I SA/Kr 1028/11

Sygn. akt I SA/Kr 1028/11 | | W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 20 grudnia 2011 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Beata Cieloch, Sędzia: WSA Grażyna Firek, Sędzia: WSA Bogusław Wolas (spr.), Protokolant: Sylwia Piwowarska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 grudnia 2011 r., sprawy ze skargi M. G., na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, z dnia 5 kwietnia 2011 r. Nr [...], w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy oraz odsetek I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana do czasu uprawomocnienia się wyroku, III. nakazuje zwrócić skarżącej M. G. z kasy tut. Sądu kwotę 121,00zł ( sto dwadzieścia jeden złotych) tytułem nadpłaconego wpisu. Decyzją z dnia 5 kwietnia 2011 r Zakład Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia 21 stycznia 2011 r odmawiającą M.G. umorzenia zaległości z tytułu składek za osobę prowadzącą działalność gospodarczą w łącznej kwocie 3.016,31 zł, w tym: składek na ubezpieczenie społeczne za okres 08.2005-12.2005 w kwocie 1.774,15 zł, składek na Fundusz Pracy za okres 08.2005- 12.2005 w kwocie 126,16 zł wraz z odsetkami za zwłokę w kwocie 1.116,00 zł. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że w dniu 9 lutego 2011 roku wpłynął do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniosek M. G. o ponowne rozpatrzenie sprawy o umorzenie zadłużenia figurującego na koncie płatnika. Podkreślono w nim, że wnioskodawczyni nie została przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych w należyty sposób poinformowana o możliwości umorzenia przedmiotowego zadłużenia w momencie kiedy możliwość umorzenia przewidziana była w ustawie z dnia 24 kwietnia 2009r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz ustawy - Prawo bankowe. Nie złożenie wniosku o umorzenie w wymaganym terminie pozbawiło ją zatem możliwości skorzystania ze wskazanego w w/w ustawie przywileju, który posiadały inne osoby - zawiadomione w sposób prawidłowy. Ustalając stan faktyczny stwierdzono, że M.G. figuruje w Zakładzie Ubezpieczeń Społecznych jako osoba prowadząca działalność gospodarczą pod nazwą "A" w okresie od 01.01.1999-31.12.2007 na podstawie wpisu do ewidencji działalności gospodarczej nr 63075. Decyzją Prezydenta Miasta K. z dniem 31.12.2007r. przedmiotowy wpis został wykreślony z ewidencji działalności gospodarczej. W związku z prowadzoną działalnością na wnioskodawczyni ciążył obowiązek opłacania wskazanych ustawą składek na ubezpieczenia. Niedopełnienie tego obowiązku spowodowało powstanie zadłużenia względem Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, który w związku z tym naliczył odsetki za zwłokę. Wnioskodawczyni zamieszkuje i prowadzi wspólne gospodarstwo domowe wraz z niepracującym mężem. Państwo G. mają również na utrzymaniu jedno dziecko. Podkreślono, że na okoliczność problemów zdrowotnych męża – R.G. przedłożono zaświadczenie lekarskie z dnia 24.06.201 Or., rozpoznanie: wielopoziomowe zwyrodnienie odcinka lędźwiowego kręgosłupa, dyskopatia, przewlekły zespół bólowy, oraz skierowanie do poradni specjalistycznej z dnia 24.06.2010 r. M.G. posiada spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu mieszkalnego przy ulicy L.. Nie figuruje natomiast w komputerowej bazie danych Wydziału Ewidencji Pojazdów i Kierowców Urzędu Miasta K.. Wnioskodawczyni ponosi stałe wydatki związane z utrzymaniem w kwocie 530zł (opłaty za czynsz, gaz, energię) oraz koszty leczenia - 300zł. W roku 2009 r osiągnęła dochód w wysokości 39.965,49zł. Jest zatrudniona w D. S.A. od dnia 01.09.1997, umowa zawarta na czas nieokreślony. Za miesiąc luty 2011 r wynagrodzenie brutto wyniosło 3.814,00zł Przytaczając treść art. 28 w związku z art. 32 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych wskazano zarówno przesłanki całkowitej nieściągalności, jak i podstawy umorzenia określone w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 roku w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. 