I SA/Kr 1018/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Piotr Głowacki Sędziowie: WSA Inga Gołowska (spr.) WSA Stanisław Grzeszek po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 listopada 2017r. sprawy ze skargi Uczelni Ł. z siedzibą w W. na postanowienie K. z 21 lipca 2017r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności wniesienia odwołania -skargę oddala- I. Zaskarżonym postanowieniem z 21 lipca 2017r. nr [...], Komisja Odwoławcza Rady Narodowego Centrum Nauki po rozpatrzeniu odwołania U. z siedzibą w W. na decyzję Dyrektora Narodowego Centrum Nauki z 3 kwietnia 2017r. nr [...] odmawiającej finansowania projektu badawczego pt.: [...] działając na podstawie art. 134 ustawy z 14 czerwca1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U z 2016r. poz. 23 dalej-k.p.a.) w zw z art. 33 ust. 3 ustawy z 30 kwietnia 2010r. o Narodowym Centrum Nauki (tekst jedn. Dz. U z 2016r. poz. 1071) stwierdził niedopuszczalność wniesienia odwołania od decyzji Dyrektora Narodowego Centrum Nauki z 3 kwietnia 2017r. nr [...] Postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Wnioskodawca złożył w ramach konkursu OPUS, organizowanego przez Narodowe Centrum Nauki (dalej-NCN) wniosek o przyznanie finansowania projektu badawczego. Dyrektor NCN po przeprowadzeniu postępowania konkursowego odmówił przyznania finansowania. Od tej decyzji strona skarżąca wniosła odwołanie. Zgodnie z art. 33 ust. 2 ustawy o NCN wnioskodawcy przysługuje odwołanie od decyzji Dyrektora NCN jedynie w przypadku naruszenia procedury konkursowej lub innych naruszeń formalnych. Ocena wniosków złożonych w konkursach została powierzona Zespołom Ekspertów a ocena merytoryczna wniosków składa się z dwóch etapów: I-ocena dokonywana podczas I posiedzenia Zespołu Ekspertów polega na dyskusji ocen indywidualnych i stworzeniu rankingu, zgodnie z którym wnioski są kwalifikowane do II etapu; II-ocena dokonywana podczas II posiedzenia Zespołu Ekspertów, polega na dyskusji ocen indywidualnych, dokonywanych przez tzw. ekspertów zewnętrznych, powołanych na podstawie art. 11 ust. 11 ustawy o NCN oraz stworzeniu rankingu, zgodnie z którym wnioski są kwalifikowane do finansowania. Zespoły Ekspertów przygotowują listy rankingowe, które Koordynator Dyscyplin przedkłada do zatwierdzenia Dyrektorowi NCN. Środki finansowe na badania zakwalifikowane do finansowania w ramach konkursu przyznaje Dyrektor w drodze decyzji, nie ma on jednak kompetencji do podważania ocen dokonanych przez Zespoły Ekspertów. Zespół Ekspertów przeanalizował złożony wniosek i uzgodnił jego końcową ocenę. Wniosek uzyskał pomocniczą ocenę punktową 42,83 pkt i na tle innych zgłoszonych wniosków nie został zakwalifikowany do II etapu oceny merytorycznej. Komisja Odwoławcza stwierdziła, że zarzuty strony skarżącej nie mieszczą się w zakresie dopuszczonym w art. 33 ust. 3 ustawy o NCN. Komisja Odwoławcza, niezależnie od treści odwołania, nie stwierdziła aby w postępowaniu prowadzonym w I instancji doszło do naruszenia procedury konkursowej albo innych naruszeń formalnych. II. U. z siedzibą w W. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższe postanowienie, zarzucając: 1).naruszenie art. 33 ust. 2 ustawy o NCN poprzez uznanie, że zarzuty zawarte w odwołaniu Skarżącego od decyzji z 3 kwietnia 2017r. Dyrektora NCN o odmowie przyznania finansowania projektu badawczego nie mieszczą się w zakresie dopuszczonym na podstawie art. 33 ust. 2 ustawy o NCN w sytuacji, gdy zarzuty podniesione przez Skarżącego w odwołaniu dotyczyły naruszenia procedury konkursowej, w szczególności: braku uwzględnienia w ocenie wszystkich informacji zawartych we wniosku, dokonanie oceny wniosku niezgodnie z Regulaminem przyznawania środków na realizację zadań finansowanych przez NCN w zakresie projektów