4/II SA/Ka 1659/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny po rozpoznaniu na rozprawie sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 26 maja 2003 r. (...) w przedmiocie niedopuszczalności środka odwoławczego w sprawie zezwolenia na prowadzenie ośrodka szkolenia kierowców - oddala skargę. Decyzją z dnia 6 marca 2003 r. (...) Prezydent Miasta R. udzielił Agnieszce B., jako przedsiębiorcy prowadzącemu od dnia 12 marca 2001 r. działalność gospodarczą pod nazwą "T." Ośrodek Szkolenia Kierowców w R., zezwolenia na prowadzenie szkolenia kandydatów na kierowców w zakresie prawa jazdy kategorii B. Doręczenie wnioskowanej przez stronę decyzji nastąpiło w dniu 10 marca 2003 r. Pismem z dnia 18 marca 2003 r. Prokurator Rejonowy w R. zgłosił swój udział w postępowaniu administracyjnym i złożył odwołanie od powyższej decyzji. W odwołaniu domagał się jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. W uzasadnieniu podniósł, iż Agnieszka B. prowadziła po 1 stycznia 2003 r. działalność gospodarczą w zakresie szkolenia kandydatów na kierowców, pomimo iż nie posiadała wymaganego prawem zezwolenia. Takie działanie wprowadziło w błąd klientów korzystających z usług Ośrodka Szkolenia Kierowców "T." w R. i spowodowało wszczęcie postępowania przygotowawczego przez Prokuratora Rejonowego w R. w sprawie wyłudzeń na szkodę tych osób (...). Zaskarżonym postanowieniem z dnia 26 maja 2003 r. (...) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. na podstawie art. 134 Kpa stwierdziło niedopuszczalność wniesienia odwołania w przedmiotowej sprawie. W uzasadnieniu podkreśliło, że podstawowym podmiotem wyposażonym w legitymację odwoławczą jest strona postępowania /art. 127 par. 1 Kpa/, a obok strony postępowania, prawo do wniesienia odwołania od decyzji przysługuje także podmiotowi uczestniczącemu w postępowaniu na prawach strony, czyli m.in. prokuratorowi. Stosownie do treści art. 188 Kpa prokuratorowi, który bierze udział w postępowaniu w przypadkach określonych w art. 182-184 Kpa służą prawa strony. Jednakże warunkiem statusu prokuratora jako podmiotu na prawach strony jest jego "udział w postępowaniu". W przedmiotowej sprawie wniesienie odwołania przez prokuratora było uzależnione od jego udziału w postępowaniu przed organem I instancji. Zatem zdaniem organu odwoławczego niedopuszczalne jest wniesienie odwołania, jako pierwszej czynności prokuratora w postępowaniu administracyjnym. Zgodnie bowiem z przepisem art. 182 Kpa prokurator może zwrócić się do organu administracji publicznej o wszczęcie postępowania, lecz tylko wówczas, gdy przepisy pozwalają na jego wszczęcie z urzędu. Natomiast postępowanie odwoławcze oparte jest bezwzględnie na zasadzie skargowości i tylko wniosek uprawnionego podmiotu może go uruchomić. Również art. 183 par. 1 Kpa. przyznający prokuratorowi prawo udziału w każdym stadium postępowania nie rodzi zdaniem organu odwoławczego uprawnienia do wniesienia przez prokuratora odwołania jako pierwszej jego czynności w sprawie, bowiem nie można mówić w takiej sytuacji o "stadium postępowania". W tym zakresie organ odwoławczy powołał się na pogląd według którego, ze stadium postępowania mamy do czynienia wtedy, gdy już toczy się postępowanie. Skoro zatem postępowanie administracyjne toczy się od jego wszczęcia aż do momentu doręczenia lub ogłoszenia decyzji organu I instancji oraz toczy się ono od złożenia odwołania do doręczenia lub ogłoszenia decyzji ostatecznej, to z prawa prokuratora do udziału w każdym stadium postępowania nie można wyprowadzić jego legitymacji do wniesienia odwołania, bowiem postępowanie administracyjne w I instancji