I SA/Kr 1024/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Inga Gołowska (spr.) Sędziowie: WSA Piotr Głowacki WSA Stanisław Grzeszek po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 lutego 2021r. sprawy ze skargi A. K. na postanowienie Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] września 2020r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania skargę oddala. Postanowieniem z dnia [...] września 2020r. nr [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymał w mocy postanowienie Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w M. z dnia 7 sierpnia 2020r. nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, o które ubiegano się we wniosku o przyznanie płatności na rok 2020. Postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Jak wynika z zaskarżonego postanowienia i akt administracyjnych sprawy, w dniu 6 sierpnia 2020r. (za pośrednictwem aplikacji eWniosekPlus) A. K. złożyła wniosek o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2020 r. Wymienionym na wstępie postanowieniem z dnia 7 sierpnia 2020r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w M. odmówił wszczęcia postępowania. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że wniosek o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2020r. składa się w terminie od dnia 15 marca do dnia 15 czerwca i termin ten nie podlega przywróceniu. W związku z tym organ I instancji uznał, że złożenie przez A. K. wniosku w dniu 6 sierpnia 2020r. nastąpiło z przekroczeniem terminu na jego składanie. W zażaleniu na powyższe postanowienie Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w M. A. K. podniosła, że z uwagi na trwającą pandemię nie mogła skontaktować się z Biurem Powiatowym w M., gdzie zawsze korzystała z pomocy przy wypełnianiu wniosku. A. K. wyjaśniła, że sama wypełniła wniosek i wysłała go w terminie przez internet. Wniosek ten jednak nie przeszedł. Dlatego też ponownie w dniu 6 sierpnia 2020r. wysłała wniosek jednak organ uznał, że jest on po terminie. W dalszej części zażalenia A. K. opisała swoją trudną sytuację finansową i wniosła o przyznanie jej płatności bezpośrednich za rok 2020. Po rozpoznaniu powyższego zażalenia, Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa nie znalazł podstaw do jego uwzględnienia i w związku z tym utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Uzasadniając swoje stanowisko Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wskazał, że zgodnie z treścią art. 21 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 5 lutego 2015r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2020r. poz. 1341 ze zm.) wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich i płatności niezwiązanej do tytoniu składa się w terminie od dnia 15 marca do dnia 15 maja. Termin ten nie podlega przywróceniu. Organ II instancji wyjaśnił, że ostateczny termin na składanie ww. wniosków w danym roku określają też art. 12 i 13 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. UE L181 z 20.6.2014, s. 48 ze zm.). Zgodnie z tymi przepisami jeżeli termin dotyczący wniosków przypada na sobotę, niedzielę lub dzień wolny od pracy (święto) - termin ten kończy się w dniu roboczym następnym po ww. dniach (art. 12 ww. rozporządzenia). Wniosek o płatności można złożyć jeszcze przez 25 dni po 15 maja (albo w terminie ustalonym przez Komisję UE), ale oznacza to zmniejszenie płatności o 1% za każdy dzień roboczy po 15 maja (albo terminie ustalonym przez Komisję UE). Opóźnienie wynoszące ponad 25 dni kalendarzowych oznacza uznanie wniosku za niedopuszczalny i brak możliwości przyznania pomocy (art. 13 ww. rozporządzenia). Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa stwierdził także, że rozporządzeniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 8 maja 2020r. (Dz. U. z 2020r. poz. 835) - w uzgodnieniu z Komisją Europejską - przesunięto standardowy koniec terminu na składanie wniosków o płatności za 2020r. na 15 czerwca 2020r. Uwzględniając zatem zapisy art. 12 i 13 rozporządzenia nr 640/2014 organ II instancji stwierdził, że definitywny koniec przyjmowania wniosków przypadał na 10 lipca 2020r. Za bezsporny organ II instancji uznał więc fakt złożenia przez stronę wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich za 2020r. w dniu 6 sierpnia 2020r. Równocześnie Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa zaznaczył, że termin taki nie mógł i nie może zostać przywrócony. Wynika to z wprost z brzmienia art. 21 ust. 2 ustawy o płatnościach z 2015r. W związku z powyższym organ II instancji wskazał, że skoro początek i koniec okresu na składanie to terminy materialne (nieprzywracalne) każdy przypadek złożenia wniosku poza tymi terminami uniemożliwia wszczęcie postępowania w sprawie takiego wniosku. Poza tym