronę wniosku o wymierzenie grzywny. Oznacza to, że przesłanką do wymierzenia grzywny jest sam fakt nieprzekazania sądowi administracyjnemu skargi, akt sprawy i odpowiedzi na skargę, bez względu na powody takiego stanu rzeczy (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 31 stycznia 2019 r., sygn. akt I OZ 1296/18). Wymierzając natomiast grzywnę, Sąd powinien wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności danej sprawy, w tym m.in. przyczyny niewypełnienia przez organ ciążącego na nim obowiązku (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 grudnia 2018 r. sygn. akt I OZ 930/18). Podnieść jednak trzeba, że to, jakie przyczyny spowodowały nieprzekazanie skargi sądowi, pozostaje bez znaczenia w sprawie samego wymierzenia grzywny, a może mieć jedynie wpływ na jej wysokość (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 lipca 2014 r. sygn. akt I OZ 489/14, z 23 września 2014 r. sygn. akt I OZ 759/14, z 12 stycznia 2016 r. sygn. akt I OZ 1368/15, z 12 kwietnia 2016 r. sygn. akt I OZ 335/16, z 13 lutego 2018 r. sygn. akt I OZ 1940/17, z 20 listopada 2018 r. sygn. akt II GZ 395/18, z 31 stycznia 2019 r., sygn. akt I OZ 1296/18). W rozpoznawanej sprawie okolicznością niesporną jest wniesienie przez Prokuratora Rejonowego w Sandomierzu skargi, skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, na uchwałę Rady Miejskiej w Koprzywnicy z 27 marca 2018 r. nr LI/215/2018 w sprawie uchwalenia statutów osiedli i sołectw Gminy Koprzywnica, która w dniu 6 listopada 2019 r. wpłynęła do Urzędu Miasta i Gminy Koprzywnica (k. 10 akt sądowych), jak również fakt, że sprawa z tej skargi nie została zarejestrowana w WSA. Strony różnią się natomiast stanowiskami co do faktu przekazania tej skargi do tut. Sądu. Mianowicie, wnioskodawca podnosi, że pomimo upływu czterech lat organ nie przekazał jego skargi do WSA wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, zaś organ argumentuje, iż skarga została przekazana 11 grudnia 2019 r. (w ustawowym trzydziestodniowym terminie) do WSA przesyłką pocztową. W tym zakresie organ powołuje się na kserokopię wyciągu z książki nadawczej oraz potwierdzenie nadania w dniu 11 grudnia 2019 r. przesyłki nr EE 54 892 968 5 PL do tut. Sądu za pośrednictwem Pocztex (k. 16 akt sądowych). W ocenie Sądu uwzględniając całokształt okoliczności sprawy oraz zgromadzonego materiału stanowisko organu nie może być uznane za przekonujące i wiarygodne. Z uzasadnienia wniosku Prokuratora wynika, że przed jego wniesieniem dokonywał ustaleń w WSA, z których wynika, że pismo nadane przez Urząd Miasta i Gminy w Koprzywnicy, którego dotyczy ww. wyciąg z księgi nadawczej nie obejmowało przedmiotowej skargi Prokuratora, ale skargę Gminy Koprzywnica na inny akt prawny. Sąd zweryfikował te okoliczności na podstawie pisma Przewodniczącego Wydziału Informacji Sądowej z 24 listopada 2023 r. znak: WIS.0127.17.2023, w którym w odpowiedzi na pismo Prokuratora Rejonowego w Sandomierzu z 15 listopada 2023 r. wyjaśniono, że cyt.: "do Biura Podawczego tut. Sądu w dniu 13.12.2019 r. wpłynęła korespondencja nadesłana przez Gminę Koprzywnica datowana 10.12.2019 r. zatytułowana "skarga Gminy Koprzywnica" (przesyłka nadana za pośrednictwem Kuriera Poczty Polskiej Pocztex 11.12.2019 r. EE 54 892 968 5 PL). Sprawa została zarejestrowana pod sygn. I SA/Ke 490/19 ze skargi Gminy Koprzywnica na informację Zarządu Województwa Świętokrzyskiego z 26 listopada 2019 r. nr. KC.III.432.2.29.19 w przedmiocie nieuwzględnienia protestu. W aktach przedmiotowej sprawy na k. 17 znajduje się kopia blankietu nadania przesyłki, tożsama z przedstawionym przez Burmistrza Urzędu Miasta i Gminy Koprzywnica wyciągiem