I SA/Kr 1147/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia: WSA Grażyna Firek (spr.) Sędziowie: WSA Piotr Głowacki WSA Urszula Zięba Protokolant st. sekretarz: Iwona Sadowska - Białka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi "S. " Centrum Handlowe M. Spółka Komandytowa w C. na uchwałę Zgromadzenia [...]" w C. z dnia 22 lutego 2016 r. Nr 7/2016 w sprawie wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej: załącznika nr 2- w części rubryki H.1 pkt.27.ppkt.od 1-5 włącznie, części pouczenia w pkt.6 obejmującego wyrazy: [ lokale] użytkowe oraz [skrótu] m.in. oraz w części dotyczącej rubryki G załącznika nr 4, II. w pozostałym zakresie skargę oddala, III. zasądza od Zgromadzenia [...]" w C. na rzecz strony skarżącej koszty postępowania w kwocie [...]zł (siedemset dziewięćdziesiąt siedem złotych). S. Sp. z o.o. Centrum Handlowe M. spółka komandytowa w C. wniosła skargę na uchwałę nr 7/2016 Zgromadzenia Związku Międzygminnego "G. " w C. z dnia 22 lutego 2016 r. w sprawie wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Uchwala została zaskarżona w części dotyczącej wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami, składanej przez właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne, stanowiącego załącznik nr 2 do uchwały, a nadto wzoru informacji przedkładanej przez poszczególnych użytkowników lokali użytkowych, stanowiącego załącznik nr 4 do uchwały. Strona skarżąca zarzuciła naruszenie art. 6n ust. 1 pkt 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez jego niewłaściwą wykładnię, a to przez ustalenie niewłaściwego wzoru deklaracji. Wskazywano, że oprócz danych niezbędnych do wyliczenia opłaty, w deklaracji wymagane jest podatnie dalszych informacji, które pozostają bez wpływu na obliczenie wysokości opłaty. Strona skarżąca zwróciła się o stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonej części oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zgromadzenie Związku Międzygminnego "G. " w C. wniosło o oddalenie skargi. Jego zdaniem uchwała nie narusza prawa, a żądane dane służą do weryfikacji danych wskazanych w deklaracji, do czego uprawnia art. 6o ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie w części. Sąd administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity : Dz. U. z 2018r., poz. 1302 ze zm. – dalej p.p.s.a.), uprawniony jest do badania czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części. Zgodnie z art. 7 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Generalnie przepis ten oznacza, że organy władzy publicznej, a takim niewątpliwie jest rada gminy, mogą działać tylko w takim zakresie, w jakim posiadają kompetencję nadaną im przez wyraźny przepis prawa. Podstawy stwierdzenia nieważności uchwały lub aktu organu gminy wyznaczają przepisy ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z art. 91 ust. 1 zdanie 1 tej ustawy, uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Stosownie do treści art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, na podstawie upoważnień ustawowych, gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązującego na terenie gminy. Stosownie do art. 64 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym prawa i obowiązki gmin uczestniczących w związku międzygminnym, związane z wykonywaniem zadań przekazanych związkowi, przechodzą na związek z dniem ogłoszenia statutu związku. Z kolei art. 6n ust. 1 i ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w brzmieniu obowiązującym w dniu uchwalenia zaskarżonego aktu stanowi, że rada gminy, uwzględniając konieczność zapewnienia prawidłowego obliczenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ułatwienia składania deklaracji, określi, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego: 1) wzór deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości, obejmujący objaśnienia dotyczące sposobu jej wypełnienia oraz pouczenie, że deklaracja stanowi podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego; uchwała zawiera także informację o terminach i miejscu składania deklaracji; 2) warunki i tryb składania deklaracji za pomocą środków komunikacji elektronicznej. Ust. 2 stanowi