I SA/Kr 118/16

|Sygn. akt I SA/Kr 118/16 | [pic] W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 21 marca 2016 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Urszula Zięba, Sędzia: WSA Maja Chodacka (spr.), Sędzia: WSA Piotr Głowacki, Protokolant: sekr. sąd. Anna Boczkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 marca 2016 r., sprawy ze skargi R.C., na decyzję Dyrektora Małopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, z dnia 14 grudnia 2015 r. Nr [...], w przedmiocie płatności w ramach systemu wsparcia bezpośredniego, , - skargę oddala -, Zaskarżoną decyzją z dnia 14 grudnia 2015r., nr [...] Dyrektor Małopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia 17 września 2015 r., nr [...], którą umorzono postępowanie w sprawie przyznania skarżącemu R. C. jednolitej płatności obszarowej w części dotyczącej działki rolnej I oraz przyznano mu płatność na roku 2014 w wysokości 10 528,31 zł. Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniu 15 maja 2015r. do N. Biura Powiatowego ARiMR wpłynął wniosek skarżącego w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2014, obejmującej jednolitą płatność obszarową (JPO). Zakres wniosku po modyfikacjach dotyczył przyznania płatności do działek rolnych: A o pow. 0,30 ha, B o pow. 0,67 ha, C o pow. 0,30 ha, D o pow. 4,90 ha, E o pow. 1,65 ha, F o pow. 0,30 ha, G o pow. 1,15 ha, H o pow. 2,28 ha i, położonych na działkach ewidencyjnych: 365/3, 366/4, 365/4 (A), 92 (B, C, D), 148 (B), 94 (E), 335, 334 (F), 103/4 (G, l), 103/6 (H, l) znajdującej się w powiecie nowosądeckim, gminie Ł., obręb ewid. N. nr 0010. Ostatecznie, po modyfikacjach skarżącego oraz wyeliminowaniu działki I, powierzchnia zadeklarowana przez skarżącego wyniosła 12,15 ha. W dniu 28 października 2014r. w wyniku weryfikacji powierzchni PEG w terenie stwierdzono, że wartość powierzchni ewidencyjno - gospodarczej (PEG) winna wynosić dla działki ewid. nr: 103/4 - 2,53 ha, 103/6 - 1,59 ha, 148 - 0,07 ha, 334 - 0,08 ha, 335 - 0,22 ha, 365/3 - 0,02 ha, 365/4 - 0,07 ha, 366/4 - 0,24 ha, 92 - 5,42 ha, 94 - 1,47 ha. Decyzją Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia 27 marca 2015r., nr [...] umorzono postępowanie w części dotyczącej działki rolnej l, łączną powierzchnię uprawnioną do płatności JPO ustalono na poziomie 11,59 ha. Zawyżenie powierzchni dotyczyło działek ewidencyjnych 92 (pow. zadeklarowanej powierzchni użytków rolnych 5,80 ha powierzchnia stwierdzona 5,42 ha) i 94 (pow. zadeklarowanej powierzchni użytków rolnych 1,65 ha, powierzchnia stwierdzona 1,47 ha). Powierzchnia stwierdzona wyniosła na działce rolnej: B - 0,65 ha, C - 0,25 ha, D - 4,59 ha, E - 1,47 ha. Z uwagi na zawyżenie powierzchni większe niż 3% lecz mniejsze niż 20% powierzchni stwierdzonej, płatność została pomniejszona o dwukrotność stwierdzonej różnicy powierzchni. Od decyzji tej strona wniosła odwołanie. Na skutek dodatkowej weryfikacji powierzchni PEG w terenie, wykonanej w dniu 22 i 23 czerwca 2015r., stwierdzono, że powierzchnia wartość powierzchni ewidencyjno - gospodarczej (PEG) winna wynosić dla działki ewid. nr: 103/4 - 2,53 ha, 103/6 - 1,59 ha, 148 - 0,07 ha, 334 - 0,08 ha, 335 - 0,22 ha, 365/3 - 0,02 ha, 365/4 - 0,07 ha, 366/4 - 0,24 ha, 92 - 5,43 ha, 94 - 1,46 ha. Dyrektor Małopolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR decyzją z dnia 6 sierpnia 2015r., nr [...] uchylił decyzję organu l instancji oraz przekazał sprawę do ponownego rozpoznania, wskazując na konieczność uwzględnienia nowego dowodu w postaci weryfikacji powierzchni PEG w terenie wykonanej w dniach 22 i 23 czerwca 2015r. oraz rozpatrzenia kwestii, czy przedeklarowanie powierzchni przez stronę miało charakter zawiniony. Decyzją Kierownika ww. Biura Powiatowego ARiMR z dnia 17 września 2015r., nr [...] umorzono postępowanie w części dotyczącej działki rolnej I, oraz przyznano jednolitą płatność obszarową w wysokości 10 528,31 zł. Łączną powierzchnię uprawnioną do płatności obszarowych ustalono na poziomie 11,59 ha. Przyjęto, że zawyżenie powierzchni dotyczyło działek ewidencyjnych 92 (pow. zadeklarowanej powierzchni użytków rolnych 5,80 ha powierzchnia stwierdzona 5,43 ha) i 94 (pow. zadeklarowanej powierzchni użytków rolnych 1,65 ha, powierzchnia stwierdzona 1,46 ha). Powierzchnia stwierdzona wynosi na działce rolnej: B - 0,65 ha, C - 0,25 ha, D - 4,60 ha, E - 1,46 ha. Z uwagi na zawyżenie powierzchni większe niż 3% lecz mniejsze niż 20% powierzchni stwierdzonej (4,8318%), kwota przyznanych płatności winna zostać pomniejszona o dwukrotność stwierdzonej różnicy powierzchni (2 x 0,56 ha). Organ l instancji stwierdził jednak, że zawyżenie powierzchni było niezawinione przez stronę i odstąpił od nałożenia sankcji. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący podniósł, że powierzchnia wskazana w decyzji nie odpowiada rzeczywistej powierzchni, ani też ustalonej na gruncie podczas kontroli. W ocenie skarżącego ustalenia powierzchni przez organ mają charakter dowolny, zaś ustalona powierzchnia ma jedynie charakter szacunkowy. Zaskarżoną decyzją z dnia 14 grudnia 2015r. Dyrektor Małopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organu drugiej instancji podniesiono, że dokonując wszechstronnej oceny całości materiału dowodowego zebranego w sprawie, porównano wyniki powierzchni działek rolnych ustalonych w ramach przeprowadzonych w terenie weryfikacji powierzchni PEG w terenie w 2014 r. i 2015r. Wyniki te okazały się w bardzo dużym stopniu zbieżne, zaś organ oparł się wynikach weryfikacji powierzchni PEG w terenie, która została wykonana w dniach 22 i 23 czerwca 2015r., ze względu na fakt, że odbyła się przy udziale skarżącego, a nadto ponadto pomiar ten był dla niego najkorzystniejszy. Uznano, że w badanej sprawie nie nastąpiło skuteczne zgłoszenie wystąpienia siły wyższej lub nadzwyczajnych okoliczności, co uniemożliwiło uznanie zgłoszonego obsunięcia ziemi jako przypadku siły wyższej lub nadzwyczajnych okoliczności. Uznano natomiast, że zawyżenie powierzchni było niezawinione przez stronę, przez co uniknięto nałożenia sankcji. W ocenie organu odwoławczego tereny zakwestionowane w niniejszej sprawie na działkach ewid. nr 92 i 94 z uwagi na zadrzewienia i zakrzaczenia nie były w 2014r. terenami rolniczymi (gruntami ornymi, łąkami lub pastwiskami), utrzymywanymi zgodnie z normami i wymogami, do których przysługują ww. płatności. Odnosząc się do twierdzeń strony dotyczących nieprawidłowości pomiaru stwierdzono, że dokonany pomiar był prawidłowy albowiem żaden pomiar powierzchni i odległości zgodnie z przepisami prawa geodezyjno-kartograficznego nie może być prowadzony po ukształtowaniu powierzchni terenu, wszystkie pomiary prowadzi się w tzw. rzucie ortogonalnym (prostopadłym). Na powyższą decyzję skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. W skardze skarżący zarzucił niezrozumiałe, krzywdzące i wprowadzające niezrozumiałe nierówności i ciągłe zmiany w szacunkach dotyczących powierzchni uprawnionej. Dodatkowo zarzucił też, brak uwzględnienia przy pomiarach powierzchni uprawnionej charakterystyki mierzonego terenu – a zwłaszcza jego nachylenia – co powodowało zdaniem skarżącego stałe zmniejszanie powierzchni faktycznie użytkowanej rolniczo. Zdaniem skarżącego brak przyznania wsparcia do powierzchni zadeklarowanej jest nieuzasadniony. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Na wstępie należy zauważyć, iż zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014r., poz. 1647 ze zm.) oraz w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). W kontekście powyższego trzeba zaznaczyć, że każde naruszenie przepisów prawa materialnego, czy procesowego należy oceniać przez pryzmat jego wpływu na treść rozstrzygnięcia. Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co oznacza, iż Sąd zobowiązany jest dokonać oceny legalności zaskarżonej decyzji niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Dyrektora Małopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w oparciu o wyżej opisane zasady, orzekający w niniejszej sprawie Sąd doszedł do przekonania, że nie narusza ona prawa w sposób powodujący konieczność jej wyeliminowania z obrotu prawnego, a zatem skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem sprawy są dokonane przez organy orzekające ustalenia faktyczne, których wynikiem jest stan prawny przyjęty przez organy za podstawę kwestionowanych przez skarżącego rozstrzygnięć. Niemniej jednak w ocenie Sądu w rozpatrywanej sprawie, wbrew zarzutom skargi, zgromadzono taki materiał dowodowy, który nie pozwala na powstanie wątpliwości co do ustaleń stanu faktycznego. Motywy wydanych w niej rozstrzygnięć zawierają dostatecznie