I SA/Kr 1149/14

|Sygn. akt I SA/Kr 1149/14 | W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 11 marca 2015 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Agnieszka Jakimowicz, Sędzia: WSA Paweł Dąbek (spr.), Sędzia: WSA Ewa Michna, Protokolant: Ewelina Knapczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 marca 2015 r., sprawy ze skargi R.K., na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, z dnia 14 kwietnia 2014 r. Nr [...], w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie z wniosku o udzielenie ulgi w spłacie należności za zajęcie pasa, drogowego, - uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji - Zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia 14 kwietnia 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej k.p.a.) utrzymało w mocy decyzje nr [...] Prezydenta Miasta z dnia 12 grudnia 2013r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie udzielenia ulgi w spłacie należności za zajęcie pasa drogowego. Powyższe rozstrzygnięcia zapadły w następującym stanie faktycznym. Decyzjami nr [...] oraz [...] z dnia 2 czerwca 2008 r. wymierzono R.K. (prowadzącemu działalność gospodarczą pod firmą "V" R.K.) opłaty karne za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia pod reklamy w formie transparentu na kwoty 2.310 zł oraz 1.078 zł. Pismem z dnia 6 października i 6 grudnia 2012 r. R.K. (dalej: skarżący) wystąpił do Prezydenta Miasta K. o umorzenie ww. należności oraz o "zamianę zobowiązań finansowych do odpracowania". Decyzją nr [...] z dnia 22 stycznia 2013 r. Prezydent Miasta K. odmówił skarżącemu umorzenia ww. opłat. Na skutek odwołania skarżącego, decyzją nr [...] z dnia 31 maja 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło ww. decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W ocenie Kolegium nie ustalono w prawidłowy sposób wystąpienia przesłanek do zastosowania ulgi. Ponownie rozpatrując sprawę, decyzją z dnia 12 grudnia 2013 r. Prezydent Miasta K. umorzył postępowanie w całości. Organ pierwszej instancji instancji wskazał, że skarżący prowadzi działalność gospodarczą w zakresie działalności związanej z organizacją targów, wystaw i kongresów (PKD 82.30Z), a działalność zawiesił po złożeniu wniosku o udzielenie ulgi tj. w dniu 29 stycznia 2013 r. Organ stwierdził, że z uwagi na fakt, iż przedmiotowy wniosek pochodzi od przedsiębiorcy, zajęcie pasa drogowego było bezpośrednio związane z prowadzoną przez wnioskodawcę działalnością gospodarcza, a należność z tytułu zajęcia pasa drogowego jest niepodatkową należnością budżetową o charakterze publiczno-prawnym, o której mowa w art. 60 pkt 7 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jedn.: Dz.U. z 2013 r., poz. 267; dalej: u.f.p.), postępowanie w tej sprawie jest bezprzedmiotowe. Zgodnie bowiem z art. 64 ust. 2 u.f.p. właściwy organ, na wniosek zobowiązanego prowadzącego działalność gospodarczą, może udzielać określonych w art. 55 ulg w spłacie zobowiązań z tytułu należności, o których mowa w art. 60 pkt 1-6. W ocenie Prezydenta Miasta K. brak jest zatem podstawy prawnej do przyznawania przedsiębiorcy pomocy w spłacie należności z tytułu kar pieniężnych nałożonych na podstawie ustawy o drogach publicznych. W odwołaniu od tej decyzji skarżący zarzucił błąd w ustaleniach faktycznych w zakresie w jakim podano, że nie spełnia on warunków zastosowania ulgi, podczas gdy sytuacja materialna i okoliczność zaprzestania przez niego prowadzenia działalności gospodarczej uzasadnia zastosowanie ulgi. Zaskarżoną decyzją z dnia 17 kwietnia 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Kolegium wskazało, że dla zobowiązanych prowadzących działalność gospodarczą ustawodawca wprowadza dwa ograniczenia, które dotyczą zarówno rodzajów należności publicznoprawnych, względem których zastosowana może być ulga, jak również dodatkowych warunków związanych z pomocą publiczną. Wniosek zobowiązanego prowadzącego działalność gospodarczą może być zatem uwzględniony jedynie do wybranej kategorii niepodatkowych należności budżetowych o charakterze publicznoprawnym, tj. kwot dotacji podlegających zwrotowi, należności z tytułu gwarancji i poręczeń udzielonych przez Skarb Państwa i jednostki samorządu terytorialnego, wpłat nadwyżek środków obrotowych samorządowych zakładów budżetowych, wpłat nadwyżek środków finansowych agencji wykonawczych, wpłat środków