jeżeli strona złożyła swój wniosek nie w terminie, to po prostu nie ma możliwości uznania przez ARiMR, że stało się to terminowo. Inne rozstrzygnięcie niż to zaskarżone (uznanie wniosku strony za terminowy) poddawałoby, zdaniem organu, w wątpliwość stosowanie się organów ARiMR do ww. przepisów i stanowiłoby naruszenie wymogu praworządnego i sprawiedliwego działania, zwłaszcza wobec innych rolników w tej samej sytuacji. Odnośnie podnoszonych przez stronę powodów opóźnienia w złożeniu ww. wniosku za 2020r. (epidemia) organ II instancji stwierdził, że nie mogą one zostać uznane za usprawiedliwiające stronę. Zdaniem organu, wynika to z tego, że m.in. z uwagi na epidemię koronawirusa termin na składanie ww. wniosków został przedłużony i trwał od 15 marca 2020r. w praktyce aż do 10 lipca 2020r. Ww. wydłużenie terminów na złożenie wniosku takiego rodzaju uwzględniało równie zawieszenie biegu takich terminów w okresie od 30 marca 2020r. do 23 maja 2020r. wynikające z art. 15zzr ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.) oraz ze zmiany tej ustawy dokonanej 14 maja 2020r. (Dz. U. z 2020r. poz. 695). Według organów ARiMR strona dysponowała wystarczającą ilością czasu na złożenie wniosku o płatności za 2020r., także ze względu na to iż wniosek taki mógł być złożony drogą elektroniczną. Powołując się na treść art. 61a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego organ II instancji wskazał, że w niniejszej sprawie za "uzasadnione przyczyny uniemożliwiające wszczęcie postępowania" uznano ewidentny upływ terminu na złożenie wniosku przez stronę i brak możliwości jego przywrócenia. W związku z tym Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa uznał, że postanowienie organu l instancji zostało jest prawidłowe. Nie stwierdzono bowiem w niniejszej sprawie niedostatecznego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego bądź innych naruszeń Kodeksu postępowania administracyjnego, lub innych aktów prawnych regulujących analizowany przypadek. W sprawię nie zaistniały także żadne inne okoliczności uzasadniające uchylenie zaskarżonego postanowienia lub umorzenie dotyczącego tego postanowienia postępowania zażaleniowego. Nie zgadzając się z powyższym postanowieniem Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa A. K. wniosła na nie skargę, gdyż jej zdaniem nie ponosi ona winy w przesłaniu wniosku po terminie. Skarżąca zarzuciła organowi II instancji, że nie uwzględnił jej sytuacji i nie odniósł się do jej przypadku w sposób pozytywny. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do art. 3§1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (tekst jedn. Dz. U. z 2019r. poz. 2325 ze zm. dalej-p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Zgodnie z art. 134§1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zobowiązany jest natomiast do wzięcia z urzędu pod uwagę wszelkich naruszeń prawa, w tym także tych nie podnoszonych w skardze, które są związane z materią zaskarżonych aktów administracyjnych. Orzekanie odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Na podstawie art. 135 p.p.s.a. Sąd podejmuje środki w celu usunięcia naruszenia prawa, w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy. Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145§1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145§1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145§1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145§1 pkt 2 p.p.s.a.). Sąd wydał wyrok na podstawie akt sprawy na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym (art. 133§1 w zw. z art. 119 pkt 3 i art. 120 p.p.s.a). Zgodnie z art. 119 pkt 3 oraz art. 120 p.p.s.a., jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Sąd był uprawniony do oceny działań organu w toku postępowania administracyjnego do dnia wniesienia skargi, ale z uwzględnieniem stanu sprawy na dzień orzekania. W przypadku tego rodzaju skarg, skierowanie ich do rozpoznania w powyższym trybie nie jest uzależnione od wniosku strony. Badając legalność zaskarżonego postanowienia Sąd nie stwierdził naruszenia przez organy administracji przepisów prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w którym utrzymano postanowienie Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w M., odmawiające na podstawie art. 61a§1 k.p.a, wszczęcia postępowania w zakresie przyznania skarżącej płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2020r. W powołanym art. 61a§1 k.p.a ustawodawca wprowadził dwie samodzielne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, tj. nie ma legitymacji materialnej w rozumieniu art. 28 k.p.a. do złożenia wniosku. Natomiast drugą przesłanką jest zaistnienie "innych uzasadnionych przyczyn" uniemożliwiających wszczęcie postępowania, do których zalicza