I SA/Kr 1117/16

|Sygn. akt I SA/Kr 1117/16 | [pic] W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 9 listopada 2016 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Piotr Głowacki, Sędziowie: WSA Grażyna Firek (spr.), WSA Agnieszka Jakimowicz, Protokolant: specjalista Bożena Piątek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 listopada 2016 r., sprawy ze skargi L.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 9 sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia części kosztów procesu - uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji - Decyzją z dnia 27 maja 2016 r., znak [...] Prezydent Miasta T., działając na podstawie art. 13 § 1 pkt 1, art. 67a § 1 pkt 2 i 3 oraz art. 207 § 1 o.p., art. 60 pkt 8, art. 64 ust. 1, art. 67 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych umorzył cześć ciążących na LG kosztów procesu w kwocie 900 zł, odmówił umorzenia pozostałej do uregulowania części kosztów procesu w kwocie 900 zł. Organ wskazał, że wziął pod uwagę zgromadzony materiał dowodowy, z którego wynika że L.G. osobą bezrobotną, nie posiadającą prawa do zasiłku i pozostającą na utrzymaniu matki, nie posiada własnych źródeł dochodów; ponosi też koszty leczenia kilku chorób. Prezydent uznał jednocześnie, że zobowiązana powinna uregulować przynajmniej połowę płatności, ponieważ jej gospodarstwo domowe jest utrzymywane przez matkę, posiadającą regularny dochód. W uzasadnieniu decyzji wskazano też, że istnieje możliwość rozłożenia pozostałej należności na raty. L.G. wniosła w terminie odwołanie od powyższej decyzji, zaskarżając ją w części, w jakiej odmówiono jej umorzenia należności. Jej zdaniem stwierdzenie, jakoby była w stanie uregulować część kosztów procesu jest sprzeczne z materiałem dowodowym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 9 sierpnia 2016 r., znak [...], działając m. in. na podstawie art. 233 § 1 pkt 1 w zw. z art. 67a o.p. oraz art. 60 i art. 67 ustawy o finansach publicznych utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy omówił przesłanki przyznania ulgi, wskazując, że zgodnie z art. 67a o.p. takie przyznanie oparte jest na uznaniu administracyjnym. Zaznaczył, że nawet w razie spełnienia ustawowych przesłanek organ nie jest zobowiązany ulgi udzielić, niemniej ma obowiązek przeprowadzić postępowanie dowodowe i wyczerpująco ustalić stan faktyczny. Zdaniem Kolegium, organ pierwszej instancji uczynił zadość tym obowiązkom, a zgromadzony materiał dowodowy daje pełny obraz sytuacji materialno-bytowej i zdrowotnej skarżącej. W ocenie organu odwoławczego Prezydent Miasta T., umarzając połowę należności, nie przekroczył granic uznania administracyjnego, jego rozstrzygnięcie jest zgodne z przepisami prawa i odpowiada ustaleniom faktycznym. L.G. nie zgodziła się z powyższym rozstrzygnięciem, wnosząc w terminie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Podniosła, że nie ma środków na uregulowanie nawet części należności. Podniosła też, że nie pozostaje na utrzymaniu matki. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Sąd administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity : Dz. U. z 2016r., poz. 718 ze zm. – dalej p.p.s.a.), uprawniony jest do badania czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Wady, skutkujące koniecznością uchylenia aktu administracyjnego, stwierdzeniem jego nieważności bądź wydania z naruszeniem prawa, przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a. W wypadku niestwierdzenia takich wad, sąd skargę oddala, co wynika z art. 151 p.p.s.a. Decyzje w niniejszej sprawie zostały wydane na podstawie art. 67a § 1 o.p., zgodnie z którym organ podatkowy, na wniosek podatnika, z zastrzeżeniem art. 67b, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem podatnika lub interesem publicznym, może: 1) odroczyć termin płatności podatku lub rozłożyć zapłatę podatku