z tytułu rozliczeń realizacji programów przedakcesyjnych oraz należności z tytułu zwrotu płatności dokonanych w ramach programów finansowanych z udziałem środków europejskich (art. 60 pkt 1-6 ustawy). Zdaniem Kolegium, ograniczenia wprowadzone w art. 64 ust. 2 u.f.p. dla podmiotów prowadzących działalność gospodarczą dotyczą należności wymienionych w art. 60 pkt 7 u.f.p. tj. dochodów pobranych przez państwowe i samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw. Brak jest zatem podstawy prawnej do przyznawania pomocy przedsiębiorcy w spłacie należności z tytułu kar pieniężnych nałożonych na podstawie ustawy o drogach publicznych. A postępowanie uruchomione na wniosek osoby prowadzącej działalność gospodarczą należy uznać za bezprzedmiotowe i je umorzyć. W ocenie organu, zasada ogólna wyrażona w ust. 1 art. 64 doznaje ograniczenia, zarówno co do podmiotu zobowiązanego – prowadzącego działalność gospodarczą, jak i co do rodzajów należności publiczno-prawnych, względem których może być zastosowana ulga, przy jednoczesnych dodatkowych warunkach związanych z pomocą publiczną. Wynika to z treści ust. 2 art. 64 u.f.p., a sformułowanie tego przepisu wyraźnie eksponuje najpierw wniosek zobowiązanego prowadzącego działalność gospodarczą, a następnie odnosi się do ulg, należności i spełnienia konkretnych warunków, a nie odwrotnie. W zapisie tym nie ma takiego celu regulacji, który wskazywałby, że tylko określone zobowiązania z art. 60 pkt 1-6 u.f.p. są szczególnie regulowane, co do możliwości zastosowania ulgi w przypadku gdy dotyczy to zobowiązanego prowadzącego działalność gospodarczą. Aby tak było musiałby być inny szyk wyrazów składających się na budowany przepis szczególny. W rozpatrywanym przypadku nie budzi wątpliwości, że zajęcie pasa drogowego było bezpośrednio związane z prowadzoną przez skarżącego działalnością gospodarczą. Na dzień składania wniosku o udzielenie ulgi podatkowej (9 października 2012 r.) R.K. również był przedsiębiorcą. Jak wynika z Ewidencji Działalności Gospodarczej skarżący nie zaprzestał wykonywania działalności gospodarczej, a jedynie z dniem 29 stycznia 2013 r. zawiesił wykonywanie działalności, a zatem nadal jest przedsiębiorcą. Zatem w ocenie organu odwoławczego umorzenie postępowania było uzasadnione. Pismem z dnia 12 maja 2014 r. skarżący wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego ze skargą na ww. decyzję, wnosząc o jej uchylenie, przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz o zasądzenie na swoją rzecz zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucono błąd, polegający na ustaleniu, że skarżący nie spełnia kryteriów rozważenia i zastosowania ulgi, podczas gdy sytuacja materialna i okoliczność zaprzestania prowadzenia działalności gospodarczej uzasadnia rozważenie i zastosowanie żądanej ulgi. W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne powołane są do badania zgodności z prawem decyzji, postanowień, czynności i innych aktów administracyjnych. Sądy te kontrolują, czy organy administracyjne wydające zaskarżone akty nie dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego lub procesowego, mającego bądź mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czy też stanowiącego podstawę wznowienia postępowania, albo naruszenia prawa uzasadniającego ich nieważność. Jedynie wówczas jest możliwe uchylenie kwestionowanego rozstrzygnięcia bądź stwierdzenie jego nieważności w trybie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2012 r. poz. 270; dalej: p.p.s.a.). Jednocześnie, zgodnie z art. 134 p.p.s.a., sądy te nie są związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kontrola sądowoadministracyjna przeprowadzona w oparciu o powyższe kryteria wykazała, że zaskarżona decyzja narusza prawo w sposób uzasadniający jej uchylenie. W pierwszej kolejności należy wskazać, że należność objęta wnioskiem o umorzenie jest niepodatkową należnością budżetową o charakterze publicznoprawnym stanowiącą dochód budżetu jednostki samorządu terytorialnego (art. 60 pkt 7 u.f.p.). Zgodnie natomiast z art. 64 ust. 1 u.f.p., właściwy organ, na wniosek zobowiązanego, może udzielać określonych w art. 55 u.f.p. ulg w spłacie zobowiązań z tytułu należności, o których mowa w art. 60. Powyższe oznacza, że stosownie do art. 55 u.f.p. niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym mogą być umarzane