z książki nadawczej". Sąd zbadał tę okoliczność także na podstawie analizy dołączonych akt sprawy o sygn. I SA/Ke 490/19 tut. Sądu. Uwzględniając powyższe wyjaśnienia nie mogła odnieść skutku argumentacja organu co do tego, że przedstawione potwierdzenie nadania przesyłki nr EE 54 892 968 5 PL z 11 grudnia 2019 r. oraz kserokopia wyciągu z książki nadawczej dotyczą przesyłki, która zawierała także skargę Prokuratora Rejonowego w Sandomierzu skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na uchwałę Rady Miejskiej w Koprzywnicy z 27 marca 2018 r. nr LI/215/2018. Przesyłka ta zawierała bowiem wyłącznie inną skargę – Gminy Koprzywnica na informację Zarządu Województwa Świętokrzyskiego z 26 listopada 2019 r. nr. KC.III.432.2.29.19 w przedmiocie nieuwzględnienia protestu (sygn. akt I SA/Ke 490/19). Dodatkowo, za potwierdzeniem stanowiska Prokuratora przemawia fakt, że organ nie mógł odnaleźć i ostatecznie nie przekazał odpowiadając na wniosek pisma przewodniego, jakie dołączono wówczas do skargi, jak i odpowiedzi na skargę. Co więcej, nie podjęto także uchwały o przekazaniu skargi do WSA (k. 24 akt sądowych). Z tych też względów Sąd uznał za niewiarygodne twierdzenia organu o przekazaniu skargi w grudniu 2019 r., a w konsekwencji stwierdził, że Burmistrz uchybił terminowi trzydziestu dni, jaki art. 54 § 2 p.p.s.a. przewiduje na przekazanie przez organ sądowi skargi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę. Żadnego wpływu na takie ustalenie nie mógł mieć fakt podjęcia uchwały "autokontrolnej" w dniu 28 czerwca 2023 r. Tego rodzaju uchwała obowiązuje i wywołuje skutek od daty jej podjęcia, natomiast ewentualne orzeczenie Sądu o stwierdzeniu nieważności uchwały odnosi skutek ex tunc, a zatem działa z mocą wsteczną. Poza tym ocena, czy skarga Prokuratora na uchwałę jest bezprzedmiotowa w świetle art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., należy wyłącznie do Sądu. Pomijając fakt, że organ owej powoływanej przez niego "autokontroli" dokonał po niespełna 4 latach (w sytuacji gdy jest ona możliwa w ciągu 30 dni od otrzymania skargi), zgodnie z art. 54 § 3 p.p.s.a. organ administracji publicznej – także w razie uwzględnienia skargi w trybie autokontroli – obowiązany jest wykonać czynności przewidziane w art. 54 § 2 p.p.s.a., a więc przekazać skargę wraz kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy sądowi administracyjnemu. W rozpatrywanym przypadku pomimo upływu ponad czterech lat od daty wniesienia skargi, organ nie przesłał jej – wraz z ww. dokumentacją – do tut. Sądu. Tak długi okres pozostawania przez Burmistrza Miasta i Gminy Koprzywnica w bezczynności co do ustawowych obowiązków, związanych z uprawnieniem Prokuratora do żądania kontroli przez sąd administracyjny legalności aktu prawa miejscowego, miał wpływ na wysokość grzywny w trybie art. 55 § 1 p.p.s.a. – którą wymierzono w kwocie 3.000 zł. Przepis art. 154 § 6, do którego odwołuje się ta ostatnia regulacja, przewiduje że grzywnę, o której mowa w § 1, wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Sąd nie skorzystał jednak z możliwości wymierzenia grzywny ani w maksymalnej wysokości, ani też w wysokości żądanej przez Prokuratora (5.000 zł), uznając że wystarczającym dla osiągnięcia celów grzywny, o jakich była mowa na wstępie niniejszych rozważań, będzie wymierzenie grzywny w wysokości 3.000 zł. Z tych wszystkich względów, mając na uwadze charakter omawianej instytucji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach stwierdził, że celowym i zasadnym jest wymierzenie organowi grzywny w wysokości orzeczonej w sentencji postanowienia na podstawie art. 55 § 1 w związku z art. 154 § 6 p.p.s.a.