na raty; 2) odroczyć lub rozłożyć na raty zapłatę zaległości podatkowej wraz z odsetkami za zwłokę lub odsetki od nieuregulowanych w terminie zaliczek na podatek; 3) umorzyć w całości lub w części zaległości podatkowe, odsetki za zwłokę lub opłatę prolongacyjną. Przyznanie ulgi na podstawie powyższego przepisu objęte jest tzw. uznaniem administracyjnym. W art. 67a § 1 pkt 3 o.p. przewidziane zostały dwie przesłanki, przy zaistnieniu których organ podatkowy może w drodze decyzji zastosować ulgę podatkową - "ważny interes podatnika" lub "interes publiczny". Spójnik "lub" użyty w przepisie wskazuje przy tym na to, iż wystarczy spełnienie tylko jednej z nich. Instytucja umorzenia zaległości podatkowej ma charakter uznaniowy w sensie dopuszczalności wyboru konsekwencji prawnych sytuacji opisanej w hipotezie normy prawnej. Stąd też w przypadku stwierdzenia, że w sprawie występuje którakolwiek z przesłanek określonych w art. 67a § 1 o.p. (ważny interes podatnika lub interes publiczny albo obie przesłanki łącznie) - organ w sposób uznaniowy podejmuje decyzję o wyborze alternatywy - czy przyznać podatnikowi ulgę w spłacie zobowiązań podatkowych, czy też nie (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 26 sierpnia 2016 r., sygn. akt II FSK 3481/15, Lex Omega nr 2119050 oraz z dnia 28 stycznia 2016 r., sygn. akt II FSK 2887/13, Lex Omega nr 2033516). Organy orzekające w kontrolowanym postępowaniu słusznie zauważyły, że decyzja uznaniowa musi być poprzedzona dokładnym ustaleniem stanu faktycznego sprawy. Wynika to z art. 122 o.p., zgodnie z którym w toku postępowania organy podatkowe podejmują wszelkie niezbędne działania w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy w postępowaniu podatkowym. Jednak zauważyć należy, że nawet po ustaleniu wszystkich okoliczności faktycznych organ nie może podejmować decyzji w sposób arbitralny. Uznaniowość polega bowiem na tym, że organ administracji posiada swobodę w doborze kryteriów, jakimi będzie się kierował przyznając ulgę bądź odmawiając jej przyznania i nie jest w tym zakresie związany jakimś narzuconym przez ustawodawcę katalogiem okoliczności, które zmuszałyby go do udzielenia ulgi. Decyzja uznaniowa jest zatem zaprzeczeniem decyzji związanej, czyli takiej, gdzie po spełnieniu konkretnych przesłanek organ ma obowiązek podjąć rozstrzygnięcie o konkretnej treści. Niemniej uznaniowość nie może być utożsamiana z pełną dowolnością. Organ administracji musi wskazać, czym się kierował, udzielając bądź odmawiając udzielenia ulgi, kryteria przez niego przyjęte muszą mieć związek z celem ulgi, sytuacją wnioskodawcy, możliwościami organu itd. Uzasadniając wybór rozstrzygnięcia uznaniowego, organ musi przedstawić jasną i przekonywującą argumentację, zarówno co do faktów, jak i prawa. Innymi słowy, uznając, że podatnik znajduje się w sytuacji, w której możliwe jest zastosowanie ulgi w spłacie zobowiązań podatkowych na organie ciąży obowiązek należytego wyjaśnienia, dlaczego w ramach uznania administracyjnego odmawia jednak jej udzielenia (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 lutego 2014 r., sygn. akt II FSK 3213/12, Lex Omega nr 1450227). Każda decyzja organu podatkowego winna zawierać m. in. uzasadnienie faktyczne i prawne (art. 210 § 1 pkt 6 o.p.). Zgodnie z art. 210 § 4 o.p. uzasadnienie faktyczne decyzji zawiera w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, którym dał wiarę, oraz przyczyn, dla których innym dowodom odmówił wiarygodności, uzasadnienie prawne zaś zawiera wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. W odniesieniu do decyzji uznaniowych w orzecznictwie wskazuje się – na tle analogicznej treści art. 107 k.p.a. – że dla obu decyzji (związanej i uznaniowej) analogiczne są składniki struktury decyzji, o których mowa w art. 107 k.p.a. Natomiast różnice sprowadzają się do uzasadnienia w ramach