I SA/Kr 105/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wolas Sędziowie WSA Urszula Zięba WSA Grzegorz Klimek (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi J. B. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 20 stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania należnych składek za listopad 2020 roku uchyla zaskarżoną decyzję. 1. Wnioskiem z dnia 30 grudnia 2020r. Pan J. B. (dalej również jako: Strona, Skarżący) zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej również jako: ZUS, Organ) o zwolnienie z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek dla płatników w określonych branżach. We wniosku jako przeważający kod działalności według PKD wskazano kod [...], czyli pozostała usługowa działalność gastronomiczna. 2. Decyzją z dnia 20 stycznia 2021r. nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych, działając na podstawie art. 31zq ust. 7 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn. Dz.U. poz. 1842 z późn. zm.; dalej jako uCOVID-19) odmówił prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych, za okres od 1 listopada 2020r. do 30 listopada 2020r. W uzasadnieniu decyzji Organ, po przytoczeniu treści art. 31zo ust.10 uCOVID-19, wskazał, iż w trakcie analizy złożonego wniosku stwierdzono, że kod przeważającej działalności jako wskazano we wniosku, tj [...], nie został potwierdzony w rejestrze REGON na dzień 30 września 2020r. Kod figurujący w rejestrze REGON na ten dzień to [...] Zgodnie z danymi zapisanymi w rejestrze REGON zmiany te (zmiana w sekcji przeważające PKD z [...] na [...]) Strona zgłosiła we wpisie z dnia 25 listopada 2020r. W związku z powyższym ZUS uznał, iż Skarżącemu nie przysługuje prawo do wnioskowanego zwolnienia. 3.1. Pismem z dnia 21 stycznia 2021r. Strona wniosła skargę do sądu administracyjnego. W jej uzasadnieniu wskazała, że sklepik szkolny, który prowadzi powinien być objęty pomocną tarczą. W przypadku Skarżącego od 10.03.2020 do 31.12.2020r. działalność z powodu COVID-19 została niemal całkowicie przerwana. Pierwszy kod PKD to [...], drugi to [...], lecz tak naprawdę to utarg z drugiego kodu jest podstawą działalności gastronomicznej Skarżącego. W związku z powyższym wniósł on o pozytywne rozpatrzenie swojej sprawy. 3.2. Pismem z dnia 19 lutego 2021r. Organ – reprezentowany przez pełnomocnika – wniósł odpowiedź na skargę, w treści której podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko, wnosząc o oddalenie skargi. 3.3. Postanowieniem z dnia 8 września 2021r., V SA/Wa 1601/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził swoją niewłaściwość i przekazał sprawę według właściwości Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: 4.1. W pierwszej kolejności zaznaczenia wymaga, że niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 uCOVID-19. Zgodnie z ust. 2 wymienionego artykułu, w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu. Stosownie do ust. 3, przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Mając powyższe na uwadze Przewodniczący Wydziału I WSA w Krakowie skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, uznając rozpoznanie sprawy za konieczne z uwagi na obowiązek terminowego załatwienia sprawy. W ocenie Sądu, skierowanie niniejszej sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym umożliwiło rozstrzygnięcie sprawy bez szkody dla jej wyjaśnienia, przeciwdziałając jednocześnie stanowi przewlekłości postępowania. Wyjaśnić należy przy tym, że rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nie prowadzi do pominięcia argumentacji skarżącej, bowiem podnoszone przez nią argumenty, podobnie jak i argumenty organu, były wnikliwie rozważane przez Sąd w oparciu o akta sprawy oraz złożoną skargę wraz z odpowiedzią organu na skargę. 4.2. Odnosząc się zaś do kwestii kognicji Sądu, należy wpierw przywołać art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2021r. poz. 137), stosownie do którego sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Normatywnym potwierdzeniem sprawowania przez sądy administracyjne kontroli działalności administracji publicznej jest również art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 329; dalej p.p.s.a.), stanowiący ponadto, że sądy administracyjne stosują środki określone w ustawie. Zaznaczenia wymaga, że stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Co więcej, pozostaje zobowiązany do wzięcia z urzędu pod rozwagę wszelkich naruszeń prawa, w tym także tych niepodniesionych w