2003 nr 141, poz. 1365 ) Podkreślono przy tym rozkład ciężaru dowodu , oraz znaczenie uznania administracyjnego zastosowanego przez ustawodawcę w tych przepisach. Na tej podstawie uznano, że ustalonym przez organ stanie faktycznym w stosunku do M.G. nie zachodzi żadna z przesłanek wymieniona w powyższych przepisach. Zaległości nie uległy bowiem przedawnieniu, a wnioskodawczyni posiada majątek pozwalający na ich egzekwowanie w trybie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Zaznaczono, że wzięto pod uwagę fakt, że utrzymanie trzyosobowej rodziny oraz opłacenie wszystkich rachunków za media, wymaga odpowiedniej organizacji domowego budżetu. Biorąc jednak pod uwagę to, że Państwo G. nie wykazują zaległości w bieżącym utrzymaniu, ani też żadnych innych zobowiązań, uznano że brak jest podstaw do umorzenia zaległości, gdyż biorąc pod uwagę warunki całkowitej nieściągalności byłoby to przedwczesne. Podkreślono ponadto, że sytuacja w jakiej znajduje się M.G. nie może nosić znamion szczególnie trudnej i zagrażającej bieżącej egzystencji jej rodziny. Co prawda zobowiązana jest jedynym żywicielem rodziny i nie posiada oszczędności, które pozwoliłyby na uregulowanie tak dużej kwoty zaległości składkowych, jednakże utrzymanie trzyosobowej rodziny z jednego tylko źródła dochodu wymaga wielu wyrzeczeń, a ponadto kwota zaległości wynosząca około 3 000 zł jest stosunkowo niewielka i może być spłacona dobrowolnie w kilku ratach. Podkreślono także, że nie zostały spełnione warunki określone w § 3 ust. l pkt 3 powołanego rozporządzenia. Przyznano co prawda, że mąż skarżącej oczekuje na operacje w związku z dolegliwościami kręgosłupa i w związku z tym nie jest w stanie podjąć żadnego zatrudnienia, jednakże choroba R.G. nie pozbawia zobowiązanej możliwości pozyskiwania dochodów, ponieważ pracuje i uzyskuje comiesięczne wynagrodzenie. Ponadto mąż skarżącej nie legitymuje się orzeczeniem o niezdolności do pracy, które świadczyłoby o trwałej niemożności podejmowania zatrudnienia. Podkreślono, że ZUS nie miał ustawowego obowiązku informowania ani aktualnych, ani też byłych płatników składek o możliwości ubiegania się o umorzenie składek na ubezpieczenia społeczne. Wysłana ulotka była jedynie formą dodatkowej informacji, mającej na celu przypomnienie faktu, który wielokrotnie był nagłaśniany medialnie, ponadto nikt nie może się tłumaczyć nieznajomością prawa, które zostało prawidłowo ogłoszone w dzienniku ustaw. Ponadto okoliczności, które doprowadziły do powstania zadłużenia nie mogą mieć znaczenia przy podejmowaniu decyzji o ewentualnym umorzeniu zaległości. W skardze wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zarzucono naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 i 2 kpa w związku z art. 83 ust 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych , oraz art. 28 ust 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, poprzez przyjęcie, że nie zachodzi uzasadniony przypadek do umorzenia składek pomimo braku ich całkowitej nieściągalności, a także art. 136, 139, 80 i 77 kpa w związku z art. 83 ust 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych poprzez brak przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego, a przez to brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz brak swobodnej oceny dowodów . W uzasadnieniu skargi przytoczono okoliczności faktyczne sprawy odnosząc je do treści art. 28 ust 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, oraz rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 roku w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. 2003 nr 141, poz. 1365 ). Podkreślono, iż znaczne koszty leczenia męża oraz syna chorego na alergię stanowią istotne obciążenie budżetu domowego, co zostało pominięte przez organ rozpoznający wniosek. Ponadto zaakcentowano, iż organ pominął całkowicie okoliczność, iż składki powinny być automatycznie umorzone zgodnie z ustawą z dnia 24 kwietnia 2009 r o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz ustawy Prawo bankowe, a uchybienie terminu do złożenia wniosku spowodowane było brakiem pouczenia ze strony zakładu Ubezpieczeń Społecznych, bowiem zostało ono wysłane na niewłaściwy adres. Wskazano przy tym, że ustawodawca zdecydował się w powołanej wyżej ustawie na regulację zapewniająca automatyczne umorzenie zaległości z tego względu, iż niedorzeczny był przepis nakazujący pracownikom przebywającym na urlopie macierzyńskim opłacanie składek na ubezpieczenie społeczne z tytułu prowadzonej równocześnie działalności gospodarczej. A skoro tak, to niedorzeczność ta powinna być uwzględniana przy rozpoznawaniu wszystkich wniosków o umorzenie powstałych z tego tytułu zaległości niezależnie do daty złożenia wniosku. W przypadku wniosków spóźnionych powinien być to element mający wpływ na uznanie administracyjne. Organ pominął jednak tę okoliczność, co skutkuje wadliwością decyzji. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie i podtrzymano dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje : Skarga jest uzasadniona W pierwszej kolejności należy podkreślić, że w sprawach dotyczącym umarzania zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne zakres ustaleń faktycznych jakie musi poczynić organ rozpoznający wniosek w tym zakresie zdeterminowany jest przede wszystkim treścią przepisów prawa materialnego. Z tego względu należy wskazać na regulacje zawarte w art. 28 ustawy systemie ubezpieczeń społecznych. Zgodnie z treścią ust 1 tego przepisu należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład z uwzględnieniem ust. 2-4. Przepis ust. 2 tego artykułu jednoznacznie określa, że należności te mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, chyba że zachodzi sytuacja określona w art. 28 ust. 3a, który otwiera możliwość uwzględnienia innych przesłanek umorzenia, jednakże wyłącznie w odniesieniu do ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia. W przypadku tym należności, ale wyłącznie z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Szczegółowe kryteria zastosowania tej ulgi zostały określone w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne ( Dz. U. z 2003 r nr 141 poz. 1365 ). Zgodnie z § 3 ust. 1 tego rozporządzenia ZUS może umorzyć należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku, gdy: opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; w przypadku poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia, powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Oceniając prawidłowość zastosowania tych norm w konkretnej sprawie należy wziąć pod uwagę, że kontrola takiej decyzji w postępowaniu sądowoadministracyjnym ogranicza się do badania jej legalności. Rola sądu administracyjnego ogranicza się w obecnie obowiązującym stanie prawnym do kontroli przestrzegania przez organy administracji publicznej prawa materialnego i procesowego. Sąd nie jest zatem kolejną, wyższą instancją, która może zastąpić organ administracji i wydać za niego np. decyzję w sprawie. Nie na tym polega rola sądownictwa administracyjnego. Natomiast o ile w większości spraw pozostających w jego właściwości sąd jest uprawniony do kontroli nie tylko przebiegu postępowania administracyjnego (względnie podatkowego), ale także prawidłowej wykładni i zastosowania prawa materialnego, o tyle w przypadku tzw. decyzji uznaniowych, a z taką mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie, jego rola jest ograniczona. Racje ma bowiem organ, że uznaniowy charakter decyzji oznacza, iż Zakład ma możliwość, ale nie ma obowiązku umorzenia należności nawet w razie spełnienia przesłanek określonych w art. 28 ust. 2 u.s.u.s. lub we wskazanym wyżej rozporządzeniu z dnia 31 lipca 2003 r., tj. w razie stwierdzenia całkowitej nieściągalności składek, albo gdy zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to za sobą zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny. Kontrola sądu administracyjnego dotyczy w istocie przestrzegania przez organ podejmujący decyzję dyrektyw wyboru między możliwościami zawartymi w powołanej w decyzji normie uznaniowej, w szczególności w zakresie materialnoprawnych przepisów § 3 ust. 1 cyt. rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. Uznanie administracyjne nie powinno oznaczać dowolności, czemu służą określone przez ustawodawcę dyrektywy wyboru. W związku z tym organ przy wydawaniu decyzji o charakterze uznaniowym obowiązany jest do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy w celu stwierdzenia, czy zostały spełnione określone w przepisach przesłanki. Dopiero w ten sposób przeprowadzona analiza stanu faktycznego sprawy stanowi materiał będący podstawą do wydania decyzji o charakterze uznaniowym. Ma to szczególne znaczenie zwłaszcza wtedy, gdy organ ma pozbawić obywatela pewnych praw, nałożyć na niego obowiązek czy odmówić mu możliwości skorzystania z uprawnień przewidzianych przez prawo, jak miało to miejsce w przedmiotowej sprawie (tak NSA w wyroku z dnia 10.10.2007 r., sygn. akt II GSK 176/07, LEX nr 399183). W omawianej sprawie ustalony przez organ stan faktyczny determinowany wskazanymi na wstępie przepisami nie został ustalony prawidłowo. Już bowiem we wniosku o umorzenie zaległości skarżąca podniosła, iż podstawą jej żądania jest § 3 ust 1 pkt 3 powołanego wyżej rozporządzenia, tzn konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiająca ją możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Wskazała przy tym, że chodzi o jej męża chorego na kręgosłup, w toku postępowania podniosła również iż chodzi także o jej małoletniego syna cierpiącego na alergię. W związku z tym organ przed przystąpieniem do oceny w ramach uznania administracyjnego okoliczności przemawiających za i przeciw umorzeniu zaległości zobowiązany był ustalić jaki jest fatycznie stan zdrowia członków rodziny skarżącej i jaki