I SA/Kr 1099/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia: WSA Inga Gołowska (spr.) Sędziowie: WSA Stanisław Grzeszek WSA Waldemar Michaldo Protokolant: sek. sądowy A. O. po rozpoznaniu w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi M. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie oddalenia skargi na czynności egzekucyjne uchyla zaskarżone postanowienie. Sygn. akt: I SA/Kr [...] Uzasadnienie Postanowieniem z [...] marca 2019r., nr [...] Prezydent Miasta K. orzekł o oddaleniu skargi M. B. na czynności egzekucyjne tj. zajęcie wierzytelności z rachunku bankowego i wkładu oszczędnościowego w Banku [...] S.A. z [...] lutego 2019r. nr [...] oraz [...] Banku S.A. z [...] lutego 2019r. nr [...] z powodu braku podstaw do zakwestionowania zaskarżonych czynności egzekucyjnych oraz na przewlekłość postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułów wykonawczych nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] z [...] stycznia 2019r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia streszczono dotychczasowy stan faktyczny i wskazano, że w skardze na czynności egzekucyjne mogą być poruszane jedynie kwestie dotyczące prawidłowości postępowania egzekucyjnego w świetle przepisów regulujących sposób i formę przeprowadzania czynności egzekucyjnych. Tym samym, w trybie tego typu skargi organ kontroluje jedynie, czy czynność została dokonana prawidłowo. W badanej sprawie organ egzekucyjny zastosował środek przewidziany w art. 80§1 ustawy z 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (dalej- u.p.e.a.) i przesłał dnia [...] lutego 2019r. do Banku [...] S.A. i [...] Banku S.A. zawiadomienie o zajęciu wierzytelności z rachunku bankowego i wkładu oszczędnościowego o numerach [...] oraz nr [...] przy wykorzystaniu środków komunikacji elektronicznej oraz wezwał banki by nie dokonywały wypłat z wskazanych rachunków bankowych oraz by niezwłocznie, po upływie 7 dni od doręczenia zawiadomienia przekazały zajętą kwotę organowi egzekucyjnemu na pokrycie wyegzekwowanych należności wskazanymi tytułami wykonawczymi. Organ I instancji wskazał także, że uczynił zadość wszystkim pozostałym wymaganiom wynikającym z art. 80§1 u.p.e.a. Odnosząc się do zarzutu przewlekłości postępowania egzekucyjnego wyjaśniono, że przedmiotem skargi na przewlekłość postępowania egzekucyjnego jest prowadzenia tego postępowania w sposób, który skutkuje brakiem wyegzekwowania obowiązku lub, że obowiązek zostanie wyegzekwowany później, niż mógłby być wyegzekwowany. Przewlekłości postępowania egzekucyjnego nie można zatem utożsamiać z łącznym trwaniem tego postępowania. Mając na uwadze przytoczony stan sprawy (poparty orzecznictwem sądów administracyjnych) organ I instancji wywiódł, iż brak jest przesłanek przemawiających za uznaniem, że w sprawie dopuszczono się przewlekłości w prowadzonym postępowaniu. Na powyższe postanowienie zażalenie złożył M. B., domagając się jak najszybszego wycofania tytułów wykonawczych i zajętych wierzytelności z rachunku oszczędnościowego i wkładu oszczędnościowego. Jego zdaniem, zastosowany środek egzekucyjny jest podstawą do naruszania prawa obywatela i wprowadza ograniczenia, a nawet jest szkodliwy dla postępowania restrukturyzacyjnego, jakie toczy się w tym kierunku, aby podjął działalność w zakresie transportu drogowego. Postanowieniem z [...] lipca 2019r. [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnienie organ powołał przepisy prawa mające zastosowanie w sprawie, wskazując w szczególności, że określony w art. 54§1 u.p.e.a. środek ochrony prawnej zobowiązanego, jakim jest skarga na czynności egzekucyjne, stanowi samoistną instytucję postępowania egzekucyjnego. Ma charakter subsydiarny, komplementarny wobec innych środków prawnych i nie może mieć zastosowania do tych przypadków, w których przewidziano inne środki zaskarżenia, jak zarzuty, zażalenie, żądanie wyłączenia rzeczy lub prawa spod egzekucji, czy skargę do sądu powszechnego skarga