I SA/Kr 1171/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Piotr Głowacki po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 listopada 2019 r. sprawy ze sprzeciwu Prokuratora Rejonowego - K. [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie określenia wysokości dotacji pobranej w nadmiernej wysokości; uchyla zaskarżoną decyzję. Prokurator Rejonowy [...] wniósł sprzeciw od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 19 marca 2019 roku, znak [...] uchylającej decyzję Wójta Gminy Z. z dnia 20 grudnia 2018 roku orzekającą o określeniu B. D., prowadzącej Integracyjne Niepubliczne Przedszkole "[..] w Z.wysokości dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w 2015 roku oraz nakazującej zwrot dotacji wraz z odsetkami i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Prokurator zarzucił naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. polegające na niezasadnym uchyleniu decyzji organu I instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi w sytuacji braku podstaw do przyjęcia, iż decyzja organu została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie oraz niewskazanie przez organ odwoławczy w uzasadnieniu swej decyzji, dlaczego nie jest możliwe uzupełnienie postępowania dowodowego w trybie art. 136 k.p.a., czym naruszono zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Wskazując na powyższe i powołując się na przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z. art. 64b § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wniósł o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium odwoławczego w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprzeciw jest uzasadniony. Art. 138 § 2 k.p.a. nie może być interpretowany w oderwaniu od art. 136 k.p.a. i zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Organ odwoławczy nie przeprowadził w niniejszej sprawie uzupełniającego postępowania dowodowego we wskazanym przez siebie zakresie, mimo, iż jego przeprowadzenie nie byłoby nadmiernie utrudnione. Co więcej, Kolegium nie odniosło się w uzasadnieniu decyzji, dlaczego nie skorzystało z możliwości przewidzianej w art. 136 k.p.a. Organ odwoławczy w pierwszej kolejności powinien rozważyć zastosowanie art. 136 k.p.a, gdyż zobowiązany jest podjąć wszelkie możliwe kroki w celu merytorycznego załatwienia sprawy, a nie uchylać się od tego obowiązku, przekazując sprawę organowi pierwszej instancji. Organ odwoławczy może więc wydać decyzję kasatoryjną, wyłącznie jeżeli wydanie prawidłowej decyzji nie jest możliwe bez uzyskania szeregu dodatkowych ustaleń faktycznych (por. wyrok WSA w Łodzi z 11.04.2014 r., III SA/Łd 239/14, wyrok WSA w Opolu z 5.06.2014 r., II SA/Op 128/14, wyrok WSA w Lublinie z 18.03.2013 r., II SA/Lu 44/13). Określenie: "a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest określeniem wymagającym każdorazowo interpretacji na tle okoliczności faktycznych sprawy. Nawiązuje ono do określenia "nieprzeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części", co zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy, (tak WSA w Opolu, II SA/Op 128/14). Organ odwoławczy może więc wydać decyzję kasatoryjną w szczególności wówczas, gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w całości lub prowadził postępowanie wyjaśniające, lecz nie ustalił istotnej części okoliczności faktycznych sprawy (a z uwagi na zasadę dwuinstancyjności nie jest możliwe uzupełnienie postępowania dowodowego w oparciu o art. 136 k.p.a.). Organ odwoławczy może uchylić decyzję organu pierwszej instancji i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania także wówczas, gdy organ pierwszej instancji wprawdzie przeprowadził postępowanie wyjaśniające, ale z rażącym naruszeniem przepisów procesowych. Istotne znaczenie ma uzasadnienie decyzji kasatoryjnej. W judykaturze podkreśla się, że organ odwoławczy powinien w nim nie tylko wykazać istnienie przesłanek do wydania decyzji kasatoryjnej, lecz także wskazać, z jakich przyczyn nie zastosował przepisu art. 136 k.p.a. (tak WSA w Gdańsku II SA/Gd 105/12). Powody więc, dla których organ odwoławczy wydaje decyzję o uchyleniu zaskarżonej decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, muszą ściśle odpowiadać przesłankom z art. 138 § 2 k.p.a. Nie wystarczy przy tym ogólne wskazanie, że sprawa wymaga wyjaśnienia, ani samo wymienienie dostrzeżonych czy domniemanych uchybień. Konieczne jest, aby wynikiem stwierdzonych i realnie istniejących wad postępowania przed organem pierwszej instancji lub wad jego postanowienia konieczne było ponowne przeprowadzenie postępowania, (tak wyrok WSA w Krakowie II SA/Kr 339/14). Zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego nie może być rozumiana w ten sposób, że wszystkie istotne dowody powinny zostać przeprowadzone w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, a rolą organu odwoławczego jest tylko dokonanie kontroli rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Zasady tej nie można również interpretować w ten sposób, że każdy dowód w sprawie musi być przeprowadzony i oceniony zarówno przez organ pierwszej, jak i drugiej instancji. Konkluzja taka nie tylko, że byłaby sprzeczna z zasadą szybkości postępowania administracyjnego (art. 12 § 1 k.p.a.) ale i byłaby nie do pogodzenia z art. 136 § 1 k.p.a. Konieczność przeprowadzenia dowodu, uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania lub uzupełnienia rozstrzygnięcia mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego i wyłącza dopuszczalność kasacji decyzji (teza pierwsza wyroku NSA z 21 czerwca 1999 r., IV SA 1606/96, wyrok NSA z 17 października 1996 r., I SA/Po 234/96, wyrok NSA z 30 września 1999 r., IV SA 1591/97). Organ odwoławczy zatem w sposób nieuprawniony uchylił decyzję organu I instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Nastąpiło to w sytuacji, gdy możliwe było przeprowadzenie przez Kolegium postępowania wyjaśniającego i dowodowego w zakresie żądanym i wskazanym przez ten organ. Nie można zgodzić się ze stanowiskiem Kolegium, iż Wójt Gminy Z. przeprowadził postępowanie nierzetelnie, a materiał dowodowy sprawy nie został należycie zebrany i oceniony, co uzasadniało konieczność jego uzupełnienia. Akta sprawy są bardzo obszerne i składają się w większości z materiałów uzyskanych przez organ w toku postępowania. Organ I instancji w uzasadnieniu decyzji szczegółowo opisał stan faktyczny sprawy, ocenił dowody i uzasadnił swe rozstrzygnięcie. Trudno zatem stwierdzić naruszenie przez organ I instancji Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji wyroku w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z. art. 64b § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.