zaś, iż rada gminy w uchwale może określić wykaz dokumentów potwierdzających dane zawarte w deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Celem delegacji ustawowej zawartej w art. 6n cytowanej ustawy było stworzenie wzoru deklaracji dla zapewnienia gminie prawidłowego obliczenia wysokości opłaty (według sposobu określonego w ustawie, a wybranego przez gminę na mocy odrębnej uchwały) oraz ułatwienia jej składania, co wynika wprost z art. 6n ust. 1 ustawy. Ustawowe wyliczenie zagadnień przekazanych radzie gminy do uregulowania w drodze uchwały w sprawie wzoru deklaracji jest wyczerpujące, nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca zastosowania tego przepisu w odniesieniu do innych kwestii, które nie zostały w nim wymienione (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 listopada 2012r., II OSK 2012/12, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 30 listopada 2006 r., II SA/Wr 527/06, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 23 października 2007r., II SA/Rz 59/07). Oznacza to, że w podejmowanym, na podstawie cytowanych przepisów akcie prawa miejscowego nie można zamieszczać postanowień, które wykraczają poza treść tych przepisów. Deklaracja o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi powinna zatem zawierać jedynie takie dane, które konieczne są do prawidłowego obliczenia wysokości opłaty. Z tej też przyczyny nie ma ani potrzeby, ani podstaw prawnych do zamieszczania w niej wymogu podania dodatkowych danych, które na wyliczenie opłaty nie mają wpływu. Podstawy prawnej dla działań tego rodzaju nie stanowi również ogólna kompetencja do weryfikacji prawdziwości podanych w deklaracji danych (art. 6o ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach). Organ nie jest związany ustawowym katalogiem środków, jakie może do takiej weryfikacji wykorzystać, niemniej wyraźnie trzeba oddzielić kwestię nadzoru i kontroli nad prawdziwością podanych w deklaracji danych od kwestii nałożenia na stronę obowiązku podania danych samych w sobie. Sama deklaracja, która musi odpowiadać przepisom prawa i w której dany podmiot może być zobowiązany wyłącznie do podania takich informacji, które są niezbędne do prawidłowego wyliczenia opłaty. Nie może stanowić jednocześnie narzędzia do weryfikowania prawdziwości wskazanych w niej danych. Dane w postaci liczby pracowników, uczniów, dzieci w przedszkolu czy żłobku, miejsc konsumpcyjnych w lokalu gastronomicznym, łóżek w szpitalu, miejsc w domu opieki, hotelu, pensjonacie oraz grobów nie są konieczne do wyliczenia opłaty za odpady, skoro zgodnie z uchwalą opłata zależy tylko i wyłącznie od ilości odpadu, przeliczanej na pojemniki. Skoro kwestionowane fragmenty uchwały zostały podjęte bez podstawy prawnej, to taka wada ma charakter istotny. Skarżony organ w sposób wadliwy zrealizował kompetencję zawartą w art. 6n ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, z przekroczeniem delegacji ustawowej, a tym samym w sposób istotny naruszył prawo. Zgodnie z art. 91 ust. 1 i ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym każda uchwała zawierająca istotne naruszenia prawa (jest sprzeczna z prawem w stopniu istotnym) jest nieważna, przy czym nieważność może dotyczyć całości lub części uchwały. Naruszone zostały art. 7 Konstytucji RP oraz art. 6n ust. 1 i ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Skarga została uwzględniona, aczkolwiek w zakresie węższym, niż wnosiła strona skarżąca. Uzasadnione było bowiem stwierdzenie nieważności uchwały wyłącznie w tym zakresie, w jakim dotknięta jest ona opisanymi naruszeniami, tj. w załączniku nr 2, w części rubryki H.1 pkt. 27, podpunkty 1 do 5 włącznie, części pouczenia w punkcie 6, obejmującego wyrazy "użytkowe" oraz "m.in." , a nadto w części dotyczącej załącznika nr 4, rubryki G. W pozostałym zakresie skarga nie była zasadna, w związku z czym podlegała częściowemu oddaleniu. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 147 § 1 oraz art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w punktach I i II wyroku. O kosztach rozstrzygnięto w punkcie III, za podstawę przyjmując art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.