I SA/Kr 1027/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Urszula Zięba po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2017r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. C. na pismo Regionalnej Izby Obrachunkowej z dnia 30 sierpnia 2017r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Przewodniczącego Rady Miejskiej w T. o zwołaniu sesji Rady postanawia: odrzucić skargę. Pismem z dnia 26 lipca 2017r. M. C. zwrócił się do Wojewody M. w oparciu o regulacje ustawy o samorządzie gminnym z wnioskiem o stwierdzenie nieważności sesji Rady Miejskiej w T., która miała miejsce w dniu 25 lipca 2017r. W swoim wniosku podniósł nieprawidłowości w zwoływaniu sesji na ten dzień, polegające na zwołaniu jej (według skarżącego) bez stosownego umocowania przez wiceprzewodniczącego młodszego wiekiem, czym naruszono ustawę o samorządzie gminnym. Na tej podstawie postawił on wniosek, że skoro sesja została wadliwie zwołana, to podjęte na niej uchwały, należało uznać za nieważne. Mając na uwadze przedmiot uchwał, będących przedmiotem uchwalania na przedmiotowej sesji, służby prawne Wojewody M. , kwalifikując zakres przedmiotowy nadzoru do spraw z zakresu spraw finansowych uznały, że właściwym do oceniania legalności działania samorządu w sprawie, pozostaje Regionalna Izba Obrachunkowa i z tego powodu skierowały przedmiotowe wystąpienie do Prezesa RIO w K.. Zapoznając się z treścią zarzutów, podnoszonych w wystąpieniu, Kolegium Izby postanowiło wystąpić do przewodniczącego Rady Gminy w T. o stosowne materiały i wyjaśnienia dotyczące procedury związanej z podjęciem uchwał. W odpowiedzi, Przewodniczący Rady Miejskiej w T. ustosunkował się do stawianych zarzutów, opisując przebieg zdarzeń i czynności, jakie miały miejsce w związku z zwoływaniem sesji Rady oraz dołączył dokumentację dotyczącą podejmowanych uchwał, oświadczeń Wiceprzewodniczących w przedmiotowej kwestii, wyciągu ze Statutu Gminy Miasta T., protokołu z sesji i zapisu dźwiękowego z sesji. Dodatkowo złożona została również odpowiedź Prezydenta Miasta T. na temat okoliczności wnioskowania o zwołanie sesji przez Zastępcę Prezydenta Miasta T.. Na posiedzeniu Kolegium, dokonano oceny zgromadzonych materiałów i w wyniku stwierdzenia, iż w ocenie organu nadzoru nie doszło do naruszenia zasad zwoływania sesji, a podjęte na niej uchwały dotyczące spraw finansowych nie są wadliwe, brak było podstaw do zakwestionowania działań samorządu w niniejszej sprawie i postanowiono o udzieleniu stosownej odpowiedzi wnioskodawcy, która zmaterializowała się w postaci pisma z dnia 30 sierpnia 2017r. o nr [...], które stało się przedmiotem skargi do WSA w Krakowie. W treści ww. pisma szczegółowo odniesiono się do zgłaszanych zastrzeżeń wnioskodawcy oraz przywołano ustalenia, jakich dokonano z samorządem na powyższą okoliczność, które doprowadziły do zajęcia stanowiska o braku ze strony organu nadzoru finansowego, podstaw do zakwestionowania uchwał, podjętych na sesji. W skardze skierowanej do WSA w Krakowie skarżący podniósł, że odwołuje się od ww. "decyzji" i wnioskuje o jej unieważnienie i stwierdzenie niezgodności z prawem decyzji v-ce Przewodniczącego Rady Miejskiej w T. o zwołaniu sesji Rady z dnia 25 lipca 2017r. Uzasadniając swoje stanowisko, skarżący wskazał, że decyzja RIO nie zawierała żadnego pouczenia na temat możliwości odwołania się od niej, ani w sprawie organu, do którego można wnieść odwołanie, ani terminu, w jakim można to uczynić, co gwałci jego zdaniem w zasadę dwuinstancyjności. Następnie podjął on polemikę w kwestii dopuszczalnych form upoważniania do zwołania sesji oraz dokonał