w całości albo w części lub ich spłata może być odraczana lub rozkładana na raty. W art. 64 ust. 2 u.f.p. natomiast mowa jest o tym, że właściwy organ, na wniosek zobowiązanego prowadzącego działalność gospodarczą, może udzielać określonych w art. 55 ulg w spłacie zobowiązań z tytułu należności, o których mowa w art. 60 pkt 1-6 które: 1) nie stanowią pomocy publicznej; 2) stanowią pomoc de minimis – w zakresie i na zasadach określonych w bezpośrednio obowiązujących aktach prawa Wspólnot Europejskich dotyczących pomocy w ramach zasady de minimis; 3) stanowią pomoc publiczną: a) udzielaną w celu naprawienia szkód wyrządzonych przez klęski żywiołowe lub inne nadzwyczajne zdarzenia, b) udzielaną w celu zapobieżenia poważnym zakłóceniom w gospodarce o charakterze ponadsektorowym lub ich likwidacji, c) udzielaną w celu wsparcia krajowych przedsiębiorców działających w ramach przedsięwzięcia gospodarczego podejmowanego w interesie europejskim, d) udzielaną w celu promowania i wspierania kultury i dziedzictwa narodowego, nauki oraz oświaty, e) będącą rekompensatą za świadczenie usług w ogólnym interesie gospodarczym powierzonych na podstawie odrębnych przepisów, f) na szkolenia, g) na zatrudnienie, h) na rozwój małych i średnich przedsiębiorstw, i) na restrukturyzację, j) na ochronę środowiska, k) na prace badawczo-rozwojowe, l) regionalną. Przepis art. 55 i 56 odnosi się wyłącznie do należności cywilnoprawnych, a takimi nie są należności określone w art. 60 u.f.p. (nie powstają bowiem na podstawie stosunku cywilnoprawnego, kara nałożona na skarżącego została w drodze decyzji, nie zaś umowy cywilnej). Do ulg w przypadku tych należności zastosowanie mają właśnie wskazane wyżej uregulowania art. 64 u.f.p., które jednak – wbrew stanowisku Kolegium – nie zawierają przesłanek warunkujących dopuszczalność stosowania ulg w odniesieniu do niepodatkowych należności budżetowych o charakterze publicznoprawnym, lecz zawierają odesłanie zawarte w art. 67 u.f.p., iż do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60 u.f.p., nieuregulowanych niniejszą ustawą stosuje się przepisy k.p.a. i odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (dotyczącego zobowiązań podatkowych). Powyższe oznacza, że do ulg niepodatkowych należności budżetowych o charakterze publicznoprawnym należy stosować rozdział 7a – ulgi w spłacie zobowiązań podatkowych, gdzie miejsce organu podatkowego zajmuje organ jednostki samorządu terytorialnego. Dlatego też jest możliwe w niniejszej sprawie stosowanie przepisów Ordynacji podatkowej. Przyjąć bowiem należy, że skoro materia udzielania ulg w odniesieniu do niepodatkowych należności budżetowych o charakterze publicznoprawnym nie została uregulowana w sposób kompleksowy i wyczerpujący w ustawie o finansach publicznych, to poprzez odesłanie z art. 67 u.f.p. do przepisów działu III Ordynacji podatkowej w zakresie instytucji udzielania ulg, naturalnie nie stosując ich wprost, ale odpowiednio – tak jak stanowi przepis odsyłający. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie – z przyczyn podanych wyżej – wskazuje zatem, że przepisy Ordynacji podatkowej mają zastosowanie do należności będących przedmiotem wniosku o umorzenie, pomimo brzmienia art. 2 § 1 Ordynacji podatkowej. Przepisy Ordynacji mają być bowiem stosowane odpowiednio, a nie wprost. Po drugie zaś, w opinii orzekającego Sądu, nieprawidłowo stwierdzono, że skoro opłata, której dotyczy wniosek o umorzenie mieści się w pojęciu dochodów pobieranych przez samorządową jednostkę budżetową w oparciu o art. 60 pkt 7 u.f.p., to wyłączona zostaje możliwość zastosowania ulgi w spłacie tej opłaty na podstawie art. 64 ust. 2 u.f.p., który dotyczy ulg dla zobowiązanych prowadzących działalność gospodarczą. Zdaniem Sądu, art. 64 u.f.p. stanowi podstawę prawną ulg w spłacie nieopodatkowanych należności budżetowych o charakterze publicznoprawnym. Ust. 1 zawiera zasadę ogólną, bowiem dotyczy zobowiązanych, którzy złożyli wniosek i domagają się ulg w spłacie zobowiązań o których mowa w art. 60 u.f.p., czyli odnosi się do wszystkich środków publicznoprawnych o których mowa w pkt od 1 do 8 bez wyjątków. W art. 64 ust. 2 u.f.p. stwierdzono natomiast, że można udzielać na wniosek podmiotu prowadzącego działalność gospodarczą, ulg w zakresie zobowiązań z tytułu należności o których mowa w art. 60 pkt 1-6 u.f.p., które