I SA/Kr 1021/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia: WSA Wiesław Kuśnierz (spr.) Sędzia: WSA Stanisław Grzeszek Sędzia: WSA Waldemar Michaldo Protokolant: sekr. sąd. Aleksandra Osipowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi K. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2019 r. Nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty dotacji podlegającej zwrotowi do budżetu Województwa Małopolskiego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego koszty postępowania w kwocie [...]zł (siedem tysięcy dwieście trzydzieści dwa złote). Marszałek Województwa [...] (dalej: MWM, organ I instancji), decyzją z dnia 31 grudnia 2018 r. nr [...], powołując się na przepisy: art. 61 ust. 1 pkt 1 i pkt 2, art. 251 ust. 4, art. 252 ust. 1 pkt. 2, ust. 3, ust. 5 i ust. 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 2077 ze zm., obecnie t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 869 ze zm.; dalej: u.f.p.), art. 8a ust. 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1992 o uprawnieniach do ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu zbiorowego (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 2136 ze zm., obecnie t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 295 ze zm; dalej: u.u.u.p), oraz art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., obecnie t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; dalej: K.p.a.) ustalił przedsiębiorstwu F. K. W. (dalej: Strona, Przewoźnik, Skarżący) kwotę dotacji podlegającej zwrotowi do budżetu Województwa [...] w wysokości [...] zł. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że Strona podpisała z Województwem [...] w dniu 2 stycznia 2017 r. umowę nr [...] (dalej: umowa z dnia 2 stycznia 2017 r.) oraz w dniu 29 grudnia 2017 r. umowę nr [...] (dalej: umowa z dnia 29 grudnia 2017 r.) w sprawie określenia szczegółowych zasad przekazywania przewoźnikowi wykonującemu krajowe autobusowe przewozy pasażerskie dopłat do tych przewozów z tytułu stosowania obowiązujących ustawowych ulg. Zgodnie z w/w umowami uprawnienia do otrzymywania dopłat nabywa przewoźnik, który posiada zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych osób w krajowym transporcie drogowym wydane na podstawie art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. a, d, e, f lub g ustawy z dnia z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tj. Dz.U. z 2017 r., poz. 2200 ze zm.; dalej: u.t.d.). Na podstawie ww. umów dopłaty rozliczane były na rzecz Przewoźnika w okresach miesięcznych. Podstawą do przekazania dopłat za dany miesiąc zgodnie z § 7 ust. 2 umowy z dnia 2 stycznia 2017 r. oraz § 9 ust. 2 umowy z dnia 29 grudnia 2017 r. było uprzednie złożenie przez Przewoźnika rozliczenia za sprzedane w danym miesiącu bilety na przewozy osobom uprawnionym do ulg. W dniu 1 lutego 2018 r. przeprowadzono kontrolę u Przewoźnika w zakresie celowości i zgodności z prawem gospodarowania środkami publicznymi za listopad 2017 r. W protokole kontroli wskazano, że dotację pobraną częściowo nienależnie, a częściowo w nadmiernej wysokości w kwocie [...]zł, należy zwrócić na rachunek Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...]. Przewoźnik w dniu 27 kwietnia 2018 r. złożył wyjaśnienia do protokołu kontroli. MWM w piśmie z dnia 7 maja 2018 r. odniósł się do wyjaśnień Przewoźnika i wskazał, iż w wyniku analizy całości dokumentacji ustalono, że w okresie objętym kontrolą Przewoźnik pobierał dopłaty do przewozów z tytułu stosowania obowiązujących ustawowych ulg posiadając jednocześnie umowę na stały dowóz i odwóz dzieci do szkół na terenie Gminy Z.. Na ww. okoliczność wraz z funkcjonariuszem Komendy Powiatowej Policji w S. B. przeprowadzona została kontrola realizacji przewozu przez Przewoźnika na podstawie zezwolenia nr [...] zgłoszonego do w/w umów zawartych z Województwem [...]. W toku czynności kontrolnych stwierdzono, że kontrolowany autobus posiadał podwójne oznaczenie (żółtą tablicę z dziećmi oraz tablicę kierunkową), a odjazd z miejscowości S. nastąpił z bocznej ulicy znajdującej się przy Szkole Podstawowej i Gimnazjum w S. , a nie z ogólnodostępnego przystanku autobusowego ujętego w rozkładzie jazdy stanowiącym załącznik do zezwolenia nr [...]. Przewoźnik został poinformowany, iż dopłaty do biletów ulgowych z tytułu wykonywania przewozów obejmujących przewóz na liniach komunikacyjnych Z. -S. oraz S. C. uznaje się za nienależne. Zgodnie z zapisami cyt. umów kwota dopłaty do sprzedanych biletów bez dokumentu uprawniającego do ulgi lub w przypadku błędnej ceny biletu została zakwestionowana. Taka dopłata jest dopłatą pobraną w nadmiernej wysokości. W dniu 30 maja 2018 r. Przewoźnik złożył kolejne wyjaśnienia wskazując, iż przewozy dzieci realizowane są zgodnie z posiadanymi rozkładami jazdy. Natomiast kwota wskazana w umowie nr [...] zawartej z Gminą Z. w dniu 3 sierpnia 2017 r. (dalej: umowa z dnia 3 sierpnia 2017 r.) na dowóz dzieci ze szkół w wysokości [...] zł stanowi środki wynikające tylko i wyłącznie ze sprzedaży biletów ulgowych. W dniu 22 maja 2018 r. zostało wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie zwrotu do budżetu Województwa M. pobranej częściowo nienależnie, a częściowo w nadmiernej wysokości dotacji za listopad 2017 r., grudzień 2017 r. oraz styczeń 2018 r. z tytułu stosowania obowiązujących ustawowych ulg, zgodnie z postanowieniami art. 8a u.u.u.p. Następnie organ wydał decyzję z dnia 2 sierpnia 2018 r. znak: [...], od której strona złożyła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Decyzją z dnia 29 października 2018 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Po ponownym rozpoznaniu sprawy opisaną na wstępie decyzją z dnia 31 grudnia 2018 r. MWM ustalił kwotę dotacji podlegającej zwrotowi do budżetu Województwa [...] w wysokości [...] zł. MWM ustalił, iż Strona podpisując umowę z dnia 3 czerwca 2017 r. zawarła umowę na stały dowóz i odwóz uczniów do szkół na terenie Gminy Z.. W ocenie organu I instancji jest to przewóz zamknięty, co zostało sprawdzone w terenie i został sporządzony protokół przesłuchania świadka i dokumentacja fotograficzna. Zapisy tej umowy wyraźnie wskazują na przewóz zamknięty np. § 3 ust. 1 i § 4 ust. 1. Takie ograniczenie przewozów nie jest wskazane w rozkładach jazdy stanowiących załącznik do zezwoleń wydanych przez Wójta Gminy Z.. Ponadto przyjęty zapis wskazywałby na świadczenie usług w ramach przewozów regularnych specjalnych. Można zatem domniemywać, iż pomimo, że Przewoźnik posiada zezwolenie na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym, zważywszy na przytoczone zapisy umowy, świadczy przewóz zamknięty - dowóz dzieci do szkół. MWM odnosząc się do kwestii nieuwzględniania przez Urząd oświadczenia Wójta Gminy wskazał, że w jego ocenie Wójt Gminy Z., jako organ właściwy, wydał zezwolenia na przewóz regularny na liniach komunikacyjnych [...] oraz [...]. Zgodnie z przeprowadzoną kontrolą - kontrolowany autobus posiadał podwójne oznaczenie (żółtą tablicę z dziećmi oraz tablicę kierunkową), a odjazd z miejscowości S. nastąpił z bocznej ulicy znajdującej się przy Szkole Podstawowej i Gimnazjum w S. , a nie z ogólnodostępnego przystanku autobusowego. Obserwowany kurs nie figuruje w żadnym z dwóch rozkładów jazdy stanowiących załącznik do zezwoleń wydanych przez Wójta Gminy Z.. Ustalenia te wskazują, że przedsiębiorca mimo posiadanych 2 zezwoleń wydanych przez Wójta Gminy Z. na wykonywanie regularnych przewozów prowadzi przewozy o charakterze zamkniętym, co wyklucza możliwość ubiegania się o dopłaty do przewozów z tytułu ulg ustawowych w świetle obowiązujących przepisów prawa oraz umowy o dopłaty zawartej z Województwem [...]