wykładni art. 99 k.c. oraz art. 19 ust.2 ustawy o samorządzie gminnym - konkludując, że skoro zwołanie sesji odbywa się pisemnie, to i upoważnienie do jej zwołania powinno być pisemne. Na koniec skarżący zwrócił uwagę, że skoro o stwierdzenie niezgodności zwołania sesji zwrócił się do Wojewody, który jest organem nadzorczym w sprawach prawnych, to jego skargę powinien rozpatrzeć Wojewoda a nie RIO. Ustosunkowując się do złożonej skargi, RIO w K. stwierdziła, że nie jest ona zasadna, a w pierwszej kolejności podkreśliła, że jej wniesienie jest niedopuszczalne. Zdaniem organu, ocena poprawności zwoływania sesji, może być dokonywana przez pryzmat legalności uchwalania uchwał, które są przedmiotem badania przez organ nadzoru, a nie ma możliwości oceniania nadzorczego wyłącznie samego sposobu zwoływania sesji i wyrzekania nadzorczego, wyłącznie w tym zakresie. Zwrócono uwagę, że działanie nadzorcze, prowadzone jest wyłącznie z urzędu, a nie na wniosek. Natomiast przedmiotowy wniosek skarżącego należało potraktować, jako sygnał w sprawie, który nie kończy się stosownym rozstrzygnięciem w tym zakresie. Tym samym skarżący nie był uprawniony do złożenia skargi. Nie było też wymagane pouczanie go o takiej możliwości, skoro skarga w omawianym przypadku nie jest dopuszczalna. W świetle powyższego organ wniósł o odrzucenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlegała odrzuceniu, jako niedopuszczalna. W pierwszej kolejności dla porządku wskazać należy, że zgodnie z treścią art. 184 Konstytucji RP, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej tylko w zakresie określonym w ustawie. Katalog aktów lub czynności podlegających zaskarżeniu do sądu administracyjnego został zawarty w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017r. poz. 1369 ze zm.; dalej jako: "p.p.s.a."). Kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których sądową kontrolę przewidują przepisy ustaw szczególnych (art. 3 § 3 P.p.s.a.). W pierwszej kolejności wskazać również należy, że zasady funkcjonowania samorządu terytorialnego, zadania, uprawnienia oraz funkcje nadzorcze zostały ujęte w art. 163-172 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, która nadaje jednostkom samorządu terytorialnego w zakresie przyznanych im uprawnień samodzielność i zapewnia na mocy art. 165 ochronę sądową. Jednocześnie w art. 171 Konstytucji RP poddaje działalność samorządu terytorialnego z punktu widzenia legalności, nadzorowi wykonywanemu przez Prezesa Rady Ministrów i wojewodów, a w zakresie spraw finansowych - przez regionalne izby obrachunkowe. Sąd zwraca uwagę, że w przedmiotowej sprawie Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej działało, jako organ nadzoru w sprawach finansowych, oceniające sprawę z uwagi na przedmiot uchwał, jakie były podejmowane na sesji, której legalność zwołania jest kwestionowana przez skarżącego. W tym miejscu podać trzeba, że należy odróżnić pojęcie nadzoru od kontroli. Kontrola sprawowana przez regionalne izby obrachunkowe, co do zasady polega na badaniu i ocenie uchwał oraz zarządzeń organów samorządu terytorialnego w zakresie ich zgodności z przepisami prawa oraz badaniu zgodności dokumentacji ze stanem faktycznym. Ponadto w zakresie zadań administracji rządowej, wykonywanych przez jednostki samorządu terytorialnego na podstawie ustaw lub zawartych porozumień, kontrola jest prowadzona również z uwzględnieniem kryterium celowości, rzetelności i gospodarności. W zakres sprawowanej kontroli nie wchodzi jednak ingerencja regionalnych izb obrachunkowych w działalność podmiotów kontrolowanych w przypadku stwierdzenia przez nie