spełniają warunki z pkt od 1 do 3, a w ramach pkt 3 także lit. od "a" do "l". Z powyższej regulacji wynika zatem, że w przypadku podmiotów gospodarczych przyznanie ulgi jest możliwe, jeżeli zobowiązanie jest jednym z tych wymienionych w art. 60 pkt od 1 do 6, jednocześnie w jednym z pkt od 1 do 3 art. 60 ust. 2 a ramach pkt 3 w jednej z liter od "a" do "l". Oznacza to zatem, że art. 64 ust. 2 nie reguluje kwestii zobowiązań o których mowa art. 60 pkt 7 u.f.p., bowiem nie odnosi się ani do art. 60 pkt 7 ani do pkt 8 u.f.p. Zgodnie z art. 55 u.f.p. należności pieniężne mające charakter cywilnoprawny, przypadające organom administracji rządowej, państwowym jednostkom budżetowym i państwowym funduszom celowym, mogą być umarzane w całości albo w części lub ich spłata może być odraczana lub rozkładana na raty. Biorąc pod uwagę treść art. 55, który statuuje generalną możliwość umarzania należności pieniężnych, a do którego odwołał się ustawodawca w art. 64 u.f.p., stwierdzić należy, że w rozpatrywanym przypadku zastosowanie winna mieć reguła umarzania wynikająca z art. 64 ust. 1 u.f.p., bowiem przepis ten nie może być interpretowany w oderwaniu od art. 55 u.f.p. Do przypadków o których mowa w art. 60 pkt 7 i 8 u.f.p. będzie miała zastosowanie ogólna reguła udzielania ulg przewidziana w art. 64 ust. 1. Uwzględniając zatem art. 55 u.f.p. należy stwierdzić, że dochodów przewidzianych w pkt 7 i 8 art. 60 u.f.p. nie można sytuować poza systemem dopuszczalnych ulg, gdy podmiot o nie wnioskujący prowadzi działalność gospodarczą. Inna interpretacja prowadziłaby do niczym nieuzasadnionej dyskryminacji tego typu podmiotu wobec podmiotów niebędących przedsiębiorcami (por. wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt I SA/Kr 85/14 oraz I SA/Kr 230/14, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Reasumując, kara nałożona na skarżącego stanowi należność określoną w art. 60 pkt 7 u.f.p., która podlega ulgom w spłacie określonym w art. 64 ust. 1, gdyż redakcja tego przepisu nie zawiera zapisu ograniczającego jego zastosowanie do podmiotów nieprowadzących działalności gospodarczej. Przepis art. 64 ust. 2 u.f.p. zawiera natomiast ograniczenie wobec podmiotów prowadzących działalność gospodarczą, ale ograniczenia te odnoszą się do ulg z tytułu należności, o których mowa w art. 60 pkt 1-6 u.f.p. Zatem ograniczenia art. 64 ust. 2 nie odnoszą się do należności z art. 60 pkt 7 i 8 u.f.p. Nie ma przy tym niebezpieczeństwa naruszenia zasad konkurencyjności, bowiem stosując do należności określonych w art. 60 pkt 7 u.f.p., o których umorzenie wnioskuje przedsiębiorca przepisy art. 67a i art. 67b Ordynacji podatkowej (w zw. z art. 64 ust. 1 i art. 67 u.f.p. odsyłającego do odpowiedniego stosowania wyżej wskazanych przepisów Ordynacji) pamiętać należy, że zawierają one instrumenty zapobiegające naruszaniu tego typu zasad (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 8 października 2014 r., sygn. akt I SA/Kr 1148/14, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Dokonując zatem wadliwej w ocenie Sądu interpretacji art. 60 pkt 7 w zw. z art. 64 ust. 1 i 2 u.f.p. organy w sposób nieuprawniony zastosowały art. 105 § 1 k.p.a., zgodnie z którym gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Na gruncie niniejszej sprawy nie było podstaw do umarzania postępowania, albowiem nie stało się bezprzedmiotowe z uwagi na to, że do strony skarżącej jako przedsiębiorcy miały zastosowanie przepisy dotyczące umorzenia nałożonej na niego kary przewidziane w art. 64 u.f.p. W konsekwencji wyżej wskazanych uchybień Kolegium nie rozpoznało sprawy w jej merytorycznym aspekcie, czym naruszyło art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a., które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Z uwagi na powyższe Sąd orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji, stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" p.p.s.a. Z kolei na zasadzie art. 135 p.p.s.a. środek ten zastosowano również względem decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji, albowiem było to niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy. Ponownie rozpatrując wniosek o zastosowanie ww. ulgi, organy administracji uwzględnienia wykładnię przepisów u.f.p. dokonaną przez Sąd i przeprowadzą rzetelne postępowanie wyjaśniające. Z tych przyczyn orzeczono, jak w sentencji.