. Wobec powyższego oświadczenie Wójta Gminy Z., że wymienione przewozy realizowane są zgodnie z rozkładem jazdy, w ocenie organu mija się z prawdą, bowiem wykonywany przewóz miał charakter zamknięty. Do oświadczenia Wójta nie przedłożono żadnych dokumentów z kontroli realizacji przewozów potwierdzających, że przewozy te realizowane były zgodnie z warunkami udzielonych zezwoleń. Organ I instancji wskazał, iż nie dokonał wykładni zapisów ustawy Prawo oświatowe, gdyż istotą przedmiotowej sprawy nie jest kwestionowanie przez organ niemożności finansowania przez Wójta Gminy Z. dowozu dzieci do szkół, a fakt, iż jest to dowóz zamknięty, czyli taki, do którego w świetle obowiązujących przepisów nie przysługują dopłaty przekazywane przewoźnikom na mocy umowy zawartej z Województwem [...]. Dalej MWM wskazał, że ustalono, na podstawie sprawozdań przedkładanych do Urzędu Marszałkowskiego w celu uzyskania dopłat za okres 1 listopada 2017 r. do 31 stycznia 2018 r. Przewoźnik otrzymał dopłaty do 1.124 sztuk biletów miesięcznych sprzedanych do zezwoleń [...] na linię komunikacyjną [...] oraz [...] na linię komunikacyjną S. C. w wysokości [...] zł. Zakwestionowane bilety za listopad 2017 r., grudzień 2017 r. i styczeń 2018 r. przedstawione są w załącznikach nr [...], [...], [...] do decyzji. Dopłaty w kwocie [...]zł do 1.124 sztuk biletów ulgowych uznano za nienależne. Organ I instancji odnosząc się do dotacji pobranej częściowo w nadmiernej wysokości ustalił, że za okres od 1 listopada 2017 r. do 31 stycznia 2017 r. Przewoźnik pobrał dopłaty do 257 sztuk biletów miesięcznych sprzedanych do zezwoleń nr [...] oraz [...] w wysokości [...] zł. Zakwestionowane bilety przedstawione są w załącznikach nr 4, 5 i 6 do decyzji. Następnie organ I instancji wskazał, że dopłaty w kwocie [...]zł do [...] sztuk biletów ulgowych z tytułu wykonywania przewozów obejmujących przewóz na liniach komunikacyjnych [...] oraz [...] - [...], uznano za dopłaty pobrane w nadmiernej wysokości. Wskazał, że jednym z kryteriów do uznania dopłaty do biletu z ulgą ustawową jako pobraną w nadmiernej wysokości była weryfikacja dokumentów uprawniających przewoźnika do sprzedaży biletów z ulgą ustawową, do posiadania których był zobligowany na podstawie umowy zawartej z Województwem M. . Dokumentami uprawniającymi do sprzedaży biletów z ulgą ustawową są wyłącznie dokumenty przedłożone przez przewoźnika lub osobę przez niego upoważnioną na okoliczność kontroli i sprawdzoną przez kontrolujących w toku kontroli w siedzibie firmy lub innym stacjonarnym miejscu wskazanym przez przewoźnika. Oznacza to, że za każdy bilet miesięczny wykazany w zestawieniu sporządzonym na okoliczność kontroli, bez ważnego dokumentu potwierdzającego uprawnienia do ulgi na dzień sprzedaży tego biletu, uznany jest za bilet sprzedany niewłaściwe, do którego dopłata nie przysługuje. Ponadto sprzedaż biletów w zakresie cen biletów nie zawsze była zgodna z cennikiem zadeklarowanym jako aktualny, zgłoszony do umowy zawartej z Województwem M. . Analiza dokumentów wykazała sprzedaż biletów miesięcznych bez dokumentów uprawniających pasażera do zakupu takiego biletu lub legitymującego się dokumentem niezgodnym z obowiązującymi przepisami, bądź w cenie niezgodnej z zadeklarowanym cennikiem. Organ I instancji stwierdził także wykazanie w rozliczeniach przedkładanych do urzędu biletów sprzedanych w ramach linii będących przewozami zamkniętymi tj. obejmującymi przewóz wyłącznie dzieci do szkół. Od powyższej decyzji Strona złożyła odwołanie, w którym zarzuciła naruszenie: - art. 8a ust. 4 u.u.u.p., poprzez jego zastosowanie, skutkujące w rezultacie wydaniem decyzji określającej wysokość dotacji podlegającej zwrotowi do budżetu Województwa [...], podczas gdy okoliczności sprawy wskazywały na dopełnienie przez Przewoźnika wszelkich przesłanek przewidzianych przepisami koniecznych do uzyskania dopłat do realizowanych przewozów regularnych na terenie przedmiotowych gmin objętych postępowaniem administracyjnym, - art. 8a ust. 4 u.u.u.p., poprzez brak w aktach sprawy dokumentów, o których mowa w ww. przepisie, przez co nie można zweryfikować na jakiej trasie Przewoźnik wykonywał przewozy, - art. 5a w zw. z art. 32 ust. 5 oraz 39 ust. 3 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (t.j. Dz.U z 2018 r. poz. 996, ze zm.; dalej: P.o.), poprzez niedokonanie ich wykładni, co skutkowało przyjęciem przez organ, że Strona nie była uprawniona do naliczania ulg na bilety zakupywane przez gminę na podstawie umowy zawartej ze stroną postępowania na dowóz i odwóz do szkół na terenie Gminy Z., otrzymania z tego tytułu dotacji, a w konsekwencji przyjęcia, że dotacja została pobrana przez Stronę w nadmiernej wysokości, - art. 7 w zw. z art. 75, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i § 2 oraz art. 80 K.p.a., poprzez brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału sprawy, co skutkowało pominięciem dowodu z oświadczenia Wójta Gminy Z. oraz zinterpretowanie stanu faktycznego sprawy na niekorzyść Strony, co stanowiło oczywiste naruszenie zasady pierwszeństwa słusznego interesu strony, - art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 w zw. z art. 8 i art. 11 K.p.a., poprzez wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem skutkującym brakiem przedstawienia w uzasadnieniu decyzji argumentacji wyjaśniającej podstawę podjętego rozstrzygnięcia i okoliczności przemawiających za takim rozstrzygnięciem. Strona wskazując na powyższe zarzuty, "wszystkie łącznie, jak też każdy z osobna", wniosła na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: SKO, Kolegium, organ odwoławczy, organ II instancji), po uprzednim uzupełnieniu zebranego przez organ I instancji materiału dowodowego, działając na podstawie 61 ust. 1 pkt 1 i pkt 2, art. 251 ust. 4, art. 252 ust. 1, ust. 3 – 6 u.f.p., art. 8a ust. 2 u.u.u.p., art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., decyzją z dnia 28 czerwca 2019 r. nr [...], utrzymało w mocy decyzję MWM z dnia 31 grudnia 2018 r. SKO w uzasadnieniu decyzji kolejno przytoczyło przepisy art. 252 ust. 1, ust. 5, ust. 6 pkt 1 u.f.p. oraz art. 8a ust.1a, ust. 2a, ust. 3, ust. 4, ust. 6, art. 5 ust. 1 i ust. 2 u.u.u.p. i wskazało, że trzy wymogi wskazane w art. 8a ust. 4 pkt 1-3 u.u.u.p. stanowią formalny wymóg uzyskania dotacji przez Przewoźnika. Ustawa w powołanych przepisach odnosi się także do takich cech sposobu realizacji przewozu, by dotacja mogła być wypłacana, to jest jej wysokość określana jest jako różnica ceny biletów bez uwzględnienia zniżki, oraz ceny biletów ulgowych. Nie sposób jednak interpretować art. 8a ust. 4 u.u.u.p. pominąwszy art. 1 ust. 1 u.u.u.p., zgodnie z którym przedmiotem ustawy są ulgi przejazdów środkami publicznego transportu zbiorowego w regularnych przewozach osób, wykonywanych przez uprawnionych przewoźników. A zatem w świetle ustawy, niezbędne jest spełnienie przez przewoźnika nie tylko wymogów formalnych określonych w art. 8a ust. 4, ale także i to, by rzeczywiście wykonywał regularny przewóz osób. Brak rzeczywistego wykonywania regularnego przewozu osób w konsekwencji będzie skutkował niecelowym spożytkowaniem dotacji. Dalej SKO wyjaśniło, że termin "przewóz regularny specjalny" to przewóz: 1) regularny, przy czym regularność nie wyklucza możliwości zmiany rozkładu jazdy oraz jego zróżnicowania ze względu na czas trwania zajęć szkolnych (przesłanka konieczna); 2) niepubliczny, to jest przeznaczony dla ściśle określonej grupy osób - może dotyczyć przewozu dzieci szkolnych - a zatem nie może w nim wziąć udziału każdy chętny pasażer (przesłanka konieczna); 3) niepubliczny charakter przewozu sprawia, że przewóz taki: a) nie musi się odbywać na trasie z klasycznym oznaczeniem przystanków (wymóg fakultatywny); b) na przystankach nie musi być zamieszczony rozkład jazdy (wymóg fakultatywny); c) nie musi występować klasyczna opłata za bilet (wymóg fakultatywny); d) wymagana jest znana pasażerom pewna cykliczność i powtarzalność kursów (przesłanka konieczna) 4) przewoźnik w stosunku do podmiotu zlecającego może pozostawać dyspozycyjny, w przeciwieństwie do przewozu regularnego (wymóg fakultatywny), i stwierdziło, że przedmiotem niniejszego postępowania jest zasadność zwrotu dotacji spożytkowanej niecelowo, z powodu faktycznego wykonywania przewozu regularnego specjalnego - "zamkniętego" a nie regularnego. Ciężar dowodu spoczywający na organie administracji "polega nie tyle na stwierdzeniu faktów potwierdzających cechy tak przewozu regularnego jak i regularnego specjalnego, ale weryfikację, czy cechy dokonywanego przewozu miały charakter cech wyłącznie przewozu specjalnego, niewystępujących w przewozie regularnym". Organ odwoławczy stwierdził, że sytuacja faktyczna wymaga innej oceny, gdy naruszenia zasad przewozu regularnego noszą cechy faktycznego realizowania przewozu regularnego specjalnego. W tej sytuacji formalnie przewoźnik nadal dysponuje zezwoleniem na przewóz regularny (spełniony wymóg określony w art. 8a ust. 4 pkt 1 u.u.u.p.,), ale faktycznie go nie wykonuje (niespełniony art. 1 ust. 1 u.u.u.p.). Skutkiem faktycznego niewykonywania przewozu regularnego przez przewoźnika pobierającego dopłaty do biletów ulgowych jest niecelowe spożytkowanie pobranej dotacji. SKO stwierdziło, że z akt niniejszej sprawy wynika, że Przewoźnik w dniu 2 stycznia 2017 r. zawarł z Województwem M. umowę na czas określony od dnia zawarcia umowy do dnia 31 grudnia 2017 r., której przedmiotem było określenie szczegółowych zasad przekazywania Przewoźnikowi wykonującemu krajowe autobusowe przewozy pasażerskie w 2017 r. dopłat do tych przewozów z tytułu stosowania obowiązujących ustawowych ulg. W dniu 29 grudnia 2017 r. zawarta została kolejna umowa na czas określony od dnia zawarcia umowy do dnia 31 grudnia 2018 r. Dalej SKO stwierdziło, że "w dniach od 1 listopada 2017 roku do 31 stycznia 2018 roku u przedsiębiorcy przeprowadzona została kontrola w sprawie prawidłowości rozliczania dopłat do ulgowych pasażerskich przejazdów autobusowych". Z protokołu kontroli wynika, że na podstawie sprawozdań przedkładanych do Urzędu Marszałkowskiego w celu uzyskania dopłat ustalono, że za okres od dnia 1 listopada 2017 r. do 31 stycznia 2018 r. Przewoźnik uzyskał dopłaty w wysokości [...] zł. Ustalono, że w kontrolowanym okresie przedsiębiorca wykonywał przewozy regularne osób w krajowym transporcie drogowym na podstawie 4 zezwoleń, wydanych na podstawie ustawy o transporcie drogowym oraz w kontrolowanym okresie nieprawidłowo sprzedano 1.156 szt. biletów miesięcznych, za które nienależnie oraz w nadmiernej wysokości uzyskano [...] zł dopłaty. W sporządzonym protokole stwierdzono, że analiza dokumentów przedłożonych przez Przewoźnika na okoliczność prowadzonych czynności kontrolnych, jak również dokumentów będących wynikiem obserwacji sposobu realizacji przewozów, wykazała sprzedaż biletów miesięcznych bez dokumentów uprawniających pasażera do zakupu takiego biletu lub legitymującego się dokumentem niezgodnym z obowiązującymi przepisami, jak również wykazała w rozliczeniach przedkładanych do Urzędu bilety sprzedane w ramach linii będących przewozami zamkniętymi tj. obejmującymi przewóz wyłącznie dzieci do szkół. Ponadto wskazano, że sprzedaż biletów miesięcznych w okresie objętym kontrolą w zakresie cen biletów nie zawsze była zgodna z cennikiem zadeklarowanym jako aktualny. Następnie organ II instancji wskazał, że w piśmie z dnia 18 maja 2018 r. Przewoźnik wyjaśnił, że przewóz na dowóz dzieci do szkół na liniach komunikacyjnych [...] oraz [...], realizowany jest na podstawie posiadanych zezwoleń na wykonywanie regularnego przewozu osób w krajowym transporcie drogowym o nr [...] i [...]. Wymienione przewozy realizowane są zgodnie z posiadanymi rozkładami jazdy, zatwierdzonymi przez Wójta Gminy Z., w których przystanki początkowe i końcowe usytuowane są przy Szkole Podstawowej oraz Gimnazjum. Zwrócił uwagę, że kwota wykazana w umowie z Gminą Z. na dowóz dzieci ze szkół w wysokości [...] zł stanowi środki wynikające tylko i wyłącznie ze sprzedaży biletów ulgowych, a bilety te są zakupywane przez Wójta Gminy Z., co potwierdza przedłożone oświadczenie organu. Dalej SKO wskazało, że organ I instancji ustalił, iż Przedsiębiorca podpisując umowę z dnia 3 sierpnia 2017 r. z Gminą Z. zawarł umowę na stały dowóz i odwóz uczniów do szkół na terenie Gminy Z.. Ustalono, że jest to przewóz zamknięty, co potwierdziły przeprowadzone czynności w terenie, podczas których został sporządzony protokół przesłuchania świadka oraz dokumentacja fotograficzna. Na przewóz zamknięty wskazują także zapisy § 3 ust. 1 i § 4 ust. 1 umowy z dnia 3 sierpnia 2017 r., zgodnie z którymi "przewoźnik zobowiązuje się świadczyć usługi w dniach nauki szkolnej. W przypadku odpracowywania zajęć szkolnych w innym dniu wolnym od zajęć, Przewoźnik zobowiązany jest zapewnić przewóz dzieci po uzgodnieniu z dyrektorami placówek. W ramach niniejszej umowy przewoźnik zobowiązany jest do stałej współpracy z dyrektorami placówek, do których dowożone są dzieci. Przewóz uczniów z miejsca ich zamieszkania do odpowiedniej placówki odbywał się będzie pod opieką zatrudnionych przez Przewoźnika opiekunów". Ograniczenie przewozów nie zostało wskazane w rozkładach jazdy, które stanowią załącznik do zezwoleń wydanych przez Wójta Gminy Z.. Przyjęty w umowie zapis wskazuje na świadczenie usług w ramach przewozów regularnych specjalnych. Jak wynika z zapisów umowy Przewoźnik pomimo, iż posiada zezwolenie na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym, to świadczy przewóz zamknięty tj. dowóz dzieci do szkół. Następnie SKO wskazało, że Wójt Gminy Z. jako organ właściwy wydał zezwolenia na przewóz regularny na liniach komunikacyjnych [...] oraz [...]. Zgodnie z obowiązującymi przepisami przewozy regularne wykonywane są na podstawie zezwoleń. Organ I instancji dołączył do akt zezwolenie nr [...] z dnia 10 listopada 2016 r. wydane przez MWM na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym dla Przedsiębiorcy w ramach linii regularnej: [...] z ważnością do 31 grudnia 2017 r. wraz z obowiązującym rozkładem jazdy oraz zezwolenie nr [...] z dnia 19 czerwca 2017 r. wydane przez MWM na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym Przedsiębiorcy w ramach linii regularnej [...] z ważnością do 31 grudnia 2017 r. wraz z obowiązującym rozkładem jazdy. Natomiast podczas przeprowadzonej kontroli stwierdzono, że kontrolowany autobus posiadał podwójne oznaczenie (żółtą tablicę z dziećmi oraz tablicę kierunkową), a odjazd z miejscowości S. nastąpił z bocznej ulicy znajdującej się przy Szkole Podstawowej i Gimnazjum w S. , a nie z ogólnodostępnego przystanku autobusowego. Obserwowany kurs nie figurował w żadnym z dwóch rozkładów jazdy stanowiących załącznik do zezwoleń wydanych przez Wójta Gminy Z.. Powyższe ustalenia wskazują, że przedsiębiorca mimo posiadanych 2 zezwoleń wydanych przez Wójta Gminy Z. na