jakichkolwiek niezgodności. W ramach sprawowanej kontroli rozróżnia się kontrole kompleksowe, problemowe, doraźne oraz kontrole pokontrolne, które sprawdzają realizację wniosków pokontrolnych. Kontrole przeprowadzane są z urzędu lub na wniosek. W kontekście powyższego warto także przytoczyć wyrok WSA w Gliwicach z 2 sierpnia 2004r., I SAB/Gl 4/2004 (LexisNexis nr 2126344), wyjaśniający, że tzw. wnioski mieszkańców nie zobowiązują organu administracji publicznej do podjęcia postępowania wyjaśniającego i przeprowadzenia kontroli w sprawie. Pisma te mają jedynie walor "sygnału w sprawie", które regionalna izba obrachunkowa może brać pod uwagę, podejmując decyzję o terminie, zakresie czy charakterze kontroli (por. Dariusz Laszczyk, Ustawa o regionalnych izbach obrachunkowych. Komentarz. LexisNexis 2014). W ocenie Sądu za prawidłowe należy ocenić działanie, w wyniku którego, skarga pierwotnie skierowana do organu nadzoru ogólnego – wojewody została przekazana do regionalnej izby obrachunkowej. Mając bowiem na uwadze przedmiot uchwał, będących przedmiotem uchwalania na sesji (uchwała zmieniająca budżet, uchwała zmieniająca uchwałę w sprawie wieloletniej prognozy finansowej oraz uchwała w sprawie stawek dotacji) – służby prawne Wojewody M. , kwalifikując zakres przedmiotowy nadzoru do spraw z zakresu spraw finansowych słusznie uznały, że w świetle art. 86 ustawy o samorządzie gminnym, właściwym do oceniania legalności działania samorządu w niniejszej sprawie, pozostaje Regionalna Izba Obrachunkowa i z tego powodu zasadnie, pismem z dnia 1 sierpnia 2017r., skierowały przedmiotowe wystąpienie do Prezesa RIO w K.. Przechodząc do kluczowej kwestii przedmiotowej sprawy, podać należy, że ocena poprawności zwoływania sesji rady miasta może być dokonywana przez pryzmat legalności uchwalania uchwał, które są przedmiotem badania przez organ nadzoru, natomiast nie ma możliwości oceniania nadzorczego, wyłącznie samego sposobu zwoływania sesji i wyrzekania nadzorczego, wyłącznie w tym zakresie. Nie można tracić z pola widzenia, że działanie nadzorcze, prowadzone przez organ nadzoru jest prowadzone wyłącznie z urzędu, a nie na wniosek. Zważywszy na powyższe wskazać trzeba, że przedmiotowy wniosek skarżącego – prawidłowo został potraktowany przez organ, jako sygnał w sprawie, a nie, jako inicjacja postępowania nadzorczego. Postępowanie nadzorcze kończy się bowiem stosownym rozstrzygnięciem. Niemożliwe jest potraktowanie wystąpienia skarżącego, jako uprawnionej skargi na działanie organu nadzoru, a w konsekwencji, bezpodstawne jest stawianie zarzutu o obowiązku pouczania go o prawie, trybie i sposobie składania środków zaskarżania w przedmiotowym zakresie. Skoro zatem w przedmiotowej sprawie organ nadzoru, po zbadaniu i wyjaśnieniu sprawy, nie znalazł podstaw do zakwestionowania uchwał Rady Miejskiej w T. z dnia 25 lipca 2017r. z powodu wadliwości proceduralnych w postaci zwoływania sesji na ten dzień, to jego działaniu nie można przypisać wadliwości, skutkujących usprawiedliwionym domaganiem się orzeczenia sądu administracyjnego w postaci jej unieważnienia. Z uwagi na powyższe, w ocenie Sądu, pismo Regionalnej Izby Obrachunkowej z dnia 30 sierpnia 2017r. o nr [...] nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Wobec przedstawionych powyżej regulacji prawnych i poczynionych na ich tle rozważań, Sąd uznał za zasadne odrzucić skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a., zgodnie z którym Sąd czyni to, jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Sąd odrzuca skargę postanowieniem. Odrzucenie skargi może nastąpić na posiedzeniu niejawnym.