skardze, pozostających jednak w związku z materią zaskarżonych aktów administracyjnych. Orzekanie odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę, uchyla decyzję administracyjną, jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania (lit. b) lub inne naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Z kolei stosownie do art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., w przypadku wystąpienia przesłanek nieważności postępowania administracyjnego określonych w art. 156 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021r. poz. 735 ze zm., zwanej dalej k.p.a.) lub w innych przepisach, sąd stwierdza nieważność decyzji w całości lub w części. 4.3. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji zgodnie z zakreślonymi powyżej regułami, Sąd stwierdził, że skarga jest zasadna. 4.4. Zgodnie z art. 31zo ust. 10 uCOVID-19, na wniosek płatnika składek prowadzącego, na dzień 30 września 2020r., działalność oznaczoną według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007, jako rodzaj przeważającej działalności, kodami [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] w zakresie działalności leczniczej polegającej na udzielaniu świadczeń w ramach lecznictwa uzdrowiskowego, o którym mowa w art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych, lub realizowanej w trybie stacjonarnym rehabilitacji leczniczej, [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], zwalnia się z obowiązku opłacania należnych składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych, za okres od dnia 1 listopada 2020r. do dnia 30 listopada 2020r. wykazanych w deklaracji rozliczeniowej złożonej za ten miesiąc, jeżeli był zgłoszony jako płatnik składek do dnia 30 czerwca 2020 r. i przychód z tej działalności w rozumieniu przepisów podatkowych uzyskany w listopadzie 2020r. był niższy co najmniej o 40% w stosunku do przychodu uzyskanego w listopadzie 2019r. Z kolei art. 31zo ust. 11 uCOVID-19 stanowi, iż oceny spełnienia warunku, o którym mowa w ust. 10, w zakresie oznaczenia prowadzonej działalności według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007 dokonuje się na podstawie danych zawartych w rejestrze REGON w brzmieniu na dzień 30 września 2020r. Z ww. przepisów wynika, że zwolnieniem od opłacania należności z tytułu składek za okres od dnia 1 listopada 2020r. do dnia 30 listopada 2020r. objęci zostali płatnicy składek prowadzący na dzień 30 września 2020r. rodzaje działalności wskazane w art. 31zo ust. 10 uCOVID-19. W tym kontekście w ocenie Sądu kluczowe pozostaje zatem ustalenie rodzaju działalności, jaką przedsiębiorca faktycznie prowadził w ww. dacie. Wprawdzie stosownie do art. 31zo ust. 11 uCOVID-19, oceny spełnienia warunku, o którym mowa w ust. 10, w zakresie oznaczenia prowadzonej działalności według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007, dokonuje się na podstawie danych zawartych w rejestrze REGON w brzmieniu na dzień 30 września 2020r., lecz danych tych organ nie może przyjmować bezkrytycznie, jako dowodu absolutnego, co zostanie wyjaśnione szerzej w dalszej części rozważań, po odniesieniu się przez Sąd w pierwszej kolejności do kwestii naruszenia przez organ przepisów postępowania. 4.5. Wymaga bowiem w tym miejscu odnotowania, że do postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją z mocy art. 180 k.p.a. oraz art. 123 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jedn. Dz.U. z 2021r. poz. 423 z późn. zm.) znajdują zastosowanie przepisy k.p.a. Wśród tych przepisów należy w pierwszej kolejności wskazać zasady ogólne, zgodnie z którymi organy administracji publicznej winny: stać na straży praworządności i podejmować wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w tym także z urzędu (art. 7 k.p.a.), prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.), wypełniać wobec stron obowiązki informacyjne (art. 9 k.p.a.), zapewnić stronom udział w postępowaniu, przed wydaniem decyzji umożliwiając im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 10 § 1 k.p.a.). Na konieczność stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w postępowaniach w przedmiocie zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek ubezpieczeniowych wskazuje zresztą także i art. 31zq ust. 8 uCOVID-19, odnoszący się do prawa wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w przypadku wydania decyzji odmownej w I instancji. Przepis art. 77 § 1 k.p.a. nakłada na organy administracji publicznej, w tym także i na