wykonywanie regularnych przewozów prowadzi przewozy o charakterze zamkniętym, co wyklucza możliwość ubiegania się o dopłaty do przewozów z tytułu ulg ustawowych w świetle obowiązujących przepisów prawa oraz umowy o dopłaty zawartej z Województwem M. . Wobec powyższych ustaleń oświadczenie Wójta Gminy Z. z dnia 18 maja 2018 r., w którym stwierdzono, że "wymienione przewozy realizowane są zgodnie z rozkładem jazdy" nie przemawia za argumentacją Strony, bowiem wykonywany przewóz miał charakter zamknięty. Przy czym nie przedłożono żadnych dokumentów z kontroli realizacji przewozów potwierdzających, że przewozy te realizowane były zgodnie z warunkami udzielonych zezwoleń. Dalej SKO wskazało, że jak wynika ze sprawozdań przedkładanych do Urzędu Marszałkowskiego w celu uzyskania dopłat za okres 1 listopada 2017 r. do 31 stycznia 2018 r. Przewoźnik otrzymał dopłaty do 1124 sztuk biletów miesięcznych sprzedanych do zezwoleń 001 na linię komunikacyjną [...] oraz 002 na linię komunikacyjną [...] w wysokości [...] zł. Wobec powyższego dopłaty w kwocie [...]zł do 1.124 sztuk biletów ulgowych uznano za nienależne. Zestawienie zakwestionowanych biletów za listopad 2017 r., grudzień 2017 r. i styczeń 2018 r. przedstawione zostały w załącznikach nr 1, 2, 3 do decyzji. Organ II instancji odnosząc się do dotacji pobranej częściowo w nadmiernej wysokości wskazał, że za okres od 1 listopada 2017 r. do 31 stycznia 2018 r. Przewoźnik pobrał dopłaty do 257 sztuk biletów miesięcznych sprzedanych do zezwoleń nr 2405 oraz 2456 w wysokości [...] zł. Zakwestionowane bilety przedstawione zostały w załącznikach nr 4, 5 i 6 do decyzji. Z kolei odnośnie dopłat w kwocie [...]zł do 77 sztuk biletów ulgowych z tytułu wykonywania przewozów obejmujących przewóz na liniach komunikacyjnych [...] oraz [...], SKO uznało te dopłaty za pobrane w nadmiernej wysokości. Jednym z kryteriów do uznania dopłaty do biletu z ulgą ustawową jako pobraną w nadmiernej wysokości była weryfikacja dokumentów uprawniających przewoźnika do sprzedaży biletów z ulgą ustawową, do posiadania których był zobligowany na podstawie umowy zawartej z Województwem M. . Dokumentami uprawniającymi do sprzedaży biletów z ulgą ustawową są wyłącznie dokumenty przedłożone przez przewoźnika lub osobę przez niego upoważnioną na okoliczność kontroli i sprawdzoną przez kontrolujących w toku kontroli w siedzibie firmy lub innym stacjonarnym miejscu wskazanym przez przewoźnika. Oznacza to, że każdy bilet miesięczny wykazany w zestawieniu sporządzonym na okoliczność kontroli, bez ważnego dokumentu potwierdzającego uprawnienia do ulgi na dzień sprzedaży tego biletu, uznany jest za bilet sprzedany niewłaściwe, do którego dopłata nie przysługuje. Ponadto sprzedaż biletów w zakresie cen biletów nie zawsze była zgodna z cennikiem zadeklarowanym jako aktualny. Analiza dokumentów wykazała sprzedaż biletów miesięcznych bez dokumentów uprawniających pasażera do zakupu takiego biletu lub legitymującego się dokumentem niezgodnym z obowiązującymi przepisami, bądź w cenie niezgodnej z zadeklarowanym cennikiem. Dalej SKO wskazało, że stwierdzono także wykazanie w rozliczeniach przedkładanych do urzędu biletów sprzedanych w ramach linii będących przewozami zamkniętymi tj. obejmującymi przewóz wyłącznie dzieci do szkół. W tabeli wykazano rozdział zakwestionowanych dopłat do biletów za okres objęty kontrolą: dopłaty pobrane nienależnie 1.124 sztuki w kwocie [...]zł oraz dopłaty pobrane w nadmiernej wysokości 77 sztuk w kwocie [...]zł. Łącznie zakwestionowano 1.201 sztuk biletów, zatem łączna kwota do zwrotu wynosi [...] zł. Zdaniem SKO organ I instancji prawidłowo uznał dopłaty pobrane przez Przedsiębiorcę w okresie od 1 listopada 2017 r. do 31 stycznia 2018 r. za dopłaty pobrane częściowo nienależnie, a częściowo w nadmiernej wysokości. Końcowo organ II instancji zauważył, że "dotacje pochodzą ze środków publicznych, a sposób ich wykorzystania jest pod szczególną kontrolą, co powoduje, że podmiot dotujący ma nie tylko prawo ale i obowiązek kontrolowania sposobu wydatkowania przez dotowanego otrzymanej dotacji. Zakres sprawowanej kontroli poza przepisami prawa określa także sama umowa o udzieleniu dotacji. W tym stanie rzeczy skoro kontrola przeprowadzona u podmiotu dotowanego wykazuje, że Przewoźnik wykorzystał dotację niezgodnie z przeznaczeniem to uprawniony organ ma prawo zakwestionować ten fakt". Pismem z dnia 16 sierpnia 2019 r. Skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję SKO, w której zarzucił naruszenie: - art. 268a K.p.a. poprzez błędne przyjęcie jakoby pracownicy Departamentu Transportu i Komunikacji Urzędu Marszałkowskiego Województwa M. w dniu kontroli 1 lutego 2018 r. w zakresie celowości i zgodności z prawem gospodarowania środkami publicznymi, posiadali wymagane prawem upoważnienie Marszałka Województwa M. do przeprowadzenia ww. czynności; - art 5a u.u.u.p. poprzez jego niezastosowanie, względnie błędną jego wykładnię, w wyniku czego niezasadnie nie uwzględniono jako czynności uprawniających do ulgi nabywania przez gminy na podstawie umów ze Skarżącym biletów miesięcznych dla dzieci w celu wykonywania obowiązku określonego w art. 17 ust. 3 ustawy z 7 września 1991 r. ustawy o systemie oświaty (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 1943, dalej: u.s.o., pomimo, że przepis ten w takiej sytuacji nakazuje uwzględnienie ulg, o których mowa w art. 4 ust. 6 i art. 5 ust. 1 u.u.u.p.; - art. 5 ust. 1 u.u.u.p. poprzez jego wadliwą wykładnię polegającą na nieuzasadnionym uznaniu, iż wykonywanie przez przewoźnika należącymi do niego autobusami (środkami publicznego transportu zbiorowego) przewozów uczniów szkół gminnych na podstawie zawartych przez stronę z gminami umów na nabycie biletów miesięcznych, których celem było wykonywanie przez gminy obowiązku określonego w art 17 ust. 3 u.s.o. - odpowiednio obowiązek gminy w zakresie zapewnienia bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu dziecka sześcioletniego z domu do najbliższego publicznego przedszkola lub oddziału przedszkolnego w szkole podstawowej i z powrotem oraz zapewnienia uczniom bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu), w sytuacji stosowania ulgi 49% nie uprawnia strony do uzyskania dopłaty do biletów w zakresie udzielonej ulgi, pomimo, iż uprawnienie do uwzględnienia ulgi w takiej sytuacji kreuje wprost przepis art. 5a tej ustawy; - art. 1 ust. 1 u.u.u.p. poprzez jego błędną wykładnię, w wyniku której organ utożsamił pojęcie "przejazdów środkami publicznego transportu zbiorowego w przewozach regularnych" z pojęciem "przewozy regularne" zawartym w art. 4 pkt 7 u.t.d., pomimo; - użycia przez ustawodawcę odmiennych sformułowań, - braku bezpośredniego odesłania do powyższej definicji - faktu odniesienia sformułowania "przejazdów środkami publicznego transportu zbiorowego w przewozach regularnych" także do przewoźników kolejowych, gdy w ustawie z 18 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (t.j. Dz.U. 2019 r. poz. 710) pojęcie "regularne przewozy osób" w ogóle nie występuje, co przy proponowanej przez organ administracji definicji doprowadziłoby do wykluczenia z ubiegania się o dopłaty wszystkich przewoźników kolejowych; 5) art. 8a ust. 4 pkt 1 u.u.u.p., poprzez jego błędną wykładnię prowadzącą do uznania, że użyte w nim pojęcie przewozu regularne zostało utożsamione z pojęciem "przewozów regularnych", o którym mowa w art 4 pkt 7 u.t.d.; 6) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 7 w zw. z art. 75, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i 2 oraz art. 80 K.p.a., poprzez brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału sprawy, co skutkowało pominięciem dowodu z oświadczenia Wójta Gminy Z.; dodatkowo zinterpretowanie stanu faktycznego sprawy na niekorzyść Skarżącego, co stanowiło oczywiste naruszenie zasady pierwszeństwa słusznego interesu strony, 7) wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 107 § 1 pkt 6 i § 3. w zw. z art. 8 i art. 11 K.p.a. skutkujące brakiem przedstawienia w uzasadnieniu decyzji argumentacji wyjaśniającej podstawę podjętego rozstrzygnięcia i okoliczności przemawiających za takim rozstrzygnięciem. Wskazując na powyższe zarzuty Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji organu I instancji. SKO w odpowiedzi na skargę podtrzymało dotychczasowe stanowisko i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: P.