ma to wpływ na jej zdolności zarobkowe i poziom wydatków. Pomimo, to ustalenia organu w tym zakresie ograniczyły się tylko do odnotowania faktu złożenia przez wnioskodawczynię zaświadczenia lekarskiego i skierowania do poradni specjalistycznej z dnia 24 czerwca 2010 r . W dalszej części decyzji zgodzono się co prawda z tymi dokumentami, ale ocena ich wpływu na możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie zaległości ograniczyła się do lakonicznego stwierdzenia, że skoro wnioskodawczyni pracuje, to stan zdrowia męża nie ma na to wpływu. Należy to uznać za niewystarczające, nie rozważono bowiem jaki jest charakter tych schorzeń, zakresu opieki jakiej wymaga mąż wnioskodawczyni i jaki ma to wpływ na jej obowiązki zawodowe przy uwzględnieniu sprawowania również opieki nad chorym synem. Niewystarczająca jest przy tym konstatacja, iż R.G. nie ma ustalonego stopnia niepełnosprawności, bowiem w zakresie ustalania przesłanek umorzenia zaległości składkowych nie obowiązuje formalizm dowodowy i okoliczność ta może być wykazana każdym dowodem. Dopiero po prawidłowym ustaleniu stanu faktycznego ZUS może dokonać oceny zaistnienia przesłanek wymienionych w powołanym wyżej rozporządzeniu. Tylko bowiem dysponując pełną i aktualną wiedzą o sytuacji majątkowej ubezpieczonego można prawidłowo ocenić, czy opłacenie należności z tytułu składek nie pozbawi zobowiązanego i jego rodziny możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb rodziny. Należy również podkreślić, że organ błędnie ocenił fakt braku pouczenia wnioskodawczyni o możliwości umorzenia zaległości składkowej na podstawie ustawy z dnia 24 kwietnia 2009 r o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz ustawy Prawo bankowe. Nie ma bowiem znaczenia czy ZUS był zobowiązany do udzielenia takiego pouczenia. Skoro bowiem zdecydował się na pouczenie osób ubezpieczonych o możliwości umorzenia w zakresie określonym w tej ustawie zaległych składek, to obowiązek ten powinien spełnić jednakowo w stosunku do wszystkich osób zainteresowanych. Zgodnie bowiem z art. 32 Konstytucji RP wszyscy są wobec prawa równi i wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. A ponadto nikt nie może być dyskryminowany w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny. Zamieszczenie tych zasad w konstytucji nadaje im nadrzędną rangę w stosunku do całego postępowania administracyjnego. W związku z tym niedopuszczalne jest informowanie jedynie niektórych osób uprawnionych, a pomijanie innych. To samo odnieść należy także do adresu na jaki wysyłano pouczenie. Skoro, co do zasady, dokonywano tego na aktualne adresy, to nie można uznać iż wysłanie go w przypadku skarżącej na adres nieaktualny czyni zadość wymaganiom równego traktowania obywateli przez władze publiczne. W dalszym toku postępowania organy poczynią ustalenia co do możliwości zarobkowych skarżącej przy uwzględnieniu stanu zdrowia męża i syna skarżącej oraz związanego z tym zakresu koniecznej opieki nad tymi osobami. Należy również wziąć pod uwagę, iż aktualnie nie obowiązuje już art. 6 ustawy z dnia 24 kwietnia 2009 r o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz ustawy - Prawo bankowe ( Dz U z 2009 r nr 71 poz 609 ), który zwężał możliwość złożenia wniosku o umorzenie składek do jedynie do 12 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy. Został on bowiem uchylony przez art. 1 ust 1 ustawy z dnia 28 lipca 2011 r zmieniającej ustawę o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz ustawy - Prawo bankowe oraz ustawę o zmianie ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz niektórych innych ustaw ( Dz U z 2011 r nr 185 poz 1095 ) . Ustawa ta weszła w życie w dniu 6 września 2011 r, a więc już po wydaniu zaskarżonej decyzji. Powinna być jednak uwzględniona przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Ponieważ nie zawierała ona przepisów przejściowych, należy ją stosować do wszystkich stanów faktycznych aktualnie istniejących. Podkreślić przy tym należy, iż w uzasadnieniu projektu tej nowelizacji wskazano, że jest ona celowa z uwagi na spójność aktualnych rozwiązań ze skutkami, jakie wiążą się z umorzeniem należności za okresy wsteczne na podstawie ustawy z dnia 24 kwietnia 2009 r. oraz z uwagi na liczne wnioski o umorzenie należności składane po terminie zasadne. Dlatego za zasadne uznano wprowadzenie dodatkowego terminu na składanie wniosków. Wyrażono przy tym nadzieję, że wydłużenie okresu składania wniosków umożliwi wszystkim zainteresowanym zrealizowanie zamiaru ich złożenia. Z tych też względów orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.