Zakład Ubezpieczeń Społecznych, obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Dopiero zatem podjęcie niezbędnych działań w ww. zakresie pozwala organowi na zajęcie rzetelnego stanowiska w sprawie, które powinno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu sporządzonym według standardów wynikających z art. 107 § 3 k.p.a. Zgodnie z art. 79a § 1 k.p.a., w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony, a przepisy art. 10 § 2 i 3 k.p.a. stosuje się. Stosownie zaś do § 2 przywołanego przepisu, w terminie wyznaczonym na wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, strona może przedłożyć dodatkowe dowody celem wykazania spełnienia przesłanek, o których mowa w § 1. Przenosząc powyższe rozważania na stan faktyczny niniejszej sprawy, należy podkreślić, że w sytuacji, kiedy widoczna jest sprzeczność pomiędzy kodem PKD przeważającej działalności, podanym przez Stronę w złożonym wniosku o zwolnienie od obowiązku opłacania należności z tytułu składek ubezpieczeniowych, a kodem PKD ujawnionym w rejestrze na dzień 30 września 2020r., Organ obowiązany był przed wydaniem decyzji, w myśl art. 10 § 1 k.p.a. oraz art. 79 § 1 k.p.a., zwrócić się do wnioskodawcy o złożenie stosownych wyjaśnień oraz przedłożenie odpowiednich dowodów na poparcie jego twierdzeń. Obowiązkowi temu Zakład Ubezpieczeń Społecznych jednak nie sprostał, nie spełniając również określonych w art. 10 § 2 i 3 k.p.a. wymagań dla odstąpienia od zasady umożliwienia stronie wypowiedzenia się. 4.6. Przechodząc zaś do szerszego omówienia stwierdzonych w sprawie naruszeń przepisów prawa materialnego i właściwej wykładni art. 31zo ust. 10 i ust.11 uCOVID-19, należy jeszcze raz podkreślić, że w sytuacji rozbieżności pomiędzy wpisem w rejestrze REGON, a faktycznie wykonywaną przez Stronę działalnością gospodarcza we wskazanej dacie, pierwszeństwo należy przyznać rzeczywiście wykonywanej działalności. Przyjęty przez ustawodawcę w art. 31zo ust. 11 uCOVID-19 sposób weryfikacji podmiotów uprawnionych stanowi niewątpliwie środek służący usprawnieniu postępowań w sprawach o zwolnienie z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek ubezpieczeniowych za okres od dnia 1 listopada do dnia 30 listopada 2020r. Ma on charakter domniemania prawnego zakładającego, że wpis w rejestrze podmiotów REGON odpowiada stanowi rzeczywistemu, przy czym podkreślenia wymaga, że domniemanie to nie ma charakteru niewzruszalnego, w związku z czym nic nie stoi na przeszkodzie przeprowadzenia przeciwdowodu na przedmiotową okoliczność. Niezależnie od faktu, iż brak jest przekonywujących argumentów prawnych przemawiających za brakiem możliwości podważenia ustaleń poczynionych przez Organ w oparciu o ww. domniemanie, za jego wzruszalnym charakterem przemawia także odwołanie się do brzmienia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Dane pozyskiwane przez ZUS w trybie określonym w art. 31zo ust. 11 uCOVID-19 mają wszakże charakter dokumentów urzędowych w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a. Zgodnie zaś z art. 76 § 3 k.p.a. możliwe jest przeprowadzenie dowodu przeciwko treści dokumentu urzędowego. Zaznaczyć należy bowiem, iż przepisy uCOVID-19 w żaden sposób nie wyłączyły stosowania art. 76 k.p.a. Organ administracji publicznej nie może w sposób instrumentalny i bezrefleksyjny korzystać z domniemania prawnego zawartego w art. 31zo ust. 11 uCOVID-19, nie przeprowadzając postępowania dowodowego w tym zakresie nawet w przypadku podniesienia przez stronę okoliczności sprzecznych z danymi ujawnionymi w rejestrze REGON. Prowadziłoby to bowiem do wykluczenia z przedmiotowego rodzaju pomocy podmiotów, które w rzeczywistości warunek jej otrzymania spełniają, co mogą wykazać w inny sposób. Sposób ustalenia spełnienia kryterium "przeważającej działalności gospodarczej", sprowadzający się jedynie do sprawdzenia zapisu w odpowiedniej rubryce rejestru REGON może prowadzić w skutkach do nierównego dostępu do pomocy, co budzić może uzasadnione wątpliwości w kontekście naruszenia zasady równości wobec prawa wynikającej z art. 32 Konstytucji RP. Mogłoby także prowadzić do nadużyć i przyznawania pomocy podmiotom, które jako przeważającą działalność wskazywałyby jeden z kodów PKD ujętych w art. 31zo ust. 10 uCOVID-19, choć w rzeczywistości takiej działalności nigdy nie prowadziły. Przedmiotowy sposób wykładni ww. przepisów nie realizowałby zatem głównego celu przyjętej regulacji prawnej, polegającego na łagodzeniu trudnej sytuacji, w