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zobowiązany jest natomiast do wzięcia z urzędu pod uwagę wszelkich naruszeń prawa, w tym także tych nie podnoszonych w skardze, które są związane z materią zaskarżonych aktów administracyjnych. Orzekanie odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Na podstawie art. 135 P.p.s.a. Sąd podejmuje środki w celu usunięcia naruszenia prawa, w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy. Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a P.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. b P.p.s.a.), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c P.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 K.p.a. lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt. 2 P.p.s.a.). Skarżący w skardze jako pierwszy podniósł zarzut braku upoważnienia przez pracowników Urzędu Marszałkowskiego do przeprowadzenia kontroli firmy Skarżącego w dniu 1 lutego 2018 r. Zarzut ten Skarżący powiązał z przepisem art. 268a K.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej może upoważniać, w formie pisemnej, pracowników obsługujących ten organ, do załatwiania spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień, zaświadczeń, a także do poświadczania za zgodność odpisów dokumentów przedstawionych przez stronę na potrzeby prowadzonych postępowań z oryginałem. Sąd rozpatrując ten zarzut co prawda nie stwierdził sugerowanego przez Skarżącego naruszenia przepisu art. 268a K.p.a., ale stwierdził z urzędu, nie będąc związany zarzutami skargi, że organ II instancji nie wyjaśnił kwestii, czy pracownicy Urzędu Marszałkowskiego byli prawidłowo upoważnieni do kontroli. Niewyjaśnienie tej kwestii rodziło dalsze konsekwencje i było podstawową przyczyną uchylenia przez Sąd decyzji SKO. Na wstępie rozważań zasadnym jest wskazanie, że zgodnie z art. 60 u.f.p. środkami publicznymi stanowiącymi niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym są w szczególności następujące dochody budżetu państwa, dochody budżetu jednostki samorządu terytorialnego albo przychody państwowych funduszy celowych są m.in. kwoty dotacji podlegające zwrotowi w przypadkach określonych w niniejszej ustawie. Kwestię zwrotu dotacji reguluje art. 252 u.f.p., który stanowi w ust. 1, że "dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego: 1) wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, 2) pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości - podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 lub pkt 2". Następnie u.f.p. definiuje oba pojęcia stanowiąc, że "dotacjami pobranymi w nadmiernej wysokości są dotacje otrzymane z budżetu jednostki samorządu terytorialnego w wysokości wyższej niż określona w odrębnych przepisach, umowie lub wyższej niż niezbędna na dofinansowanie lub finansowanie dotowanego zadania" (ust. 3), a "dotacjami nienależnymi są dotacje udzielone bez podstawy prawnej" (ust. 4). Dalej przewiduje się, że "zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego podlega ta część dotacji, która została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, nienależnie udzielona lub pobrana w nadmiernej wysokości" (ust. 5), a w ust. 6 - że "odsetki od dotacji podlegających zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego nalicza się począwszy od dnia: 1) przekazania z budżetu jednostki samorządu terytorialnego dotacji wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem; 2) następującego po upływie terminów zwrotu określonych w ust. 1 i 2 w odniesieniu do dotacji pobranej nienależnie lub w nadmiernej wysokości". Przedmiotem niniejszej sprawy jest dotacja udzielona na podstawie u.u.u.p. W przepisie art. 61 u.f.p. wskazano organy właściwe do wydawania decyzji w sprawie w odniesieniu do należności, o których mowa w art. 60 u.f.p. W myśl art. 61 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 pkt 4 u.f.p. organami pierwszej instancji właściwymi do wydawania decyzji w odniesieniu do należności, o których mowa w art. 60, o ile odrębne ustawy nie stanowią inaczej, są w stosunku do należności budżetów jednostek samorządu terytorialnego - wójt, burmistrz, prezydent miasta, starosta albo marszałek województwa (ust. 1 pkt 2). Organami odwoławczymi od decyzji, o których mowa w ust. 1 pkt 2, są samorządowe kolegia odwoławcze (ust. 3 pkt 4). Z kolei zgodnie z art. 67 ust. 1 u.f.p. do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych niniejszą ustawą, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego i odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 900, ze zm.). Przywołane przepisy zawierają zatem regułę, zgodnie z którą do spraw dotyczących środków publicznych, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Analiza uregulowań ustawy o finansach publicznych wskazuje, że przepis art. 61 u.f.p. inaczej reguluje jedynie właściwość, dlatego postępowanie w sprawie zwrotu dotacji prowadzone jest na podstawie wprost stosowanych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. W szczególności znajdą zastosowanie do tego postępowania przepisy dotyczące zasad ogólnych postępowania administracyjnego, terminów załatwienia spraw, doręczeń, wezwań, protokołów, dowodów, decyzji i postanowień, odwołań oraz nadzwyczajnych trybów wzruszania rozstrzygnięć. Stosownie do tych reguł, organy powinny wnikliwie ustalić czy zachodzą okoliczności uzasadniające zwrot dotacji, a to zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 K.p.a. i zasadą zupełności postępowania dowodowego uregulowaną w art. 77 § 1 K.p.a. Tylko zupełny materiał dowodowy daje podstawę do oceny merytorycznej sprawy. W opinii Sądu zebranie całego materiału dowodowego to zebranie dowodów dotyczących wszystkich mających znaczenie prawne dla sprawy faktów. Czynności procesowe przeprowadzane przez organ, powinny zmierzać do wykazania przy pomocy wszelkich dostępnych dowodów, że udzielona dotacja została pobrana w nadmiernej wysokości. Zestaw środków dowodowych przewidzianych przez K.p.a. ma charakter otwarty; organ powinien dopuścić jako dowód wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy i nie jest sprzeczne z prawem (art. 75 § 1, art. 76-76a, art. 82, art. 84-86 K.p.a.). Jednym z takich dowodów będzie protokół z przeprowadzonej u strony postępowania kontroli. W rozpatrywanej sprawie właśnie protokół z kontroli jest jednym z podstawowych dowodów. Na podstawie protokołu z kontroli z dnia 9 kwietnia 2018 r. (karty nr 571-572 akt administracyjnych), przeprowadzonej przez pracowników Urzędu Marszałkowskiego, organy dokonały ustalenia, że Skarżący nieprawidłowo sprzedał "1156 szt. biletów miesięcznych na kwotę 92.871,13 zł, co skutkowało przekazaniem dopłaty w części