I SA/Kr 1184/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jarosław Wiśniewski po rozpoznaniu w dniu 28 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi C. Sp. z o.o. w Ł. na czynność Prezydenta Miasta Nowego Sącza z dnia 23 sierpnia 2022 r. nr WKB.RKF.1710.1.1.2022 w przedmiocie wystąpienia pokontrolnego w zakresie prawidłowości pobranych dotacji postanawia: odrzucić skargę. Pismem z dnia 21 września 2022 r. C. Sp. z o.o. w Ł. wniosła skargę na czynność Prezydenta Miasta Nowego Sącza w postaci wystąpienia pokontrolnego z dnia 23 sierpnia 2022 r. w sprawie kontroli, której przedmiotem było sprawdzenie zgodności ze stanem rzeczywistym liczby uczniów zgłoszonych i uprawnionych do otrzymania dotacji z budżetu miasta Nowego Sącza w roku 2020 w szkołach: S. w N. oraz S.1 w N. w sprawie znak: [...]. Zaskarżonej czynności strona skarżąca zarzuciła naruszenie art. 26 ust. 2 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych w związku z art. 252 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 oraz ust. 6 pkt 2 ustawy o finansach publicznych, poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że dotacja w okresie od 1 stycznia do 31 grudnia 2020 r. pobrana została w nadmiernej wysokości, podczas gdy dotacja została pobrana w prawidłowej wysokości, tj. na słuchaczy, którzy w danym miesiącu spełnili wymóg uczestniczenia w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych. W związku z powyższym skarżąca Spółka wniosła o stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Nowego Sącza wniósł o odrzucenie skargi, gdyż zaskarżona czynność nie podlega kontroli sądowoadministracyjnej, względnie o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Przystępując do rozpatrywania skargi sąd administracyjny jest zobowiązany w pierwszej kolejności do ustalenia, czy jest ona dopuszczalna z punktu widzenia zakresu jego kognicji. Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl § 2 art. 3 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej, oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (art. 3 § 2a p.p.s.a.) oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.). Ponadto, stosownie do art. 4 p.p.s.a., sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Tak określona właściwość rzeczowa sądów administracyjnych oznacza, że w przypadku braku w tym zakresie szczególnych uregulowań ustawowych, sądy administracyjne nie są uprawnione do orzekania w sprawach, które nie zostały wymienione w przytoczonych regulacjach i wynikają z innych niż administracyjny stosunków prawnych. W pojęciu sprawy sądowoadministracyjnej mieści się zatem kontrola działalności administracji publicznej, w zakresie wyznaczonym w art. 3 p.p.s.a., a także inne kwestie rozpoznawane w postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jak wymienione w art. 4 spory o właściwość lub kompetencyjne, a także przekazane z mocy ustaw odrębnych. Przedmiotem skargi jest wystąpienie pokontrolne, wydane po przeprowadzeniu w dniach od 15 marca do 9 czerwca 2022 r. kontroli, której przedmiotem było sprawdzenie zgodności ze stanem rzeczywistym liczby uczniów zgłoszonych i uprawnionych do otrzymania dotacji z budżetu miasta Nowego Sącza w roku 2020 w szkołach: S. w N. oraz S. 1 w N.. Tryb przeprowadzania kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji reguluje wydana, na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2082 ze zm.), uchwała Rady Miasta Nowego Sącza z dnia 28 grudnia 2017 r. Nr L/522/2017 w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji dla niepublicznych: przedszkoli, szkół podstawowych, w których zorganizowano oddział przedszkolny, innych form wychowania przedszkolnego oraz szkół i placówek, funkcjonujących na terenie Miasta Nowego Sącza oraz trybu przeprowadzania kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystania (Dz. Urz. Woj. Małop. z 2018 r. poz. 421). Zgodnie z treścią § 7 ust. 1 tej uchwały, upoważnieni pracownicy Urzędu Miasta Nowego Sącza, zwani dalej kontrolującymi, mogą dokonywać w dotowanych jednostkach kontroli, o której mowa w art. 36 ustawy. Kontrolujący mają prawo wstępu do podmiotów dotowanych oraz wglądu do prowadzonej przez nie dokumentacji organizacyjnej, finansowej i dokumentacji przebiegu nauczania w związku z przekazaną dotacją, a w przypadku szkół o których mowa w art. 26 ust. 2 ustawy także do wglądu do list obecności oraz ich weryfikacji (§ 7 ust. 2 uchwały). Z przeprowadzonej kontroli sporządzany jest protokół, w dwóch jednobrzmiących egzemplarzach, z których jeden otrzymuje organ prowadzący jednostkę (§ 7 ust. 12). Organowi prowadzącemu przysługuje prawo zgłoszenia przed podpisaniem protokołu kontroli, umotywowanych zastrzeżeń, co do ustaleń zawartych w protokole kontroli. Zastrzeżenia należy zgłosić kontrolującemu na piśmie w terminie 14 dni od dnia przedłożenia protokołu do podpisania (§ 7 ust. 13 uchwały). W razie zgłoszenia zastrzeżeń, o których mowa w ust. 13, kontroler jest zobowiązany dokonać ich analizy, a w razie konieczności podjąć dodatkowe czynności kontrolne. W przypadku uznania zasadności zastrzeżeń, kontroler dokonuje zmiany lub uzupełnienia treści protokołu kontroli (§ 7 ust. 14 uchwały). W razie nieuwzględnienia zastrzeżeń w całości lub w części, kontroler przekazuje na piśmie swoje stanowisko zgłaszającemu zastrzeżenia (§ 7 ust. 15 uchwały). W terminie 14 dni od podpisania lub odmowy podpisania protokołu kontroli przez organ prowadzący, Prezydent Miasta Nowego Sącza przekazuje organowi prowadzącemu kontrolowaną jednostkę, wystąpienie pokontrolne, zawierające ocenę prawidłowości wykorzystania dotacji, a w razie stwierdzenia nieprawidłowości - zalecenia pokontrolne (§ 7 ust. 19 uchwały). Organ prowadzący jednostkę jest zobowiązany, w terminie określonym w wystąpieniu pokontrolnym, nie krótszym niż 14 dni, poinformować pisemnie Prezydenta Miasta Nowego Sącza o sposobie realizacji zaleceń pokontrolnych i wykorzystaniu uwag zawartych w wystąpieniu pokontrolnym oraz podjętych działaniach w celu usunięcia stwierdzonych uchybień lub nieprawidłowości (§ 7 ust. 20 uchwały). Wystąpienie pokontrolne jest zatem swoistego rodzaju informacją o wyniku kontroli ustalonym w toku procedury kontrolnej mogącym zawierać również zalecenia pokontrolne. W związku z powyższym stwierdzić należy, że zaskarżone w niniejszej sprawie wystąpienie pokontrolne nie należy ani do decyzji ani do postanowień, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1 – 3 p.p.s.a. Nie można też zaliczyć go do aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W uchwale z dnia 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 3/07 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że o akcie lub czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., na który może być wniesiona skarga do sądu administracyjnego, można mówić wówczas, gdy akt (czynność) podjęty jest w sprawie indywidualnej, skierowany jest do oznaczonego podmiotu administrowanego, dotyczy uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu, zaś samo uprawnienie lub obowiązek, którego akt (czynność) dotyczy, są określone w przepisie prawa powszechnie obowiązującego. W uchwale z dnia 3 września 2013 r. sygn. akt I OPS 2/13 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał z kolei, że wymienione w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. akty lub czynności charakteryzują się tym, że: a) mają charakter władczy, chociaż nie mają charakteru decyzji lub postanowienia, te bowiem są zaskarżalne na podstawie art. 3 § 2 pkt 1 - 3 p.p.s.a.; b) są podejmowane w sprawach indywidualnych; c) mają charakter publicznoprawny, ponieważ tylko w tym zakresie działalność administracji została poddana kontroli sądów administracyjnych; d) dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa, co oznacza, że musi istnieć ścisły i bezpośredni związek między działaniem (zaniechaniem określonego działania) organu administracji a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem wydającym dany akt lub podejmującym daną czynność. W tym samym kierunku poszło orzecznictwo innych sądów administracyjnych, przyjmując omówione wcześniej kryteria wskazujące na cechy charakterystyczne tej grupy aktów i czynności organów administracji (por. wyroki: WSA w Krakowie z dnia 28 listopada 2017 r. sygn. akt III SA/Kr 853/17 i z dnia 5 grudnia 2017 r. sygn. akt III SA/Kr 1005/17 oraz wyrok WSA w Gliwicach z dnia 6 lutego 2020 r., sygn. akt I SA/Gl 686/19). Wezwania do zwrotu dotacji zawarte w zaskarżonym wystąpieniu pokontrolnym nie rodzi obowiązku, a jedynie możliwość zapłaty wskazanej kwoty na zasadzie dobrowolności. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądowym wystąpienie pokontrolne kończy etap kontroli i w przypadku braku dobrowolnego zwrotu przez stronę dotacji, stanowić będzie podstawę do wszczęcia postępowania administracyjnego i wydania rozstrzygnięcia, które dopiero po wyczerpaniu środków zaskarżenia może być poddane kontroli sądu administracyjnego (por. postanowienie NSA z dnia 7 września 2016 r., sygn. akt II GSK 3807/16). Samo wystąpienie pokontrolne nie jest jednakże aktem władczej ingerencji organu i nie podlega egzekucji administracyjnej, zatem nie podlega kontroli sądów administracyjnych. Reasumując, stwierdzić należy, że wystąpienie pokontrolne nie podlega kontroli sądu administracyjnego, albowiem zawiera jedynie ustalenia dotyczące określonego stanu faktycznego oraz wnioski zmierzające do wyeliminowania stwierdzonych nieprawidłowości, nie będąc rozstrzygnięciem nadzorczym, ani aktem władczej ingerencji w sferę działalności kontrolowanej jednostki. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądowym, przedmiotem zaskarżenia nie może być akt ze sfery postępowania kontrolnego (por. postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 8 kwietnia 2015 r. sygn. akt I SA/Po 469/15, z dnia 8 lipca 2009 r. sygn. akt I SA/Po 583/09; postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2011 r. sygn. akt II GSK 2111/11, z dnia 12 sierpnia 2016 r. sygn. akt II GSK 2250/16, z dnia 15 lutego 2017 r. sygn. akt II GSK 1513/15, postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 14 maja 2015 r. sygn. akt I SA/Rz 395/15, postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 28 stycznia 2021 r. sygn. akt I SA/Lu 25/21; powołane orzeczenia dostępne w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Powyższe oznacza, że zalecenia zawarte w wystąpieniu pokontrolnym nie mieści się we wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. rozstrzygnięciach, gdyż nie dotyczy bezpośrednio uprawnień ani obowiązków strony wynikających z przepisu prawa. Mając powyższe na względzie Sąd uznał, że rozpoznanie skargi wniesionej w niniejszej sprawie nie mieści się w zakresie jego kognicji, a w związku z tym na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. orzekł - jak w sentencji.