jakiej na skutek wybuchu pandemii znaleźli się przedsiębiorcy w określonych branżach. Wskazać należy też, że ani ustawa o statystyce publicznej, ani uCOVID-19, nie zawierają definicji wyrażenia "przeważająca działalność gospodarcza". Wyjaśnia je dopiero rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 listopada 2015r. w sprawie sposobu i metodologii prowadzenia i aktualizacji krajowego rejestru urzędowego podmiotów gospodarki narodowej, wzorów wniosków, ankiet i zaświadczeń (Dz.U. z 2015r. poz. 2009). W § 9 rozporządzenia, nawiązano do poziomu przychodów z poszczególnych rodzajów działalności danej jednostki statystycznej - do procentowego udziału poszczególnych rodzajów działalności w ogólnej wartości przychodów ze sprzedaży lub, jeżeli nie jest możliwe zastosowanie tego miernika, na podstawie udziału pracujących, wykonujących poszczególne rodzaje działalności, w ogólnej liczbie pracujących. O przeważającej działalności nie może zatem świadczyć sam wpis do rejestru podmiotów REGON, ponieważ przepisy regulujące funkcjonowanie tej ewidencji określają warunki, które należy wziąć pod uwagę przy ocenie, kiedy i jaka działalność może być uznana za przeważającą. Decyduje jednak o tym podmiot składający oświadczenie wiedzy, w oparciu o wytyczne określone w ww. rozporządzeniu. Dlatego dokonując wykładni dyspozycji art. 31zo ust. 10 i 11 uCOVID-19 nie można pominąć ww. znaczenia pojęcia przeważającej działalności, jeżeli podważona zostanie aktualność wpisu w rejestrze podmiotów REGON. Pomocy nie można przyznawać z pominięciem podmiotów, które pomimo braku zgłoszenia organowi statystyki publicznej jako przeważającego rodzaju działalności tej wymienionej w art. 31zo ust. 10 uCOVID-19, jeżeli rzeczywiście taki rodzaj działalności w analizowanym czasie prowadziły. Takie formalne ograniczenie wynikające z wpisu w rejestrze podmiotów REGON nie spełniłoby konstytucyjnego wymogu proporcjonalności odnośnie celu, jaki zamierzano osiągnąć omawianą regulacją ulgową. Poprzestanie na formalnej treści wpisu w rejestrze podmiotów REGON mogłoby nie pozwolić przyznać pomocy tym, do których została ona faktycznie skierowana. 4.7. Strona dopiero w skardze (ponieważ uprzednio Organ uniemożliwił jej skorzystanie z praw przysługujących jej na podstawie. art. 10 i 79a k.p.a. - podkreślenie sądu) wskazała, że w prowadzonym przez nią sklepiku szkolnym, tak naprawdę to utarg z drugiego kodu ([...]) jest podstawą działalności gastronomicznej. Powyższa okoliczność – jak należy domniemywać – była zatem podstawą do zmiany przeważającej działalności w rejestrze REGON [...] na [...] (jak wynika z akt sprawy w ewidencji CEIDG Skarżącego widnieją tylko te dwa kody wykonywanej działalności). Organ, działając z naruszeniem art. 10 i 79a k.p.a., nie mógł poznać tego stanowiska Skarżącego, nie mógł się zatem w żaden sposób do niego odnieść w decyzji. W konsekwencji, nie dysponując żadnym innym dowodem, poprzestał na ocenie danych uzyskanych z rejestru REGON, które mylnie uznał za jedyny istotny dla sprawy dowód. Przedmiotową ocenę prawną należy ocenić krytycznie, bowiem nie ulega wątpliwości, iż pomoc, o której mowa w art. 31zo ust. 10 uCOVID-19 przysługuje podmiotom, które w rzeczywistości prowadziły na dzień 30 września 2020r. działalność w zakresie jednego z wymienionych w przepisie kodów PKD. Domniemanie prawne wynikające z art. 31zo uCOVID-19 nie ma charakteru bezwzględnego i brak jest przeszkód dla przeprowadzenia w tym zakresie przeciwdowodu. ZUS dokonał zatem błędnej wykładni art. 31zo ust. 10 i 11 uCOVID-19, co przełożyło się na wydane w sprawie rozstrzygnięcie, a tym samym uzasadniało uchylenie wydanych w sprawie decyzji. 4.8. W tym miejscu należy zauważyć, że przedstawiona w uzasadnieniu niniejszego wyroku wykładnia art.31zo ust.10 i ust.11 uCOVID-19 pozostaje zbieżna ze stanowiskiem NSA zawartym m.in. w wyrokach: z dnia 5 listopada 2021r. sygn. akt I GSK 754/21 oraz z dnia 20 października 2021r. sygn. akt I GSK 829/21. 4.9. Rozpatrując ponownie sprawę, organ zobowiązany będzie uwzględnić stanowisko Sądu wyrażone w uzasadnieniu niniejszego wyroku, w tym również przeprowadzi postępowanie z zachowaniem przepisów proceduralnych naruszonych w pierwotnie przeprowadzonym postępowaniu. 4.10. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sad Administracyjny w Krakowie, działając na podstawie art. 134 § 1 art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit.c p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.