nienależnie, a w części w nadmiernej wysokości, niż niezbędna dla realizacji zadnia". Zwrócić należy uwagę, że kontrolę "w sprawie prawidłowości rozliczania dopłat do ulgowych pasażerskich przejazdów autobusowych", pracownicy Urzędu Marszałkowskiego przeprowadzali u przedsiębiorcy w rozumieniu art. 4 ust. 1 obowiązującej w dacie przeprowadzania kontroli ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 2168, ze zm.; dalej: u.s.d.g.). Zgodnie z tym przepisem przedsiębiorcą jest osoba fizyczna, osoba prawna i jednostka organizacyjna niebędąca osobą prawną, której odrębna ustawa przyznaje zdolność prawną - wykonująca we własnym imieniu działalność gospodarczą. Skarżący jest przedsiębiorcą prowadzącym firmę pod nazwą F. , z siedzibą [...], zarejestrowanym w CEIDG, NIP [...], REGON [...], co jednoznacznie wynika z akt sprawy (karty nr: [...] akt administracyjnych). Skarżący zawodowo wykonuje działalność gospodarczą, w ramach której wykonuje usługi przewozu osób i w ramach której m.in. uzyskuje przychody z dopłat do ulgowych przejazdów autobusowych. Wobec powyższego do kontroli prowadzonej u Skarżącego znajdują zastosowanie wprost przepisy Rozdziału V u.s.d.g. zatytułowanego "Kontrola działalności gospodarczej przedsiębiorcy" (przepisy art. 77–84d u.s.d.g.). Zgodnie z przepisem art. 77 ust 1. u.s.d.g. kontrola działalności gospodarczej przedsiębiorców przeprowadzana jest na zasadach określonych w niniejszej ustawie, chyba że zasady i tryb kontroli wynikają z bezpośrednio stosowanych przepisów powszechnie obowiązującego prawa wspólnotowego albo z ratyfikowanych umów międzynarodowych. Przepisów niniejszego rozdziału nie stosuje się do: - kontroli przedsiębiorcy w zakresie przestrzegania warunków bezpieczeństwa jądrowego i ochrony radiologicznej; - kontroli celno-skarbowej prowadzonej w trybie odpowiednio określonym w dziale V rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (art. 77 ust 2 u.s.d.g.). Zgodnie z przepisem art. 79a ust. 1 u.s.d.g. czynności kontrolne mogą być wykonywane przez pracowników organów kontroli po okazaniu przedsiębiorcy albo osobie przez niego upoważnionej legitymacji służbowej upoważniającej do wykonywania takich czynności oraz po doręczeniu upoważnienia do przeprowadzenia kontroli, chyba że przepisy szczególne przewidują możliwość podjęcia kontroli po okazaniu legitymacji. W takim przypadku upoważnienie doręcza się przedsiębiorcy albo osobie przez niego upoważnionej w terminie określonym w tych przepisach, lecz nie później niż w terminie 3 dni roboczych od dnia wszczęcia kontroli. Zmiana osób upoważnionych do wykonania kontroli, zakresu przedmiotowego kontroli oraz miejsca wykonywania czynności kontrolnych, wymaga każdorazowo wydania odrębnego upoważnienia. Zmiany te nie mogą prowadzić do wydłużenia przewidywanego wcześniej terminu zakończenia kontroli (art. 79a ust. 5 u.s.d.g.). W przepisie art. 79a ust. 6 u.s.d.g. ustawodawca wskazał, że upoważnienie musi zawierać co najmniej: 1) wskazanie podstawy prawnej; 2) oznaczenie organu kontroli; 3) datę i miejsce wystawienia; 4) imię i nazwisko pracownika organu kontroli uprawnionego do wykonania kontroli oraz numer jego legitymacji służbowej; 5) oznaczenie przedsiębiorcy objętego kontrolą; 6) określenie zakresu przedmiotowego kontroli; 7) wskazanie daty rozpoczęcia i przewidywanego terminu zakończenia kontroli; 8) podpis osoby udzielającej upoważnienia z podaniem zajmowanego stanowiska lub funkcji; 9) pouczenie o prawach i obowiązkach kontrolowanego przedsiębiorcy. Upoważnienie (dokument), które nie spełnia powyższych wymagań, nie stanowi podstawy do przeprowadzenia kontroli (art. 79a ust. 7 u.s.d.g.). Zakres kontroli nie może wykraczać poza zakres wskazany w upoważnieniu (art. 79a ust. 8 u.s.d.g.). Z zacytowanych przepisów jednoznacznie wynika, że upoważnienie do kontroli jest podstawowym dokumentem, który pozwala na przeprowadzenie kontroli w zakresie w nim określonym. Określenie zakresu przedmiotowego kontroli powinno być precyzyjne i nie może wykraczać poza ramy właściwości rzeczowej i miejscowej danego organu kontroli. Może to być natomiast zakres węższy, ograniczony do wybranych zagadnień lub wybranego okresu badanych zagadnień. W toku wykonywania kontroli jej zakres nie może wykraczać poza zakres kontroli wskazany w upoważnieniu. Zmiana zakresu kontroli każdorazowo wymaga odrębnego upoważnienia (art. 79a ust. 5 u.s.d.g.). Kończąc przedstawianie przepisów u.s.d.g., które w ocenie Sądu są istotne dla rozpatrywanej sprawy, należy przytoczyć treść przepisu art. 77 art. 6 u.s.d.g. zgodnie z którym dowody przeprowadzone w toku kontroli przez organ kontroli z naruszeniem przepisów prawa w zakresie kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy, jeżeli miały istotny wpływ na wyniki kontroli, nie mogą stanowić dowodu w żadnym postępowaniu administracyjnym, podatkowym, karnym lub karnoskarbowym dotyczącym kontrolowanego przedsiębiorcy. Przepis ten jest wyrazem koncepcji zakazu dowodowego polegającego na tym, że w imię ochrony wyżej cenionych wartości zakazuje się użycia w określonym postępowaniu dowodu uzyskanego w sposób naruszający te chronione wartości. Stanowi on o tym, że dowody przeprowadzone w toku kontroli przez organ kontroli z naruszeniem przepisów prawa w zakresie kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy, nie mogą stanowić dowodu w różnych dalej wymienionych postępowaniach. Zakaz użycia dotyczy zatem konkretnych dowodów. Z art. 77 ust. 6 u.s.d.g. nie wynika natomiast, aby każde uchybienie przepisom prawa w zakresie kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy, bez względu na jego wagę, powodowało uznanie całej kontroli za niebyłą. Jednocześnie Sąd zauważa, że zapisy umów z dnia 2 stycznia 2017 r. i 29 grudnia 2017 r. dotyczące przeprowadzania kontroli (np. § 5 pkt 8, § 12 pkt 6-8 umowy z dnia 2 stycznia 2017 r.; § 5 pkt 8, § 13 pkt 1-4 umowy z dnia 29 grudnia 2017 r.), mogły co najwyżej jedynie uzupełniać przepisy obowiązującego prawa w zakresie kontroli przedsiębiorcy i nie mogą stanowić podstawy do oceny przez Sąd prawidłowości działań MWM w zakresie przeprowadzenia kontroli u przedsiębiorcy. Zapisy umów nie mogą wyłączać stosowania określonych przepisów u.s.d.g. w zakresie kontroli przedsiębiorców lub w sposób odmienny regulować określonych kwestii zawartych w u.s.d.g. w tym zakresie. Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy należy wskazać, że w przedłożonych Sądowi przez SKO aktach sprawy brak jest upoważnienia do przeprowadzenia kontroli u Skarżącego przez wskazanych w protokole kontroli z dnia 9 kwietnia 2018 r. pracowników Urzędu Marszałkowskiego. Ze spisu akt przedłożonego SKO przez MWM, przy piśmie Departamentu Transportu i Komunikacji z dnia 13 lutego 2019 r. (karta nr 633 akt administracyjnych) oraz pism MWM z dnia 27 marca 2019 r. i z 9 maja 2019 r., wraz z załącznikami, będących odpowiedziami na wezwania SKO do uzupełnienia akt sprawy (odpowiednio karty nr: 646 i 658 akt administracyjnych) wynika, że również SKO rozpatrując odwołanie nie dysponowało tym dokumentem. W protokole kontroli z dnia 9 kwietnia 2018 r. również brakuje wskazania, czy przeprowadzający kontrolę pracownicy Urzędu Marszałkowskiego Województwa M. Departament Transportu i Komunikacji posiadali upoważnienie do przeprowadzanie kontroli działalności Skarżącego. Jedynymi dowodami w przekazanych Sądowi aktach sprawy, z których można tylko pośrednio wnioskować jaki miał być zakres kontroli przeprowadzonej u Skarżącego, są: - zawiadomienie o zamiarze wszczęcia kontroli