się przypadki, które, w sposób oczywisty, stanowią przeszkody do wszczęcia postępowania. Wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego jest zatem dopuszczalne wyłącznie z powodu oczywistych przeszkód o charakterze przedmiotowym i podmiotowym, tj. takich, których wystąpienie jest możliwe do stwierdzenia już po wstępnej analizie wniosku. W orzecznictwie podkreśla się, że art. 61a§1 k.p.a. znajduje zastosowanie wówczas, gdy z żądania wszczęcia postępowania w sprawie wynika w sposób oczywisty (bez żadnej wątpliwości, "na pierwszy rzut oka"), że wnioskodawca nie ma interesu prawnego, że w świetle obowiązujących w dniu wydania postanowienia przepisów oczywistym jest, że stronie nie przysługuje określone uprawnienie. Podkreślić przy tym należy, że na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty. W postanowieniu wydanym w trybie art. 61a§1 k.p.a. organ nie może zatem formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się aktem formalnym, a nie merytorycznym (por. wyrok NSA z 18 grudnia 2015r. sygn. akt: II OSK 999/14, CBOSA. Celem postępowania administracyjnego jest, co do zasady skonkretyzowanie sytuacji prawnej, tj. praw i obowiązków, oznaczonego podmiotu, w drodze decyzji. Realizacja tego zadania wymaga istnienia kompletnego stosunku administracyjnoprawnego, na który składają się podmioty (organ administracji publicznej oraz strona), a także przedmiot (prawa i obowiązki, wynikające z określonej normy prawnej). Jeżeli brakuje któregokolwiek z tych elementów i organ administracji publicznej nie może podjąć działań zmierzających do usunięcia tego stanu, wspomniana konkretyzacja jest wykluczona, a prowadzenie postępowania administracyjnego staje się zbędne. Ustawodawca nie określił pojęcia "innych uzasadnionych przyczyn", niemniej orzecznictwo wskazuje, że należy przez to rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już toczy się albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie lub - tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie - gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. W realiach niniejszej sprawy z niebudzących wątpliwości ustaleń faktycznych, będących podstawą wydania zaskarżonego postanowienia, a których to ustaleń nie podważa skarżąca wynika, że jako przesłankę zastosowania art. 61a§1 k.p.a. organ uznał, że wniosek o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2020r. został złożony po terminie. Jak zasadnie wskazał organ, wniosek o przyznanie płatności, zgodnie z art. 21 ustawy z dnia 5 lutego 2015r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (tekst jedn. Dz. U z 2020r. poz. 1341 ze zm.) składa się w terminie od 15 marca do dnia 15 maja. Wniosek można jeszcze złożyć przez 25 dni tzn. po 15 maja ale oznacza to zmniejszenie płatności o 1% za każdy dzień roboczy po 15 maja. Opóźnienie wynoszące ponad 25 dni kalendarzowych oznacza uznanie wniosku za niedopuszczalny i brak możliwości przyznania pomocy, co wynika z art. 13 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014r. (Dz. Urz. UE L 181 z 20.06.2014r. s.48 ze zm.). Rozporządzeniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 8 maja 2020r. (Dz. U z 2020r. poz. 835) przesunięto koniec terminu na składanie wniosków o płatność za 2020r. na 15 czerwca 2020r. zatem definitywny koniec przyjmowania wniosków przypadał na 10 lipca 2020r. Skarżąca złożyła wniosek drogą elektroniczną w dniu 6 sierpnia 2020r. czyli po terminie na jego złożenie zatem organ zasadnie odmówił wszczęcia postępowania dotyczącego tego wniosku. Ustawa z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U poz. 374 ze zm.) oraz zmiana ustawy z 14 maja 2020r. (Dz. U poz. 695) a konkretnie art. 15zzr ust. 1, zawieszał bieg terminów w okresie od dnia 30 marca 2020r. do 23 maja 2020r. Biorąc pod uwagę, iż pierwotny termin składania wniosków miał być od 15 marca do 15 maja to strona miałaby 62 dni na jego złożenie. Miedzy 15 marca a 30 marca (kiedy nastąpiło zawieszenie biegu terminu) skarżąca miała 15 dni by skutecznie złożyć wniosek czego nie uczyniła. Jeżeli uwzględnimy czas zawieszenia biegu terminu (62 dni) i jego ponowny bieg od dnia 24 maja 2020r. to należy stwierdzić, ze strona miała łącznie 63 dni na złożenie wniosku, którego nie złożyła. Prawidłowa jest także konstatacja organu, że strona dysponowała wystarczającą ilością czasu na złożenie wniosku i to nawet przy uwzględnieniu okresu zawieszenia biegu terminu. W tym kontekście należy uznać, że organ zasadnie w oparciu o art. 61a§1 k.p.a, nie znalazł podstaw prawnych do wszczęcia postępowania, w zakresie w jakim domagała się tego Skarżąca. Wobec powyższego na podstawie art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 119 pkt 3 i art. 120 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.