kończy się doręczeniem /ogłoszeniem/ decyzji i w związku z tym nie można przyjąć, że chodzi tu o włączenie się do toczącego się postępowania /Barbara Adamiak, Janusz Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1996, str. 559/. Tym samym z faktu, że Prokurator Rejonowy w R. zgłosił swój udział w postępowaniu po doręczeniu stronie decyzji organu I instancji i jednocześnie wniósł odwołanie, uznać należy, że z prawa prokuratora do udziału w każdym stadium postępowania nie można wyprowadzić jego legitymacji do wniesienia odwołania w rozpoznawanej sprawie. W skardze z dnia 27 czerwca 2003 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego Prokurator Rejonowy w R. wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia. Zarzucił mu obrazę przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 183 par. 1 Kpa w związku z art. 188 Kpa, poprzez stwierdzenie niedopuszczalności wniesienia odwołania przez Prokuratora Rejonowego z przyczyn podmiotowych, a tym samym zablokowanie drogi do merytorycznego rozpoznania odwołania od nieprawomocnej decyzji uchybiającej prawu. Na poparcie zajętego w sprawie stanowiska dodał, że prokuratorowi służy prawo udziału w każdym stadium całego procesu postępowania administracyjnego, którym jest z całą pewnością etap międzyinstancyjny. Powołał się w tej kwestii na poglądy Zbigniewa Janowicza autora komentarza do Kodeksu postępowania administracyjnego oraz Wiesława Czerwińskiego opowiadającego się za możliwością wnoszenia przez prokuratora odwołania także wówczas, gdy nie brał on udziału w postępowaniu przed organem I instancji /Prokuratura - ustawa, regulamin, inne przepisy, Toruń 1997 r./, a także niepublikowany wyrok z dnia 5 października 1999 r. NSA OZ w Rzeszowie, SA/Rz 208/99. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i powtórzył pogląd prawny powołany w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest bezzasadna. Przystępując do oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji w pierwszej kolejności wyjaśnić trzeba, iż mimo że skarga została wniesiona pod rządami ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./, to jednak podlegała rozpoznaniu w oparciu o przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270/. Konsekwencja taka wynika z przepisu art. 97 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1271 ze zm./, który stanowi, że "sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi". Bezspornym jest, iż stosownie do art. 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze /t.j. Dz.U. 1994 nr 19 poz. 70 ze zm./ zadaniem prokuratora jest strzeżenie praworządności oraz czuwanie nad ściganiem przestępstw. W celu jego realizacji Kodeks postępowania administracyjnego daje prokuratorowi trzy środki prawne służące do tego, aby postępowanie administracyjne przebiegało zgodnie z właściwymi ustawami, a podejmowane w nich rozstrzygnięcia odpowiadały obowiązującemu prawu. Są to: żądanie wszczęcia postępowania /art. 182 Kpa/, prawo zgłoszenia udziału w każdym stadium postępowania /art. 183 Kpa/ oraz sprzeciw, stanowiący nadzwyczajny środek zaskarżania decyzji ostatecznych /art. 184 Kpa/, w których wydaniu nie brał on udziału. W rozpatrywanej sprawie opierając się na art. 183 par. 1 Kpa Prokurator Rejonowy w R. w dniu 18 marca 2003 r. zgłosił udział w postępowaniu administracyjnym w stadium międzyinstancyjnym i zakwestionował nieostateczną decyzję administracyjną oraz korzystając z prawa strony, zgodnie z art. 188 Kpa wniósł w terminie odwołanie do organu I instancji. Zatem spór sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy w świetle obowiązujących przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego prokuratorowi przysługuje prawo do wniesienia odwołania w sytuacji, gdy nie brał udziału w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, a sama strona nie wniosła odwołania. W tym miejscu wskazać należy, że prokuratorowi, który bierze udział w postępowaniu w przypadkach określonych w art. 182-184 Kpa służą prawa strony /art. 188 Kpa/. Tak więc odwołując się do wykładni gramatycznej pojęcia "strony" nawiązać trzeba do treści art. 28 Kpa wskazującej, że stroną jest każdy kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Poruszona problematyka stanowi podstawę do rozważenia kwestii uprawnienia podmiotu do żądania wszczęcia postępowania administracyjnego lub do uczestniczenia w tym po stepowaniu jako strona. W piśmiennictwie prawniczym prezentowane są dwa przeciwstawne poglądy w tej sprawie. W nowszym wyrażane są poglądy nie przyznające prokuratorowi legitymacji do wniesienia odwołania /por. Barbara Adamiak, Janusz Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1996, str. 559; Małgorzata Jaśkowska, Andrzej Wróbel - Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2000 r. str. 980 poz. 6; Grzegorz Łaszczyca, Czesław Martysz, Andrzej Matan - Postępowanie administracyjne ogólne, C.H. Beck 2003 r. str. 387 poz. 487/, bowiem skoro prokurator nie brał udziału w postępowaniu pierwszoinstancyjnym to w konsekwencji tego nie może wnieść odwołania, gdyż "każde stadium postępowania" oznacza toczące się postępowanie, a nie postępowanie zakończone już nieostateczną decyzją. Przeciwstawny pogląd reprezentowany jest przez Zbigniewa Janowicza /Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze PWN, Warszawa 1999 r. str. 477 poz. 2 lit. "b" i "c"; Marek Szubiakowski, Marek Wierzbowski, Aleksandra Wiktorowska - Postępowanie administracyjne - ogólne, podatkowe i egzekucyjne, C. H. Beck, str. 245/ oraz Wiesława Czerwińskiego i opowiada się za możliwością wnoszenia przez prokuratora odwołania także wówczas, gdy nie brał on udziału w postępowaniu przed organem I instancji /Prokuratura - ustawa, regulamin, inne przepisy, Toruń 1997 r./. Powołał się w tej kwestii na poglądy Zbigniewa Janowicza autora komentarza do Kodeksu postępowania administracyjnego oraz Wiesława Czerwińskiego opowiadającego się za możliwością wnoszenia przez prokuratora odwołania także wówczas, gdy nie brał on udziału w postępowaniu przed organem I instancji /Prokuratura - ustawa, regulamin, inne przepisy, Toruń 1997 r./, a także niepublikowany wyrok NSA z dnia 5 października 1999 r. SA/Rz 208/99. Skład orzekający w przedmiotowej sprawie opowiedział się za stanowiskiem, iż prokuratorowi, który nie brał udziału w postępowaniu I instancji nie przysługuje prawo do wniesienia odwołania w sytuacji, gdy sama strona go nie zainicjowała. Za nim przemawia to, że prokuratorowi służą prawa strony, czyli staje się on podmiotem na prawach strony tylko wtedy, gdy bierze udział w postępowaniu. Oznacza to włączenie się do już trwającego postępowania, które to włączenie pozostawione jest ocenie prokuratora. Natomiast stwierdzenie istnienia przesłanek do dopuszczalności udziału prokuratora w danej sprawie podlega już ocenie organu administracji. Wprost z art. 127 Kpa wywodzi się prawo strony do wniesienia odwołania, ale w przypadku prokuratora tylko wówczas, gdy brał on udział w postępowaniu zakończonym wydaniem zaskarżonej decyzji na prawach strony /art. 188 Kpa/. Prokurator nie ma uprawnienia do wszczęcia postępowania drugoinstancyjnego, jak i międzyinstancyjnego, a jedynie może przyłączyć się do nich, gdyż prawo wszczęcia postępowania obejmuje tylko