z dnia 15 stycznia 2018 r. (karta nr 36 akt administracyjnych), z którego wynika, że w dniu 1 lutego 2018 r. zostanie przeprowadzona kontrola w firmie Skarżącego, w zakresie celowości i zgodności z prawem gospodarowania środkami publicznymi za "miesiąc listopad 2017 r.". Nota bene zawiadomienie to zawiera nie odpowiadający prawu zapis ograniczający możliwość przedstawiania dokumentów jedynie w dniu kontroli – "kontrola zostanie przeprowadzona wyłącznie w oparciu o dokumenty i wydruki przedłożone przez Przedsiębiorcę w dniu kontroli" (podkreślenia Sądu); - pismo z dnia 1 marca 2018 r. nr [...] "Departamentu Transportu i Komunikacji" (karta nr 489 akt administracyjnych), w którym nawiązano do przeprowadzonej u Skarżącego kontroli w dniu "6 lutego 2018 r." w zakresie celowości i zgodności z prawem gospodarowania środkami publicznymi za miesiąc listopad 2017 r. i wezwano Skarżącego: "o dostarczenie do siedziby tut. Urzędu: - wydruków obrazujących sprzedaż biletów miesięcznych za miesiąc grudzień 2017 r., - wydruków obrazujących sprzedaż biletów miesięcznych za miesiąc styczeń 2018 r. - wydruki obrazujące sprzedaż biletów ulgowych w formie elektronicznej (Excel). - kopię dokumentów uprawniających do sprzedaży biletów ulgowych miesięcznych zestawionych w kolejności alfabetycznej. - cenników biletów jednorazowych i miesięcznych aktualnych w całym okresie objętym kontrolą". Zauważyć należy, że MWM pismo to traktuje jako informację dla Skarżącego o rozszerzeniu kontroli na miesiące grudzień 2017 r. oraz styczeń 2018 r., co wynika ze wspomnianego powyżej spisu akt. Dowody te w żadnym wypadku nie mogą zastąpić upoważnienia do kontroli sporządzonego zgodnie z wymogami art. 79a ust. 6 u.s.d.g. Brak w aktach sprawy upoważnienia do kontroli nie pozwala na skontrolowanie przez Sąd prawidłowości wszczęcia i prowadzenia kontroli działalności Skarżącego w zakresie celowości i zgodności z prawem gospodarowania środkami publicznymi. W szczególności brak tego dowodu nie pozwala skontrolować, kto miał przeprowadzić kontrolę, zakresu kontroli, w tym okresu za jaki kontrola powinna być przeprowadzona, wreszcie czy upoważnienie zostało podpisane przez osobę uprawnioną do jego podpisania. W konsekwencji nie pozwala Sądowi rozstrzygnąć, czy dowody przeprowadzone w trakcie kontroli nie zostały przeprowadzone z naruszeniem przepisów prawa. Oznacza to również, że SKO nie dysponując upoważnieniem do przeprowadzenia kontroli przedwcześnie uznało protokół z kontroli z dnia 9 kwietnia 2018 r. jako dowód odpowiadający wymogom prawa, a tym samym przedwcześnie uznało za udowodnione okoliczności uzasadniające zwrot dopłat. Zwrócić należy uwagę, że WSA w Krakowie w prawomocnym wyroku z dnia 4 lutego 2014 r., sygn. akt. I SA/Kr 1927/13 (wszystkie powołane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są opublikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl), dotyczącym zwrotu dopłat do przewozów wypłaconych przedsiębiorcy przez MWM na podstawie u.u.u.p., stwierdził, iż konsekwencją braku prawidłowego upoważnienia (podpisanie go przez osobę która nie miała uprawnienia do jego podpisania i określenie okresu przeprowadzenia kontroli odmiennie niż wynika to z protokołu kontroli - uzupełnienie Sądu), jest brak możliwości powoływania się na ustalenia wynikające w protokołu kontroli, jak również posługiwanie się dowodami pozyskanymi w toku kontroli przez nieupoważnionych pracowników. Innymi słowy, dowody te nie mogły posłużyć do ustalenia stanu faktycznego w niniejszej sprawie, a tym samym nie mogły stanowić podstawy rozstrzygnięcia. W tym zakresie doszło zatem do naruszenia przepisów dotyczących upoważnień, tj. przepisów postępowania, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji doszło bowiem do naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 107 i art. 80 K.p.a. poprzez uznanie za udowodnione okoliczności nie popartych prawidłowo przeprowadzonymi dowodami. Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę podziela powyższy pogląd i przyjmuje go jako własny. Kolejno należy wskazać, że zarówno MWM jak i SKO jako jeden z dowodów mających uzasadniać twierdzenia zawarte w decyzjach wskazują na zeznania świadka M. A. W. . Z zalegającego w aktach sprawy protokołu przesłuchania powyższego świadka (karta nr [...] akt administracyjnych) wynika, że przesłuchanie zostało dokonane w dniu 5 lutego 2018 r. w miejscowości S. przez T. G. – pracownika Urzędu Marszałkowskiego, w obecności starszego aspiranta T. G. z K. w S. B. oraz U. W. T. – pracownika Urzędu Marszałkowskiego. Z protokołu tego nie wynika w jakim trybie zostało dokonane przesłuchanie oraz czy Skarżący był zawiadomiony o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków. Zgodnie z przepisem art. 79 § 1 K.p.a., strona powinna być zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków, biegłych lub oględzin przynajmniej na siedem dni przed terminem. Strona ma prawo brać udział w przeprowadzeniu dowodu, może zadawać pytania świadkom, biegłym i stronom oraz składać wyjaśnienia (§ 2). Oznacza to, że niezawiadomienie strony o terminie przeprowadzenia dowodu z zeznań świadka uniemożliwia stronie uczestniczenie w czynności procesowej oraz aktywne odnoszenie się w jej trakcie do twierdzeń uczestników. Zachowanie wymagania z art. 79 K.p.a. niezależnie od treści i wagi przeprowadzonego dowodu, jest bezwzględnym obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie administracyjne. Naruszenie tego obowiązku stanowi naruszenie przepisów o postępowaniu administracyjnym, mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Z akt sprawy jak już wskazano nie wynika, po pierwsze że zawiadomiono Skarżącego o terminie przesłuchania świadka, po drugie w protokole z przesłuchania z dnia 5 lutego 2018 r., nie wskazano podstawy prawnej do odstąpienia od tej czynności. Stosownie do art. 15 K.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Ta zasada oznacza obowiązek dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, raz przez organ I instancji i drugi raz przez organ odwoławczy. Istotą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego nie jest kontrola prawidłowości decyzji organu I instancji w świetle zarzutów odwołania, czyli sama w sobie ocena zasadności odwołania, ale istotą tą jest ponowne rozpatrzenie sprawy co do jej istoty z uwzględnieniem co do zasady wszystkich obowiązujących w postępowaniu administracyjnym przepisów postępowania. Na organie odwoławczym ciąży zatem także obowiązek zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego stosownie do art. 7 i art. 77 K.p.a. To właśnie zasada dwuinstancyjności postępowania, wzmocniona zasadą dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, nakłada na organ odwoławczy obowiązek ponownego rozpoznania sprawy administracyjnej, ponownej weryfikacji i wyjaśnienia powstałych wątpliwości, co wiąże się z obowiązkiem przeprowadzenia postępowania dowodowego, jak też - w przypadku zaistnienia takiej konieczności - "powtórzenia" dowodów, których przeprowadzenie przed organem I instancji nastąpiło z uchybieniem zasad postępowania. Dwukrotne rozpoznanie oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego, czego wyrazem jest również art. 136 K.p.a., zobowiązujący organ odwoławczy do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego także z urzędu. Skutki naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania są doniosłe. Wydanie decyzji z pogwałceniem zasady dwuinstancyjności godzi w podstawowe prawa i gwarancje procesowe obywatela i musi być ocenione jako rażące naruszenie prawa. Sąd wskazuje, że wobec niewyjaśnienia w trakcie postępowania odwoławczego przez organ II instancji podstawowej kwestii, czy kontrolę działalności Skarżącego przeprowadzili prawidłowo upoważnieni pracownicy Urzędu Marszałkowskiego, oznacza, że postępowanie odwoławcze nie zostało przeprowadzone w pełnym zakresie. Skoro organ II instancji nie przeprowadził prawidłowego, ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w jej granicach, oznacza to naruszenie zasady dwuinstancyjności określonej w art. 15 w zw. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a oraz w związku z art. 77 ust. 6 u.s.d.g. Jednocześnie naruszenie to, jak już powyżej wskazano, skutkowało tym, że Sąd nie mógł dokonać kontroli legalności zaskarżonej decyzji. Sąd nie mógł rozpoznać merytorycznych zarzutów skargi, gdyż byłoby to przedwczesne, bo w pierwszej kolejności organ musi zgromadzić nie budzący wątpliwości materiał dowodowy, na podstawie którego ustali stan faktyczny sprawy i dokona subsumcji ustalonego stanu faktycznego do konkretnie wskazanych norm prawa materialnego. W tym miejscu godzi się przypomnieć, że Sąd zgodnie art. 133 § 1 P.p.s.a., wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Podstawą orzekania przez Sąd jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organy podatkowe w toku całego postępowania toczącego się przed organami. Kontrolując zaskarżoną decyzję, Sąd nie ogranicza się jedynie do tego aktu, lecz bada, czy okoliczności przedstawione w takiej decyzji znajdują odzwierciedlenie w dokumentacji zgromadzonej w nadesłanych aktach sprawy. To na organie ciąży obowiązek przedłożenia wraz ze skargą kompletnych akt, zawierających wszystkie dowody i dokumenty, które stały się podstawą wydanego przez niego aktu i które pozwolą sądowi dokonującemu kontroli na pełną ocenę jego zgodności z prawem rozumianym zarówno jako prawo procesowe jak i materialne. Orzekanie przez sąd administracyjny jest możliwe tylko na podstawie całości akt sprawy, co związane jest z tym, że sąd administracyjny nie może dokonywać ustaleń faktycznych we własnym zakresie, a tylko bada, czy dokonane przez organy administracji ustalenia odpowiadają prawu. Obowiązek ten został wyartykułowany w art. 54 § 2 P.p.s.a., zgodnie z którym organ przekazuje skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. Co istotne w niniejszej sprawie, wskazane przepisy P.p.s.a. nie nakładają na sąd obowiązku zgromadzenia kompletnych akt postępowania w sprawie, a tylko dokonanie oceny na podstawie akt przesłanych przez organ, a wyjątkowo uzupełnianych dodatkowymi istotnymi dowodami w zakresie wyznaczonym w art. 106 P.p.s.a. I choć orzecznictwo sądowe nie jest jednolite w kwestii obowiązku sądu co do kompletowania akt administracyjnych, bowiem wskazuje się w nim również, że sąd w sytuacji dostrzeżenia brakujących w aktach dokumentów powinien wezwać organ do ich nadesłania, to jednak podkreśla się, że obowiązek ten istnieje w sytuacji, gdy z lektury akt wynika, iż zgromadzony został pełny materiał dowodowy, lecz nie przesłano sądowi kompletnych akt sprawy (por. wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2006 r., sygn. akt II OSK 1231/05). Sąd może zatem wezwać organ do uzupełnienia akt sprawy, jeśli przez niedopatrzenie akta zawierają braki, ale to uzupełnienie dotyczy jedynie tych akt, które organ posiadał, wydając rozstrzygnięcie. Uzupełnienie to nie może natomiast oznaczać kompletowania przez sąd akt znajdujących się poza organem, gdyż to nie należy do obowiązków sądu, ale organu, o czym stanowią przepisy art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. Tym samym sąd nie ma obowiązku wzywać organu do uzupełnienia akt sprawy, w przypadku, gdy z przedłożonych wraz ze skargą akt sprawy wynika, że istotne dla rozstrzygnięcia materiały i dowody nie znalazły odzwierciedlenia w aktach zgromadzonych przed wydaniem kontrolowanego przez sąd rozstrzygnięcia. Taka właśnie sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie, gdyż podstawowe dowody pozwalające ocenić, czy dowody zebrane w toku kontroli działalności Skarżącego (protokół z kontroli z dnia 9 kwietnia 2018 r., dowód z zeznań świadka M. A. W. ), nie zostały przeprowadzone z naruszeniem przepisów prawa, nie były przedmiotem oceny organu odwoławczego, ze względu na braki w aktach sprawy. Powyższe wynika z prześledzenia przez Sąd akt sprawy wraz z ich uzupełnieniami. Zwrócić trzeba uwagę, że MWM nie przedłożył przedmiotowego upoważnienia przekazując odwołanie do SKO jak i odpowiadając na późniejsze wezwania SKO do uzupełnienia akt. Sąd wskazuje, że nie jest to jedyny brak dowodów aktach sprawy. W aktach brak jest zezwoleń na wykonywanie przewozów w krajowym transporcie drogowym, wraz z załącznikami, o nr 001 i 002, na które to zezwolenia wraz z załącznikami powołują się w swoich decyzjach organy obydwóch instancji. Ponadto należy wskazać, że organ II instancji w uzasadnieniu swojej decyzji nie odniósł się do wszystkich zarzutów odwołania. Dotyczy to zarzutu naruszenia art. 5a w zw. z art. 32 ust. 5 oraz 39 ust. 3 P.o., poprzez niedokonanie ich wykładni, co skutkowało przyjęciem przez organ, że Strona nie była uprawniona do naliczania ulg na bilety zakupywane przez gminę na podstawie umowy zawartej ze Stroną na dowóz i odwóz do szkół na terenie Gminy Z., otrzymania z tego tytułu dotacji, a w konsekwencji przyjęcia, że dotacja został pobrana przez Stronę w nadmiernej wysokości. Podsumowując Sąd wskazuje, że zaskarżona decyzja podlegała uchyleniu z tego względu, że SKO wydało zaskarżoną decyzję z naruszeniem art. 15 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1, w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. oraz w zw. z art. 76 ust. 6 u.s.d.g., jak również z naruszeniem art. 107 § 3 K.p.a. Naruszenia te w ocenie Sądu mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji. Zalecenia do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań i sprowadzają się do ponownego rozpoznania odwołania przez SKO z uwzględnieniem przedstawionej oceny prawnej, zgodnie z dyspozycją art. 153 P.p.s.a. W szczególności SKO wyjaśni kwestię posiadania przez pracowników wykonujących kontrolę upoważnienia do kontroli przeprowadzonej u Skarżącego zgodnego z wymogami określonymi w art. art. 79a ust. 6 u.s.d.g. W przypadku braku takiego upoważnienia, bądź gdy upoważnienie nie będzie spełniać wspomnianych wymogów, SKO zobowiązane będzie do oceny dowodów zebranych podczas kontroli, zgodnie z dyspozycją przepisów art. 77 ust. 6, art. 79a ust. 7 i ust. 8 u.s.d.g. Sąd o kosztach postępowania orzekł na podstawie: - art. 200 w związku z art. 205 § 2 P.p.s.a., - § 1 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2003 r., nr 221, poz. 2193, ze zm.), - § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t.j. Dz.U. z 2015 r., poz. 1800, ze zm.). Na kwotę kosztów składają się: wpis sądowy w wysokości [...] zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika – adwokata w wysokości [...] zł oraz [...] zł opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. Łącznie Sąd zasądził od SKO kwotę [...]zł. Przepis art. 200 P.p.s.a. stanowi, że w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Z kolei art. 205 § 2 P.p.s.a. do niezbędnych kosztów postępowania strony reprezentowanej przez adwokata lub radcę prawnego zalicza ich wynagrodzenie, jednak nie wyższe niż stawki opłat określone w odrębnych przepisach i wydatki jednego adwokata lub radcy prawnego, koszty sądowe oraz koszty nakazanego przez sąd osobistego stawiennictwa strony.