w tym trybie przysługuje na dokonanie przez organ egzekucyjny czynności natury wykonawczej, czy czynności faktyczne podejmowane już w toku prowadzonej egzekucji przez organ egzekucyjny lub przez egzekutora, a także na wydawane w toku egzekucji akty (postanowienia i zarządzenia), na które nie przysługuje inny środek zaskarżenia, jak np. zażalenie, czy zarzuty. Kontroli w tym trybie mogą bowiem podlegać wyłącznie czynności egzekucyjne, którymi są zgodnie z definicją legalną z art. 1a pkt 2 u.p.e.a. wszelkie podejmowane przez organ egzekucyjny działania zmierzające do zastosowania lub zrealizowania środka egzekucyjnego. A zatem rozpatrzenie zarzutów w postępowaniu skargowym byłoby obejściem prawa i naruszałoby zasadę niekonkurencyjności środków zaskarżenia (tak np. wyrok NSA z 18 sierpnia 2015r. sygn. akt: II FSK 1688/13-CBOSA). Powyższa zasada sprowadza się do ukształtowania środków ochrony prawnej w taki sposób, by ich podstawy nie mogły być powielane, tzn. by nie zaistniała sytuacja, w ramach której dany zarzut byłby rozpatrywany w ramach kilku środków ochrony prawnej. Organ podkreślił, że środki zaskarżenia w postępowaniu egzekucyjnym nie są względem siebie konkurencyjne. Nie można ich stosować zamiennie. Każdy z nich, w szczególności skarga na czynności egzekucyjne i zarzuty dotyczy konkretnych uchybień, jest wnoszony w różnym terminie i rozpoznawany z zastosowaniem innych przesłanek. Rodzajowa tożsamość przedmiotu zaskarżenia skargi oraz innych środków prawnych nie oznacza, że określonemu podmiotowi przysługuje możliwość wyboru środka prawnego. Dyferencjacja środków prawnych następuje bowiem nie tylko poprzez zróżnicowanie przedmiotu zaskarżenia, ale także poprzez zastosowanie kryteriów odnoszących się do innych elementów konstrukcji środków prawnych. Zasadą jest zatem wniesienie jednego środka prawnego, a nie dwóch konkurujących wobec siebie (tak wyrok NSA z 24 października 2014r. sygn. akt: II GSK 1377/13-CBOSA). Zważywszy na powyższą regulację prawną Kolegium stwierdziło, że jak wynika ze zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału dowodowego, w ramach prowadzonego wobec skarżącego postępowania egzekucyjnego w oparciu o tytuły wykonawcze nr [...], [...], [...], [...], [...] z [...] stycznia 2019r. obejmujące należności z tytułu podatku od środków transportowych, skarga na czynności egzekucyjne nie zasługuje na uwzględnienie. Tym samym Kolegium uznało, że brak jest przesłanek do uchylenia postanowienia organu I instancji. Skargę na powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z [...] lipca 2019r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł M. B.. Podniósł, że postępowanie prowadzone na podstawie tytułów wykonawczych [...], [...], [...], [...], [...], [...] z [...] stycznia 2019r. jest prowadzone przewlekle. Zdaniem skarżącego wystawione tytuły wykonawcze powinny zostać wycofane z obiegu prawnego bowiem szkodzą postępowaniu restrukturyzacyjnemu, jakie jest prowadzone w interesie skarżącego. Skarżący zaznaczył, że po zakończeniu postępowania restrukturyzacyjnego skarżący ma podjąć prace, która pozwoli mu samodzielnie się utrzymywać. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do art. 3§1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U z 2019r. poz. 2325 dalej-p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przepis art. 3§2 pkt 3 p.p.s.a. stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Zgodnie z art. 134§1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zobowiązany jest natomiast do wzięcia z urzędu pod uwagę wszelkich naruszeń prawa, w tym także tych nie podnoszonych w skardze, które są związane z materią zaskarżonych aktów administracyjnych. Orzekanie odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Na podstawie art. 135 p.p.s.a. Sąd, podejmuje środki w celu usunięcia naruszenia prawa, w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy. Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145§1 pkt. 