badawczych, staży po uzyskaniu stopnia naukowego doktora oraz stypendiów doktorskich, stanowiącego załącznik nr 3 do dokumentacji konkursowej, w szczególności naruszenie §17 ust. 4, ust. 5 i §18 tego Regulaminu, 2). Naruszenie art. 33 ust. 2 ustawy o NCN poprzez pozostawienie w zaskarżanym postanowieniu poza oceną Komisji Odwoławczej zarzutów skarżącej naruszenia §17 ust. 4 , ust. 5 i §18 Regulaminu przyznawania środków i przyjęciu a limine, że zarzuty te nie mieszczą się w zakresie dopuszczonym na podstawie art. 33 ust. 2 ustawy o NCN, 3).naruszenie art. 7 w zw z art. 107§3 k.p.a. przez brak wszechstronnej oceny złożonego przez Skarżącego odwołania z pominięciem istotnych jego zarzutów oraz brak wskazania w uzasadnieniu skarżonej decyzji przyczyn dla których organ uznał, że wskazane w odwołaniu konkretne zarzuty naruszenia procedury konkursowej a zwłaszcza §17 ust. 4, ust. 5 i §18 Regulaminu nie spełniają kryterium z art. 33 ust. 2 ustawy o NCN, 4).naruszenie art. 8 i art. 9 k.p.a. poprzez brak przeprowadzenia postępowania w sposób pogłębiający zaufanie do organów państwa. Wskazując na powyższe, na podstawie art. 145§1 pkt 1 lit. a,b,c ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U z 2017r. poz. 935 dalej-p.p.s.a.) wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. Uzasadniając skargę wskazano, że w odwołaniu zarzucono naruszenie procedury konkursowej ale z treści kwestionowanego postanowienia nie wynika czy zgłoszone zarzuty były przedmiotem analizy przez Komisję Odwoławczą. Komisja z jednej strony orzeka o niedopuszczalności odwołania z powodu oceny formalnej a z drugiej strony stwierdza, że dokonała oceny postępowania dotyczącego złożonego wniosku i nie dopatrzyła się naruszenia procedury konkursowej albo innych naruszeń formalnych. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. III. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Na wstępie należy zauważyć, iż zgodnie z treścią art. 119 pkt 3 z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017r., poz. 935 ze zm. dalej-p.p.s.a.) sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli: przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę, co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W świetle treści wskazanego przepisu oraz przedmiotu zaskarżenia w niniejszej sprawie należy stwierdzić, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie korzystając z dyspozycji art. 119 pkt 3 p.p.s.a. mógł z urzędu rozpoznać przedmiotową sprawę w trybie uproszczonym. Zgodnie z treścią art. 1§1 ustawy z 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. 2016r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. W myśl zaś art. 1§2 wymienionej ustawy kontrola, o której mowa w §1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na podstawie art. 3§1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl zaś art. 145§1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach; stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach. Z wymienionych przepisów wynika, że sąd administracyjny bada legalność zaskarżonego aktu, tzn. czy jest on zgodny z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Jednocześnie zgodnie z art. 134 p.p.s.a. sądy te nie są związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia w oparciu o wyżej opisane zasady, orzekający w niniejszej sprawie Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżone postanowienie jest prawidłowe, a zatem skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 33 ust. 2 ustawy z 30 kwietnia 2010r. o Narodowym Centrum Nauki, "od decyzji Dyrektora, o której mowa w ust. 1, lub promesy finansowania, o której mowa w art. 27 ust. 3, w przypadku naruszenia procedury konkursowej lub innych naruszeń formalnych, wnioskodawcy przysługuje odwołanie do Komisji Odwoławczej Rady, w terminie 14 dni od dnia doręczenia tej decyzji lub promesy." Z kolei w świetle art. 33 ust. 3 ustawy o NCN, Komisja Odwoławcza Rady NCN rozpoznając odwołanie od decyzji Dyrektora NCN, podejmuje decyzję nie później niż w terminie 3 miesięcy od dnia złożenia odwołania. Zgodnie zaś z art. 33 ust. 4 ustawy o NCN na rozstrzygnięcie Komisji Odwoławczej Rady przysługuje stronie skarga do sądu administracyjnego. Analiza powyższych regulacji, prowadzi w ocenie Sądu do wniosku, że środek zaskarżenia w postaci odwołania od decyzji Dyrektora, o której mowa art. 27 ust. 3 ustawy o NCN, przysługuje tylko " w przypadku naruszenia procedury konkursowej lub innych naruszeń formalnych". Zdaniem Sądu przepis art. 33 ust. 2 ustawy o NCN wprowadza bowiem ograniczony sposób weryfikacji decyzji Dyrektora NCN. Poprzez zawarte w jego treści sformułowanie: "....w przypadku naruszenia procedury konkursowej lub innych naruszeń formalnych, wnioskodawcy przysługuje odwołanie do Komisji..." przepis ten kształtuje dopuszczalność odwołania od decyzji Dyrektora do Komisji Odwoławczej. Skoro tak, to w ocenie składu orzekającego Sądu w niniejszej sprawie, w sytuacji, gdy strona nie podnosi zarzutów naruszenia procedury konkursowej lub innych naruszeń formalnych, nie może skorzystać skutecznie ze środka zaskarżenia w postaci odwołania. Wniesione bowiem odwołanie, w którego treści strona polemizuje z zasadnością ocen przyjętych przez Zespół Ekspertów w odniesieniu do wniosku strony uznać należy za niedopuszczalne w świetle art. 33 ust. 2 ustawy o NCN w zw. z art. 134 ustawy z 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016r., poz. 23, zwanej dalej- k.p.a.). W odwołaniu, polemizuje bowiem strona skarżąca z oceną dorobku Kierownika Projektu wskazując, że oceny dokonano bez dogłębnej analizy dorobku naukowego i doświadczenia zawodowego. W trakcie oceny nie została uwzględniona koncepcja badawcza ponieważ uważne zapoznanie się z wnioskiem wskazuje, że Kierownik Projektu w sposób bardzo jasny konceptualizuje ,,praktyki elit politycznych". Odwołujący się polemizuje nadto z oceną ekspertów, którzy podnieśli, iż badaniem objęto dwa kraje [...] i [...] co jest niewystarczające, tymczasem strona uważa, że jest to ocena subiektywna. Podobnie strona kontestuje ,,nikłą aktywność konferencyjną" tłumacząc, że podała tylko te konferencje, które miały chociażby pośredni związek z szeroko pojętym tematem badawczym. Także niedopracowanie metodologiczne i koncepcyjne wniosku jest zarzutem wadliwym w ocenie strony. Powyższe powoduje deficyt oceny w kontekście istotnego uchybienia formalnego. Strona zarzuciła również sporządzenie negatywnej rekomendacji Zespołu Ekspertów na podstawie niewłaściwych przesłanek. W decyzji nie ma odniesienia do kwalifikacyjnej listy rankingowej. W doktrynie postępowania administracyjnego podkreśla się, że w postępowaniu przed organem drugiej instancji wyróżnia się trzy fazy: 1) fazę wstępną, 2) fazę rozpoznawczą, 3) fazę orzeczniczą. To w fazie wstępnej organ odwoławczy podejmuje między innymi czynności mające na celu zbadanie, czy odwołanie jest dopuszczalne. Niedopuszczalność odwołania może z kolei wynikać z przyczyn przedmiotowych, jak i podmiotowych. Przedmiotowe przyczyny niedopuszczalności odwołania zachodzą wówczas, gdy brak jest przedmiotu zaskarżenia albo brak jest możliwości zaskarżenia decyzji w formie odwołania. Sąd uznał, że w tym konkretnym przypadku również mamy do czynienia z sytuacją niedopuszczalności odwołania z przyczyn przedmiotowych. Mamy bowiem do czynienia ze specyficzną sytuacją, wynikającą ze szczególnej regulacji ustawowej, jaką stanowi przepis art. 33 ust. 2 ustawy o NCN przewidując, co prawda prawo do wniesienia odwołania, ale tylko we wskazanej w nim sytuacji. Innymi słowy, przepis