przekonującą argumentację, przemawiającą za prawidłowością podjętych decyzji. Materialnoprawne podstawy przyznania płatności zostały zawarte w ustawie z dnia 26 stycznia 2007r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2012r. poz. 1164 ze zm.). Według art. 7 ust. 1 tej ustawy, rolnikowi przysługuje jednolita płatność obszarowa do będącej w jego posiadaniu w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, powierzchni gruntów rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego, kwalifikujących się do objęcia tą płatnością zgodnie z art. 124 ust. 2 akapit pierwszy rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009, jeżeli: 1) posiada w tym dniu działki rolne o łącznej powierzchni nie mniejszej niż określona dla Rzeczypospolitej Polskiej w załączniku nr VII do rozporządzenia nr 1121/2009, z tym że w przypadku zagajników o krótkiej rotacji działka rolna powinna obejmować jednolitą gatunkowo uprawę o powierzchni co najmniej 0,1 ha; 2) wszystkie grunty rolne są utrzymywane zgodnie z normami przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności; 2a) przestrzega wymogów przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności; 3) został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. Zgodnie z art. 7 ust. 1a ustawy, jednolita płatność obszarowa przysługuje do powierzchni gruntów rolnych nie większej niż maksymalny kwalifikowalny obszar, o którym mowa w art. 6 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia nr 1122/2009, określony w systemie identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w przepisach o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. W myśl natomiast art. 26 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz.U.UE.L.2009.316.65 ze zm.), wnioski o płatności sprawdzane są w sposób zapewniający rzeczywistą weryfikację i zgodność z warunkami przyznawania pomocy. Wnioski podlegają kontroli administracyjnej i ewentualnie kontroli na miejscu. Kontrole polegają na zweryfikowaniu zgodności z warunkami, na jakich przyznawana jest pomoc, oraz przestrzeganie wymogów i norm istotnych dla wzajemnej zgodności. Stosownie do art. 2 pkt 34 rozporządzenia nr 1122/2009 w zw. z art. 2 pkt 7 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, poprzez normy rozumiemy normy określone przez państwa członkowskie zgodnie z art. 6 rozporządzenia (WE) nr 73/2009 oraz załącznikiem III do tego rozporządzenia, jak również zobowiązania odnośnie do trwałych użytków zielonych określone w art. 4 wymienionego rozporządzenia. Z kolei stosownie do art. 2 pkt. 36 rozporządzenia nr 1122/2009, niezgodność oznacza wszelką niezgodność z wymogami oraz normami. Tymczasem, jak zasadnie zaznaczył organ w zaskarżonej decyzji, za grunt utrzymywany zgodnie z normami stosownie do treści § 1 i § 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2010r. w sprawie minimalnych norm (Dz. U. z 2014 r., poz. 1372) uznaje się grunty orne, na których jest prowadzona uprawa roślin lub ugorowanie albo łąki i pastwiska, których okrywa roślinna jest koszona i usuwana co najmniej raz w roku, lub są na nich wypasane zwierzęta w okresie wegetacyjnym traw, jednakże obie te kategorie gruntów rolnych nie mogą być porośnięte drzewami i krzewami, za wyjątkiem tych drzew i krzewów, które nie podlegają wycięciu zgodnie z przepisami o ochronie przyrody lub mają znaczenie dla ochrony wód i gleb lub też krzewy te nie wpływają na prowadzoną na tych gruntach produkcję roślinną. W ocenie Sądu organy słusznie ustaliły, że powierzchnia uprawniona za 2014r. do płatności JPO była mniejsza niż powierzchnia, którą strona zadeklarowała we wniosku o przyznanie ww. płatności. Ustalenia w tym zakresie zostały poczynione na podstawie kontroli administracyjnej złożonego wniosku, weryfikacji terenowej powierzchni PEG z dnia 28 października 2014r., powtórnej weryfikacji terenowej w dniach 22 - 23 czerwca 2015r., ortofotomap, szkiców sytuacyjnych oraz dokumentacji zdjęciowej. W wyniku ww. czynności wykryto na części powierzchni działek rolnych zgłoszonych do płatności tj. działek B,C,D,E, obszary zadrzewione, zakrzewione, pas drogi oraz osuwisko. To z kolei doprowadziło do zmniejszenia powierzchni zgłoszonych do płatności o 0,56 ha. Sąd podkreśla w tym miejscu, że obydwie kontrole na miejscu potwierdziły (za wyjątkiem niewielkich różnic rzędu 0,01 ha oraz 