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145§1 pkt. 1 lit. b p.p.s.a.), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145§1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145§1 pkt. 2 p.p.s.a.). Należy również wskazać, że w myśl art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Sądowa kontrola zaskarżonego postanowienia przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł doprowadziła do uznania, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Podkreślić należy, że integralnym elementem wydanego przez organ administracji postanowienia jest również jej uzasadnienie, o czym stanowi wprost art. 124§2 ustawy z 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania egzekucyjnego (tekst jedn. Dz. U z 2018r. poz. 2096 ze zm. dalej-k.p.a.). Kontroli sądu administracyjnego podlega postanowienie jako całość, a więc łącznie z jego uzasadnieniem. Wymogi dotyczące uzasadnienia postanowienia zostały zawarte wart. 126 k.p.a wedle którego, do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy m.in. art. 107§2-5 k.p.a zatem art. 107§3 k.p.a., który stanowi, iż uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Dopiero przy spełnieniu tych wymogów uzasadnienie w dostatecznym stopniu motywuje rozstrzygnięcie i pozwala na poznanie i ocenę rozumowania organu poprzedzającego konkluzję (stanowisko organu) znajdującą swój wyraz w rozstrzygnięciu. Obowiązkiem każdego organu jest zatem wyjaśnienie podstawy faktycznej i prawnej decyzji, co wynika także z zasad ogólnych postępowania administracyjnego wyrażonych w art. 9 k.p.a. (zasada pogłębiania zaufania do władzy publicznej) i art. 11 k.p.a. (zasada przekonywania)-czyli wyjaśnienie stronie zasadności kierowanego do niej rozstrzygnięcia w indywidualnej sprawie. Chodzi zatem o wytłumaczenie dlaczego organ zastosował dany przepis do konkretnych ustaleń lub uznał go za niewłaściwy. Przepis art. 7 k.p.a. stanowi, iż w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Stwierdzić należy, iż zasady ogólne postępowania administracyjnego stanowią integralną część przepisów regulujących procedurę administracyjną i są dla organów wiążące na równi z innymi przepisami tej procedury, przy czym wymieniony art. 7 k.p.a. jest nie tylko zasadą dotyczącą sposobu prowadzenia postępowania, lecz w równym stopniu wskazówką interpretacyjną prawa materialnego, na co wskazuje zwrot zobowiązujący organy do "załatwienia sprawy" zgodnie z tą zasadą. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z [...] lipca 2019r. nr [...] nie spełnia powyższych wymogów. Postanowienie to, w zasadzie nie zawiera uzasadnienia ani faktycznego, ani prawnego w części odnoszącej się do zarzutu przewlekłości postępowania egzekucyjnego. Kolegium ograniczyło się jedynie do omówinia zagadnienia skargi na czynność egzekucyjną lecz pominęło czy w sprawie istotnie miała miejsce przewlekłość postępowania egzekucyjnego. W płaszczyźnie prawnej kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia Sądu w niniejszej sprawie ma ustalenie kryteriów, które pozwalałyby stwierdzić, czy postępowanie toczy lub toczyło się odpowiednio sprawnie. Art. 54 ust. 1 u.p.e.a. posługuje się tylko wyrażeniem "przewlekłość postępowania egzekucyjnego", lecz kryteriów takiego stanu nie określa. Oznacza to, że w zakresie wykładni omawianego wyrażenia przepis art. 54 ust. 1 u.p.e.a. należy traktować jako przepis odsyłający, wymagający sięgnięcia do ogólnych przepisów prawa publicznego. Definicji "przewlekłości" nie ma również w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego, który ma odpowiednie zastosowanie na podstawie art. 18 u.p.e.a. Ustawa ta wyznacza jednak pewne standardy prowadzenia postępowania administracyjnego, a niekiedy zawiera wskazania mogące służyć za adekwatny kontekst interpretacyjny w procesie wykładni art. 54 ust. 1 u.p.e.a. Przede wszystkim wśród zasad ogólnych postępowania administracyjnego znajdujemy art. 12§1 k.p.a., który nakazuje organom