przepisu art. 107 § 3 k.p.a. Wymogi, jakim powinna odpowiadać decyzja wydana w ramach uznania administracyjnego, są dalej idące niż ma to miejsce w odniesieniu do decyzji związanej. Decyzja podjęta w ramach uznania administracyjnego nie może bowiem nosić cech "dowolności". Nie zmienia to jednak faktu swobody decyzyjnej organu przy podejmowaniu decyzji (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 marca 2010 r., sygn. akt II GSK 491/09, Lex Omega nr 596874). Nie jest zatem tak, że dokładne ustalenie stanu faktycznego zwalnia organ, rozpoznający wniosek o udzielenie ulgi od wyjaśnienia, z jakich przyczyn podjął taką, a nie inną decyzję. Istnieją pewne granice uznania administracyjnego, w obrębie których może poruszać się organ podatkowy, podejmując decyzję w następstwie wystąpienia przesłanki "ważnego interesu podatnika" lub "interesu publicznego", o których mowa w art. 67a § 1 o.p. Przekroczenie tych granic ma m.in. miejsce wówczas, gdy wybór alternatywy decyzyjnej dokonany został: z rażącym naruszeniem zasady sprawiedliwości; wskutek uwzględnienia kryteriów oczywiście nieistotnych (bagatelnych) lub nieracjonalnych, względnie na podstawie fałszywych przesłanek (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 sierpnia 2016 r., sygn. akt II FSK 3507/14, Lex Omega nr 2082148). W pewnych przypadkach przyjmuje się zatem, że nawet decyzja uznaniowa może podlegać sądowej kontroli pod kątem tego, czy kryteria, które organ sam przyjął w ramach uznaniowości nie są nieistotne, nieracjonalne, niecelowe. Decyzja, która w swoim uzasadnieniu takich kryteriów nie ujawnia, nie poddaje się takiej kontroli wcale. W niniejszej sprawie organy obu instancji naruszyły art. 210 § 4 k.p.a. O ile w miarę wyczerpująco ustaliły stan faktyczny, o tyle ani nie ustaliły, czy zrealizowane są przesłanki z art. 67a o.p., ani też w ogóle nie uwidoczniły toku rozumowania i motywów, dla których przyznały ulgę w połowie, w drugiej zaś połowie odmówiły jej udzielenia. W decyzjach brak analizy, czy przyznanie ulgi może być uzasadnione ważnym interesem podatnika lub interesem publicznym. Organy rozważają zatem przyznanie ulgi bez ustalenia, czy stan faktyczny sprawy na takie przyznanie w ogóle by im pozwalał. Ponadto rozstrzygnięcie czyni wrażenie losowego, podparte jest przyjęciem przez organy, że skarżąca jakąś część kosztów procesu zapłacić powinna, a może to uczynić, ponieważ jej matka dysponuje stałym dochodem. To ostatnie stwierdzenie jest zresztą gołosłowne, ponieważ organ pierwszej instancji sam przyznaje, że wysokość owego stałego dochodu nie jest mu znana. Kryteria, przyjęte przez organy nie są zatem racjonalne, a nadto nie poddają się weryfikacji w zestawieniu ze zgromadzonym materiałem dowodowym. Decyzje, jako całkowicie arbitralne, należało zatem wyeliminować z obrotu prawnego. Ponieważ zgodnie z art. 134 § 2 p.p.s.a. sąd administracyjny nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, organy administracji nie będą w trakcie ponownego rozpatrzenia sprawy badać, czy w sprawie interes publiczny albo ważny interes podatnika przemawiają za przyznaniem ulgi. W dotychczasowych decyzjach organy pominęły bowiem ten etap, od razu skupiając się na uznaniowym charakterze decyzji. Jest to naruszenie prawa, niemniej nakazanie organom badania przesłanek z art. 67a o.p., mogące prowadzić do stwierdzenia, że przyznanie ulgi w ogóle nie jest możliwe, byłoby orzekaniem na niekorzyść skarżącej. Organom administracji pozostanie zatem wskazanie, jakie kryteria w ich ocenie powinny decydować o uznaniowym przyznaniu ulgi, wydanie rozstrzygnięcia o jej przyznaniu bądź odmowie przyznania, a także wskazanie dokładnych motywów, którymi się przy tym kierowały. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił decyzje organów obu instancji, za podstawę biorąc art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a.