0,02 ha) stwierdzoną powierzchnię użytków rolnych na zadeklarowanych działkach, przy czym ostatecznie uwzględniono wynik kontroli z 2015 r. jako najkorzystniejszej dla strony. W ocenie Sądu zebrany w sprawie materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje na słuszność ustaleń i ocen organów obu instancji. Trafna jest przy tym ocena organów, że stwierdzone zadrzewienia i zakrzaczenia z uwagi na swoją wielkość i gęstość świadczą o braku rolniczego wykorzystania wyłączonych z tego powodu obszarów zgodnie z wymogami dobrej kultury rolnej. Sąd zauważa również, że organy obu instancji w uzasadnieniach swoich decyzji szczegółowo wskazały położenie wykluczonych obszarów i powody tego wykluczenia, a ustalenia te znajdują odzwierciedlenie w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym. Organy obu instancji odniosły się również do argumentacji skarżącego, o bezpodstawnym – jego zdaniem - pominięciu przy ustaleniu powierzchni kwalifikowanej części powierzchni osuwiska, które zdaniem skarżącego powstało z działań sąsiada. W ocenie Sądu organy słusznie zauważyły, że skarżący w żaden sposób nie poinformował właściwego biura powiatowego ARiMR o zaistniałych okolicznościach, a zatem wobec nie spełnienia warunków formalnych takiego powiadomienia (określonych w art. 75 ust. 2 rozporządzenia Komisji WE 1122/2009), argumentacja skarżącego nie mogła być skuteczna. Sąd nie podzielił zarzutu skargi dotyczącego braku uwzględnienia przy pomiarach powierzchni uprawnionej charakterystyki mierzonego terenu. Jak trafnie wyjaśnił organ, pomiar powierzchni i odległości zgodnie z przepisami prawa geodezyjno-kartograficznego nie może być prowadzony po ukształtowaniu powierzchni terenu, wszystkie pomiary prowadzi się w tzw. rzucie ortogonalnym (prostopadłym). Również w ramach Ewidencji Gruntów i Budynków stosuje się układ współrzędnych prostokątnych płaskich i w oparciu o powierzchnie obliczone w tym układzie nalicza się np. podatki od nieruchomości. Zgodne z tym międzynarodowym sposobem prowadzenia pomiarów terenu są również przywołane w stanowisku Biura Kontroli na Miejscu przepisy prawa unijnego w tym w szczególności art. 5 ust. 5 rozporządzenia Komisji (DE) Nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014r. i art. 70 rozporządzenia Komisji (UE) Nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013r., pomiary powierzchni działek rolnych wykonywane są w oparciu o mapy i dokumenty z ewidencji gruntów i inne dane kartograficzne, w tym krajowego systemu odniesienia, przy czym w Rzeczpospolitej Polskiej jest to czynione w odniesieniu do układu współrzędnych prostokątnych płaskich (PL-1992) określonego w § 3.1.1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 października 2012r. w sprawie państwowego systemu odniesień przestrzennych. Tym samym pomiar powierzchni działki ewidencyjnej wykonywany zgodnie z metodologią przyjętą przez stronę, jeśli na działce tej występują jakiekolwiek nierówności, w oczywisty sposób dałby wyższy wynik od powierzchni jaką ma działka ewidencyjna zgodnie danymi z Ewidencji Gruntów i Budynków. Organy obu instancji rozważyły też kwestię zawinienia skarżącego przy przedeklarowaniu działek. Mając na uwadze interes skarżącego uznały, że zawyżenie powierzchni działek uprawnionych do płatności nastąpiło bez winy skarżącego. Słusznie przyjęto tu jako okoliczności usprawiedliwiające błędne przekonanie skarżącego o deklarowanej powierzchni, błędną metodę pomiaru zgłoszonych działek przyjętą przez skarżącego oraz trudności w dokonaniu pomiarów działek spowodowane wymagającym ukształtowaniem terenu. To z kolei pozwoliło uniknąć nałożenia sankcji. Reasumując Sąd doszedł do przekonania, że organy administracji podjęły wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, mając na uwadze interes społeczny i słuszny interes skarżącego. Stosownie do dyspozycji art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego, organ wyczerpująco zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy, nie przekraczając ram swobodnej oceny dowodów (art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego) i wskazując przekonywujące podstawy dokonanej oceny, czemu dano wyraz w obszernym uzasadnieniu zaskarżonych decyzji. Z uwagi na powyższe orzeczono jak w sentencji w oparciu o art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.