administracji publicznej wnikliwe i szybkie działanie w sprawie, a także posługiwanie się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Oznacza to, że organy powinny osiągać rozsądną równowagę między z jednej strony wnikliwością i dociekliwością badania dowodów już zgromadzonych lub wciąż gromadzonych w sprawie, a szybkością postępowania z drugiej strony. Nacisk na postępowanie dowodowe, a więc działania mające prowadzić do jak najbardziej precyzyjnego ustalenia stanu faktycznego sprawy, jest także powtarzany w §2 art. 12 k.p.a. Podkreśla się w nim, że sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Pożądane jest również odwołanie się (na podstawie art. 18 u.p.e.a.), do zasady szybkości, wnikliwości i prostoty postępowania przewidzianej w art. 11 k.p.a., oraz zasady stosowania środków prowadzących do bezpośredniego wykonania obowiązków najmniej uciążliwych dla zobowiązanego, wynikającej z art. 7§2 u.p.e.a. (patrz np.: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 2 października 2008r., sygn. akt III SA/Wa 114/08-CBOSA). Odnotować należy i to, że zgodnie z art. 15 k.p.a., postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Oznacza to, że wydanie postanowienia przez każdy z organów administracji publicznej musi być poprzedzone samodzielnym przeprowadzeniem postępowania wyjaśniającego, ustalenia stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa. Sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta przez organ pierwszej instancji podlega, w wyniku wniesienia odwołania przez legitymowany podmiot, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ drugiej instancji. Zasada dwuinstancyjności tworzy obowiązek merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy, który nie może ograniczyć się do kontroli zaskarżonej decyzji. Niezbędnym wymogiem merytorycznego orzekania przez organ drugiej instancji jest wszechstronne rozpatrzenie okoliczności sprawy. Postępowanie odwoławcze nie może polegać tylko na kontroli postępowania organu pierwszej instancji, lecz powinno mieć miejsce ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy niejako "od nowa", bowiem organ odwoławczy nie jest związany poczynionymi przez organ I instancji ustaleniami i dokonaną oceną dowodów. Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzję, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone (por. wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z 12 listopada 1992r. sygn. akt: V SA 721/92, ONSA 1992, Nr 3-4, poz. 95). W okolicznościach rozpoznawanej sprawy Kolegium wbrew nakazowi wypływającemu z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego - art. 15 k.p.a. nie rozpoznało ponownie sprawy merytorycznie co do istoty w jej całokształcie, lecz jedynie częściowo wypowiedziało się w zakresie skargi na czynność egzekucyjną zajęcia wierzytelności z rachunku bankowego i wkładu oszczędnościowego natomiast zupełnie pominęło w swoich rozważaniach kwestię przewlekłości postępowania egzekucyjnego. Brak uzasadnienia w części dotyczącej przewlekłości postępowania egzekucyjnego jest uchybieniem procesowym uniemożliwiającym ocenę zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia. Sąd nie może dokonywać własnych ustaleń, gdyż w istocie zastępowałby tym samym organy administracji, podczas gdy Sąd powołany jest do kontroli legalności zaskarżonych postanowień. Rozpoznając ponownie sprawę organ będzie zobowiązany wydać postanowienie zawierającą uzasadnienie faktyczne i prawne także w zakresie przewlekłości postępowania egzekucyjnego ze wskazaniem konkretnej podstawy prawnej przyjętego rozstrzygnięcia. Uznając, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania w zakresie wyżej opisanym, które mogło mieć i miało istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd działając na podstawie art. 145§1 pkt 1 lit. c w zw z art. 119 pkt 3 ustawy z 30 sierpnia 2002r.-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U z 2019r. poz. 2325) orzekł jak w sentencji.