postępowanie pierwszoinstancyjne. W przeciwieństwie do postępowania prowadzonego na podstawie przepisów Kodeksu postępowania cywilnego, w którym prokurator może żądać wszczęcia postępowania w każdej sprawie /art. 7 Kpc zdanie pierwsze/, wstąpić do postępowania w każdym jego stadium /art. 60 par. 1 Kpc/ i zaskarżyć każde orzeczenie sądowe, od którego służy środek odwoławczy /art. 60 par. 2 Kpc/, w postępowaniu administracyjnym na podstawie art. 183 par. 1 Kodeksu postępowania administracyjnego prokurator może brać udział w każdym stadium postępowania wszczętego wcześniej z inicjatywy strony. Przepis art. 183 par. 1 Kodeksu postępowania administracyjnego stanowi podstawę do rozważenia kwestii udziału prokuratora w postępowaniu administracyjnym na prawach strony. Jego treść upoważnia do wniosku, że prokurator legitymuje się uprawnieniem do uczestniczenia w otwartym już wcześniej kolejnym stadium tego postępowania i dopiero wówczas może żądać czynności organu na prawach strony. Prokurator uzyskuje przymiot strony tylko w aspekcie procesowym, a nie podmiotowym. Ma uprawnienie do uczestniczenia na prawach strony w otwartym już postępowaniu instancyjnym, ale nie jest to uprawnienie do żądania wszczęcia na prawach strony międzyinstancyjnego stadium postępowania administracyjnego. W przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego brak jest normy pozwalającej na zaskarżenie decyzji organu I instancji wówczas, gdy środka nie składa strona, jak to postanowiono w art. 60 par. 1 Kodeksu postępowania cywilnego. Pozwala to na wnioskowanie a contrario o braku omawianego uprawnieniu na gruncie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. W związku z tym, na lak postawione wcześniej pytanie trzeba udzielić odpowiedzi negatywnej, gdyż udział w postępowaniu administracyjnym /art. 183 par. 1 Kpa/ oznacza przystąpienie do tego postępowania w każdym jego stadium, a zatem w postępowaniu przed organem I instancji, postępowaniu odwoławczym i tzw. postępowaniach nadzwyczajnych w dowolnym ich etapie, od momentu ich wszczęcia do dnia wydania merytorycznej decyzji w rozpoznawanej sprawie. Nietrafny jest zatem pogląd skarżącego, że organ zarówno pierwszej, juk i drugiej instancji błędnie zinterpretował art. 183 par. 1 Kpa w związku z art. 188 Kpa, poprzez stwierdzenie niedopuszczalności wniesienia odwołania przez Prokuratora Rejonowego z przyczyn podmiotowych. Za prawidłową należy uznać bowiem taką ich wykładnię, która skutkuje z przyczyn podmiotowych brakiem legitymacji Prokuratora Rejonowego w R. do zgłoszenia udziału w międzyinstancyjnym stadium postępowaniu administracyjnym na etapie złożenia odwołania od nieostatecznej decyzji, od której sama strona nie wniosła odwołania. Ponadto w rozpoznawanej sprawie dopuszczalne będzie wniesienie przez prokuratora sprzeciwu od decyzji ostatecznej, bo nie dokonano merytorycznego rozstrzygnięcia wniesionego przez prokuratora odwołania. Z powyższych względów i z uwagi na nieprzekonywające motywy zawarte w uzasadnieniu powołanego w skardze niepublikowanego wyroku NSA z dnia 5 października 1999 r. SA/Rz 208/99 skład orzekający w niniejszej sprawie nie podzielił poglądów w nim wyrażonych. Natomiast za trafną uznał tezę, że wniesienie przez prokuratora, który nie brał udziału w postępowaniu przed organem I instancji odwołania od decyzji nie zaskarżonej przez stronę nie wyczerpuje dyspozycji art. 183 par. 1 Kpa, dlatego jest niedopuszczalne w rozumieniu art. 134 Kpa. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270/ w związku z art. 97 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1271 ze zm./ orzeczono jak w sentencji.