ten nie przewiduje prawa do wniesienia odwołania od decyzji Dyrektora NCN, gdy u podstaw tego środka zaskarżenia nie leży kwestia naruszenia procedury konkursowej lub niespełnienie wymogów formalnych, jak to ma miejsce w tej sprawie. Dodać przy tym należy, że o możliwości zaskarżenia odwołaniem tego rodzaju decyzji, nie decyduje ocena, czyli merytoryczne wyważenie przez organ odwoławczy, czy skarżący ma, czy też nie ma racji, lecz samo stwierdzenie, czy podniesione w odwołaniu zarzuty a limine (od razu, z góry) dotyczą naruszenia procedury konkursowej i braków formalnych, czy też zasadzają się na polemice z ocenami Zespołu Ekspertów. Za taką argumentacją przemawia też, zdaniem Sądu, dokonana nowelizacja, art. 33 ust. 3 ustawy o NCN, dokonana z dniem 25 maja 2015r. na podstawie art. 4 pkt 6 ustawy z 15 stycznia 2015r. o zmianie ustawy o zasadach finansowania nauki oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r., poz. 249). Zgodnie z brzmieniem nadanym ustawą nowelizującą, z treści przepisu art. 33 ust. 3 ustawy o NCN, zniknął wskazany w nim sposób rozstrzygania przez organ odwoławczy, natomiast w treści art. 33 ust. 2 ustawy o NCN dodano między innymi, że odwołanie od decyzji Dyrektora NCN przysługuje "w przypadku naruszenia procedury konkursowej lub innych naruszeń formalnych". Obecnie brzmiący, jak i obowiązujący w chwili wydawania zaskarżonego postanowienia, przepis art. 33 ust. 3 ustawy o NCN nie przewiduje zatem już w sposób wyraźny sposobu rozstrzygania przez organ odwoławczy. Skoro w tym zakresie w sposób szczególny nie uregulowano tych kwestii, zastosowanie mają ogólne regulacje Kodeksu postępowania administracyjnego, co do podejmowania rodzaju rozstrzygnięć przez organ odwoławczy w określonej fazie postepowania odwoławczego, zgodnie z art. 134 k.p.a., w tym możliwość stwierdzenia niedopuszczalności odwołania. Nie ma jednak żadnej wątpliwości, że zarówno poprzednio obowiązującym systemie prawnym, jak i obecnym, nie ma podstawy prawnej dla przyjęcia dopuszczalności weryfikacji i oceny przez Komisję Odwoławczą Rady Narodowego Centrum Nauki, a wcześniej Dyrektora Narodowego Centrum Nauki, zasadności ocen przyjętych przez ekspertów przy ocenie wniosku (por. m.in.: wyrok WSA w Krakowie z 23 kwietnia 2015r., sygn. akt: III SA/Kr 137/15; wyrok WSA w Krakowie z 21 października 2015r., sygn. akt: III SA/Kr 255/15). Podobne z resztą uregulowanie przez ustawodawcę sposobu zaskarżenia rozstrzygnięć przewidziane jest w art. 14 ustawy z 30 kwietnia 2010r. o zasadach finasowania nauki (tekst jedn. Dz. U. z 2014r., poz. 1620 ze zm.), gdzie także środek zaskarżenia w postaci wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przysługuje w przypadku naruszenia procedury konkursowej lub innych naruszeń formalnych. Wobec powyższego trafnie uznała Komisja Odwoławcza Rady Narodowego Centrum Nauki, że wniesione odwołanie skarżącego było niedopuszczalne. Analiza odwołania pokazuje, że Strona w istocie zmierza do podważenia oceny Zespołu Ekspertów, stanowi polemikę z tą oceną. Wobec tego obowiązkiem organu odwoławczego było wydanie postanowienia o jego niedopuszczalności, na podstawie art. 33 ust. 2 ustawy o NCN w zw. z art. 134 k.p.a. Rekapitulując należy jeszcze raz podkreślić, że zasady kontroli zaskarżonej decyzji przez sąd administracyjny nie dają się pogodzić z oczekiwaniem strony skarżącej. Sąd przekroczyłby zakres swojej kognicji kontrolując decyzje w tej sprawie nie tylko z uwagi na kryterium legalności, ale także kryterium zasadności ocen przyjętych przez ekspertów w odniesieniu do projektu badawczego. Kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nie obejmuje weryfikacji prawidłowości ocen ekspertów oceniających wniosek strony skarżącej. W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a.